Читать книгу Научная политика. Глобальный контекст и российская практика - Группа авторов - Страница 5

Как показано выше, в докризисный период мировая научная политика была представлена спектром национальных моделей, каждая из которых характеризовалась теми или иными особенностями, обусловленными культурно-историческими и институциональными традициями, различными социальными и экономическими факторами, системой целей и приоритетов и т. д. При всем разнообразии этого множества научную политику стран – лидеров мировой экономики и новых индустриальных стран объединял (и до сих пор объединяет) целый ряд общих признаков. Различия же в их политике проявляются в вариативности используемых инструментов, их спектре, комплексности, полноте, наконец, в степени внутреннего единства и статусе в системе национальных целей и задач.

Обратимся к истокам современной модели научной политики, которая начала формироваться после Второй мировой войны, что позволит выявить логику и тенденции ее развития, очертить основные факторы и условия, определившие особенности реализации этой модели в отдельных странах, и оценить ее состояние в преддверии глобального кризиса 2008–2009 гг.

Вторая мировая война наглядно продемонстрировала не только значимость превосходства в военной технике, но и возможности вклада науки в обеспечение экономического и оборонного потенциала любой страны. Так, несмотря на научно-техническое лидерство Германии до начала войны, союзники по антигитлеровской коалиции в конце концов превзошли ее. Подтверждения тому – отсутствие адекватного «немецкого» ответа на советские реактивные установки и превосходство танка Т-34, изобретение британцами радара, позволившего минимизировать ущерб от налетов немецкой авиации, и т. д. [Авдулов, Кулькин, 2001, 2003].

Именно в тот – первый – период формирования научной политики был сделан ряд принципиально важных научных открытий, повлиявших как на исход войны, так и на послевоенное устройство и развитие мира; они дали импульс созданию новых отраслей, требующих мобилизации столь значительных кадровых, материальных и финансовых ресурсов, что осуществить это могло только государство (авиация, атомная промышленность, электроника и др.). Как отмечал М.В. Келдыш, во всем мире «наука становится предметом государственной деятельности. Это – то новое, что проявилось в полной мере после Второй мировой войны» [Келдыш, с. 32]. Именно тогда впервые были применены организационные и правовые нововведения в механизме государственного регулирования науки, в том числе контрактная система, целевые программы и т. п., которые «послужили фундаментом современной научной политики» [Science Policies of the Industrial Nations, p. 141]. Становление национальных моделей научной политики в указанный период определялось экономическими и политическими итогами войны для той или иной страны, задачами и возможностями ее послевоенного восстановления и развития и, конечно, традициями политико-административного и бюрократического устройства. Так, если для США война стала мощным стимулом экономического роста, то европейским странам (особенно Германии) и Японии предстояло воссоздать не только разрушенную экономику, но и практически все институты государства.

Несмотря на эти и другие различия стартовых условий, формирование научной политики во всех развитых странах началось с появления соответствующих органов государственного управления наукой. Вне зависимости от состава, полномочий и структуры таких ведомств сам факт их создания свидетельствовал о признании науки самостоятельным сектором национальной экономики, требующим внимания и поддержки со стороны государства. Причем если при создании этих структур в системе исполнительной власти специфика той или иной страны проявлялась достаточно явно, то при институциализации научной политики в законодательной ветви власти она практически не проявлялась.

Лидерами процесса институциализации государственной политики стали Франция и Япония, что можно объяснить приверженностью первой «дирижизму» и формированием принципиально новой системы государственного управления во второй. Во Франции было создано Министерство науки, которое, несмотря на последующие реорганизации, на протяжении всех послевоенных лет оставалось единым национальным центром управления наукой. В Японии науку «распределили» между аппаратом премьер-министра (фундаментальные исследования и государственные научные организации) и Министерством внешней торговли и промышленности (прикладные исследования и разработки).

В Германии наряду с национальным научным ведомством постепенно были созданы соответствующие органы и в землях. Управление наукой в Великобритании было сосредоточено в рамках Министерства образования и системы исследовательских советов по отраслям наук, которые осуществляли конкурсное распределение бюджетных средств между субъектами научной деятельности, представленными преимущественно университетами.

В США система управления наукой сложилась позже и сформировалась иначе, чем в других странах. Она оказалась децентрализованной и рассредоточенной между отраслевыми ведомствами (оборона, энергетика, здравоохранение и сельское хозяйство), в структуре которых научные подразделения были организованы еще до окончания войны. В 1950 г. в США было создано единственное специализированное научное ведомство общенационального уровня – Национальный научный фонд, которому «достались» фундаментальная наука и подготовка кадров высшей квалификации. Изначальная децентрализация и сегментация американской модели государственной научной политики во многом объясняют традиционную актуальность механизмов межведомственной и межотраслевой координации ее мероприятий.

