Читать книгу Механизмы власти. 57 правил управления компанией и страной - Майкл Барбер - Страница 18

Джефф Малган был моим коллегой по работе на Даунинг-стрит, 10, отвечавшим за стратегию в то время, когда я отвечал за реализацию. И до, и после Джефф много и глубоко анализировал то, как правительство работает, и то, как оно должно работать. Он также знал больше, чем кто-либо из тех, с кем я знаком, о том, как работали правительства в различных регионах мира. Недавно он обратил свое внимание на центральное звено правительства – на ряд подразделений вокруг президента, премьер-министра и/или кабинета – и поставил вопрос: какова роль этих подразделений и как они должны работать? Он говорил: «Существующие структуры обычно не справляются в четырех случаях (есть масса других проблем – эти просто самые распространенные)»:

1. «Они недостаточно эффективны в обеспечении легитимности…» Другими словами, они не вызывают доверия из-за разрыва между ожиданиями людей и реализацией обещаний.

2. «Они плохо используют нужные типы знаний, необходимые для принятия правильных решений».

3. «Их слабым местом является координирование и согласование усилий внутри зачастую раздутого правительственного аппарата…»

4. «Многие неверно рассчитывают сроки – дело не только в том, что они медленно делают то, что должно делаться быстро, но также, по умолчанию, делают быстро то, что должно делаться медленно».

Мой собственный опыт не только в Группе на Даунинг-стрит, 10 регулярно подтверждал точку зрения Малгана. Группа по контролю за реализацией реформ стала своевременным решением перечисленных им проблем, но никто из участников процесса не считал, что на Даунинг-стрит существует эффективная структура.

Ответ Малгана – использовать метафору мозга. Центральное звено правительства должно иметь следующие способности:

• Наблюдение – способность видеть, что происходит.

• Внимание – концентрация.

• Познание – размышления и анализ.

• Созидание – воображение и разработка.

• Память – обучение и неповторение ошибок.

• Рассуждение – взвешивание и принятие решений.

• Мудрость – способность разобраться в сложных явлениях и оценить их с точки зрения морали.

Исходя из такого понимания вопроса, Малган определяет 12 задач, которые, по его словам, «должны быть частью чьей-то работы. В самом деле мерилом целостности любого текущего центрального звена правительства является то, ясно ли, кто именно несет ответственность за выполнение каждой из этих задач…» (9).

1. Четко сформулируйте направление деятельности правительства… и не поддавайтесь искушению бесконечно затевать инновации.

2. Выработайте стратегию для реализации всеми членами правительства и создайте возможности для этого.

3. Обеспечьте выполнение важных дел – создайте возможности для целенаправленной работы над наиважнейшими из них. (В этом состоит задача группы по контролю за реализацией, как он поясняет далее.)

4. Согласуйте действия на общенациональном, региональном и местном уровнях, насколько это возможно.

5. Обеспечьте соответствие каждой структуры ее предназначению, а не миритесь с традиционными системами, замкнутыми на самих себе.

6. Пользуйтесь подходящими источниками информации – от открытых данных до личного опыта граждан – для управления опытом.

7. Используйте лучшие доступные вам знания и догадки при принятии решений.

8. Старайтесь делать то, что работает, и оставляйте после себя больше фактических данных для ваших преемников.

9. Пускайте деньги в работу и сделайте так, чтобы бюджет соответствовал стратегии.

10. Готовьтесь к будущему.

11. Организуйте работу высокопоставленных политиков и чиновников в одной команде с общей приверженностью целям и средствам. (Это понятие руководящей коалиции – см. следующий раздел – на общеправительственном уровне.)

12. Уделяйте внимание отношениям с общественностью.

Необычайно интересный список. Пункты 1 и 12, по сути, задачи сферы коммуникации. Пункты 2, 4 и 5 носят организационный характер. Задачи 6, 7 и 8 целиком посвящены наращиванию потенциала путем обучения – ключевая функция для группы по контролю за реализацией реформ и других элементов центрального звена. Для наших целей чрезвычайно важно, что подразделение, отвечающее за реализацию, имеет ключевое значение не просто в обеспечении выполнения самых важных дел, а в способствовании принятию обоснованных решений по более широкому кругу вопросов.

Имеет смысл рассмотреть теоретические положения Малгана на реальном примере. Вскоре после того, как Себастьян Пиньера стал президентом Республики Чили в 2010 г., он решил реорганизовать центральное звено правительства, помимо прочего, учредив Группу при президенте по контролю за реализацией реформ. До этого Пиньера был успешным бизнесменом и чувствовал себя уверенно в том, что касалось приоритетов и целевых показателей. Я встречался с ним летом того года. Мне запомнились захватывающие виды Анд на рассвете, когда мой самолет прилетел в Сантьяго. А также запомнился Пиньера, человек беспокойный, с высокой скоростью мышления и едва заметно дергающимся глазом.