С появлением института государственного управления наукой его совершенствование стало традиционным направлением научной политики ведущих мировых держав. Несмотря на то, что этот процесс не только протекал под давлением глобальных экономических и научно-технологических трендов, но и определялся национальными целями, межстрановая вариация научной политики на первом этапе оказалась незначительной.

Содержанием второго этапа формирования современной модели научной политики, растянувшегося почти на четверть века (примерно до середины 1970-х гг.), стал экстенсивный рост масштабов науки (численности занятых, числа научных организаций и т. д.) и ее ресурсного обеспечения, причем как в государственном секторе, так и в частном. Мотивация и параметры (длительность, динамика показателей научного потенциала) такого роста, позволившего считать данный период «золотым веком» науки, были обусловлены, во-первых, накоплением значительных научных заделов в области атомной энергетики, ракетно-космической промышленности, электроники, систем телекоммуникаций, имевших многообещающие перспективы практической реализации, и, во-вторых, логикой «холодной войны», приведшей к заметной милитаризации науки и увеличению государственных расходов на военные ИР. В те годы с ростом масштабов науки и инвестиций в ее развитие ассоциировали надежды на успех, благополучие и процветание не только правительства ведущих стран, но и частные компании, особенно крупные, транснациональные.

Наиболее полно и явно особенности второго этапа проявились в США, где в течение 1948–1965 гг. удельный вес расходов на ИР в ВВП вырос почти шестикратно (с 0,5 до 2,91 %) и стабилизировался к середине 1970-х гг. на отметке 2,2–2,3 %. Франция и Германия, «стартовавшие» в 1957 г. с уровня 1–1,1 %, добились его удвоения к 1965 г. Однако во Франции к 1975 г. эта доля снизилась до 1,8 %, а в Германии и Японии ее рост продолжался – до 2,22 и 1,96 % соответственно [Авдулов, Кулькин, 2001].

Значимость рассматриваемого периода для эволюции модели научной политики состояла в практической реализации тезиса о взаимосвязи между динамикой развития науки и экономическим ростом. В частности, было наглядно показано, что индустриальная страна, претендующая на лидерство в мировой экономике, должна обладать масштабным научно-технологическим комплексом и проводить исследования по широкому фронту ИР.

Тем не менее завершение данного этапа было неизбежно в силу объективной ограниченности ресурсов любой, даже самой богатой, страны, которые она может выделить для достижения целей своего развития, в том числе и для выполнения ИР. К середине 1970-х гг. динамика показателей научного потенциала замедлилась и стабилизировалась, а государственная политика стала перестраиваться с поддержки экстенсивного расширения сферы науки на поиск эффективных форм финансирования, экономического стимулирования и правового регулирования, механизмов интенсификации научной деятельности. На это, несомненно, повлияли и мировой энергетический кризис начала 1970-х гг., потребовавший от стран и компаний специальных – и весьма серьезных – усилий, и существенное удорожание исследований, и ставшая очевидной ошибочность расчета на прямую зависимость между вложениями в науку и отдачей от нее, и целый ряд других обстоятельств.

Лидером перехода к третьему этапу становления современной модели научной политики стала Япония, переориентировавшаяся на поддержку и стимулирование кооперации в сфере ИР уже в середине 1960-х гг. Несмотря на жесткие финансовые ограничения и неблагоприятные тенденции развития национальной экономики, результаты перехода проявились в заметных к началу 1980-х гг. успехах страны на мировых высокотехнологичных рынках, что продемонстрировало эффективность японской модели научной политики. В определенном смысле японский феномен заставил заняться модернизацией научной политики и другие развитые страны, включая США.

Наряду с реализацией эффективных механизмов кооперации и партнерства в сфере ИР, в том числе между государством и бизнесом, новациями этого этапа стали:

• выявление и поддержка приоритетных направлений развития науки и техники;

• расширение традиционных границ политики за счет включения в зону ответственности государства не только фундаментальной науки (и отдельных особо крупных и значимых проектов, связанных, например, с освоением космоса, ядерной энергетикой и т. п.), но и последующих доконкурентных стадий инновационного цикла.

Заметно возросшее в тот период присутствие государства в сфере науки во многом диктовалось как логикой научно-технологического прогресса, который характеризовался размыванием границ между фундаментальной и прикладной наукой и сокращением инновационного цикла, так и обострением конкуренции на мировых рынках.

Развитие подобных тенденций требовало дальнейшего совершенствования политики, поиска новых инструментов, что стало основным содержанием следующего – четвертого – этапа. Одна из его особенностей – ощутимая регионализация научной политики; активизация усилий, направленных на преодоление чрезмерной концентрации национального научного комплекса в отдельных регионах за счет создания и развития новых центров науки, перераспределение полномочий по ее управлению между центром и регионами в пользу последних. Регионализация государственной научной политики сопровождалась вовлечением в ее сферу малого и среднего бизнеса через создание и бурный рост научных парков, технополисов, инкубаторов. В частности, в США в этот период была разработана политика «нового федерализма», реализовывались региональные научно-технические программы. В структуре федеральных органов исполнительной власти была сформирована администрация малого бизнеса [Laredo, 2003].

Динамика процессов глобализации, превращение инноваций в ключевой фактор экономического роста, происходившие на фоне обострения конкуренции на рынках высокотехнологичной продукции и услуг, предопределили очередное смещение акцентов научной политики. Примерно в конце 1980-х гг. обозначились контуры пятого этапа ее развития, который, как мы полагаем, завершился в 2009–2010 гг. посткризисным переосмыслением концептуальных основ и инструментария научной политики. Его особенности проявились, как уже отмечалось, в распространении политики на весь инновационный цикл; усилении внимания к его завершающим стадиям – коммерциализации и распространению знаний и технологий, выводу новой продукции (услуг, технологий) на рынки. Этот этап характеризуется постоянным улучшением национального законодательства, регулирующего отношения государственного сектора науки с субъектами реальной экономики и взаимодействие этих субъектов между собой, а также вопросы охраны прав интеллектуальной собственности. Реализация правовых новаций, [18] направленных на совершенствование национальных моделей научной политики, обеспечение их адекватности глобальным вызовам достигаются за счет организационной поддержки со стороны государства, включая совершенствование институтов, осуществление программ, ориентированных на получение и распространение новых знаний, выявление потенциала их коммерциализации, передачу новых технологий (в том числе военных) в промышленность.

Специфика основных этапов формирования современной модели государственной научной политики, через которые прошли страны – лидеры мировой экономики, и их содержание проиллюстрированы в табл. 1.2.

Анализ этапов эволюции научной политики стран – лидеров мировой экономики позволяет сделать вывод о том, что потенциал развития ее современной модели далеко не исчерпан. Направления дальнейшего совершенствования этой модели связаны не только с решением вопросов о формах и механизмах участия общества в формировании и реализации научной политики, поиском и реализацией эффективных инструментов (организационных, институциональных, финансовых и др.) решения глобальных экономических, экологических и иных проблем, предотвращения различных угроз. Наряду с этим приобрела практическую значимость задача оценки роли и потенциала научной политики в условиях глобальных экономических кризисов (подобных мировому финансово-экономическому кризису 2008 г.), а также разработки адекватных инструментов преодоления их последствий.

В развитых странах докризисная практика государственного регулирования сферы науки, технологий и инноваций в целом характеризовалась преемственностью и проявлениями национальной специфики. Под преемственностью в данном случае понимается то, что каждый последующий этап из рассмотренных выше не отменял методы и механизмы, использовавшиеся в рамках предыдущего, а обеспечивал сохранение их преимуществ, корректировку, развитие, дополнение новыми подходами. Причем менее действенные направления, методы и инструменты последовательно и эволюционно вытеснялись более эффективными. Что касается национальной специфики, то она проявлялась как в вариации временных границ и продолжительности отдельных этапов научной политики между отдельными странами, так и в разнообразии конкретных инструментов государственного регулирования в каждой из них, расстановке акцентов и приоритетов регулирования и т. д.

Таблица 1.2. Этапы эволюции государственной научной политики развитых стран

Таким образом, выявление тенденций и закономерностей формирования современной научной политики свидетельствует о том, что они во многом объясняют и определяют как основные характеристики ее модели, сложившейся к 2008 г., так и вектор ее развития. Это, в частности, означает, что предкризисная модель отечественной научной политики должна оцениваться не только с учетом ее ключевых параметров (целей, задач, направлений и др.) и их сопоставления с лучшей зарубежной практикой, но и в динамике. Логика и последовательность ее развития, отклонения от наблюдаемых в данной области глобальных трендов представляются самостоятельной и весьма значимой характеристикой научной политики России, анализ которой необходим для диагностики ее состояния и обоснования дальнейших перспектив.