В целом время его президентства (закончившееся в 2014 г.) нельзя оценить однозначно. Считалось, что Пиньере не повезло, так как на его долю помимо финансового и экономического кризисов (с этим столкнулись и другие мировые лидеры) выпали и авария на шахте Сан-Хосе, и землетрясения, и прочие бедствия. Он столкнулся с массовыми студенческими протестами против политики, им поддерживаемой, но принятой до его избрания. Кроме того, на его счету ряд оплошностей, в частности, его в высшей степени оскорбительная шутка про женщин. Это скверно отразилось на его репутации.

Пусть это будет поучительной историей для любого, кто считает, что для политического успеха достаточно просто улучшить показатели реализации. Конечно, последнее способствует успеху, но для любого лидера или правительства существует еще немало аспектов, включая непрекращающуюся работу представителей желтой прессы, которые оказывают влияние на репутацию и доверие общественности.

Из недавнего доклада Межамериканского банка развития становится ясно, что в вопросах реализации администрация Пиньеры добилась реального прогресса. «Мы ожидаем, что чилийцы будут судить о нас по нашим результатам, а не по нашим добрым намерениям», – заявил президент в начале срока (10). Его Группа по контролю за реализацией реформ регулярно давала оценку прогрессу в выполнении насущных задач в президентской программе преобразований, таких как «Сократить на 25 % количество уголовных преступлений, совершенных в общественных местах, к 2013 г.» или «Создать миллион новых качественных рабочих мест в период 2010–2014 гг., в среднем по 200 000 рабочих мест в год».

Эти отнюдь не тривиальные задачи были сгруппированы по семи основным принципам, «столпам», охватывающим все аспекты, от экономического роста до здравоохранения и сокращения числа бедных граждан. Что-то получалось лучше, что-то – хуже, но в любом случае Группа при президенте по контролю за реализацией реформ внесла значительный вклад в успешное достижение этих целей, согласно отчету Межамериканского банка развития. Группа действовала решительно совместно с министерствами, когда прогресс замедлялся, как в 2013 г., когда наступил кризис в реализации задач, связанных с уровнем преступности. Это помогло «обеспечить внимание и концентрацию на реализации правительственных целей независимо от заголовков газет» и перевело «программу правительства в более практическую плоскость». Ежедневное взаимодействие с министрами способствовало «быстрому выявлению узких мест и огрехов координирования» (11). Конечно, в министерствах ни на минуту не забывали о существовании группы. «Группа по контролю за реализацией реформ как муха, жужжащая у вас над ухом», – сказал кто-то из чиновников (12).

Организационная структура Аппарата Президента

Схема 9

Данный комментарий наводит на мысль, что Группа при президенте внесла существенный вклад в реализацию повестки, сформулированной Малганом, особенно что касается центральной задачи по обеспечению выполнения важных дел. Группа действительно была частью более масштабной реорганизации центрального правительства, задуманной для более тщательной работы над трудностями, выделяемыми Малганом: Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) перечисляет четыре ключевые функции, охватывающие большую часть описанных им пунктов. Это стратегическое планирование, координирование, контроль за реализацией и публичная подотчетность. Группа при президенте в Чили имела дело с третьей из вышеперечисленных функций, но другие реформы были направлены на реализацию более широкой программы. Это иллюстрирует схема 9, которая позволяет понять место Группы в контексте работы правительства. Те, кто планирует деятельность Группы по контролю за реализацией реформ, должны продумывать ее место в центральном звене правительства, как это сделала администрация Пиньеры в Чили.

По окончании моей работы в Группе при премьер-министре по контролю за реализацией реформ я предложил Блэру применять более целостный подход к центральному звену правительства в Соединенном Королевстве. Идея состояла в том, чтобы внедрить «реализационное» мышление в целостную общую модель центрального звена (см. схему 10), которая учитывает уроки, описанные Джеффом Малганом.

Нет единого верного ответа, и мы никогда не узнаем, сработало ли бы мое предложение, поскольку оно так и не было принято. В любом случае все зависит от качества руководства и способности руководителей выстроить правильные отношения, к этому вопросу мы обратимся в ближайшее время. В Индиане, как мы увидим в Главе 8, была использована другая, но очень эффективная модель надежного внедрения подразделения по реализации реформ внутрь финансового подразделения. Существует множество убедительных моделей. В конечном счете все они зависят от задействованных людей и отношений между ними. Малган приходит к выводу, что в центральном звене правительства необходимо иметь не более нескольких сотен человек, «высококвалифицированных, объединенных в единую сеть, с налаженными каналами взаимодействия». В центре должны сочетаться «ясность и легкость» – такова его изящная формулировка (13).

Целостная организации центрального звена правительства

Административные функции:

• Постоянный секретарь по продуктивности и государственным расходам контролирует Всеобъемлющую оценку затрат (Comprehensive Spending Review) и эффективность.

• Постоянный секретарь по функциональным вопросам контролирует и интегрирует стратегию и реализацию решений.

• Постоянный секретарь по организационным вопросам контролирует ресурсы.

• Отношения между постоянным секретарем по продуктивности и государственным расходам и постоянным секретарем по функциональным вопросам имеют решающее значение для обеспечения интеграции в Комитете по политике в сфере государственных услуг и расходам.

Схема 10

Что касается Группы по контролю за реализацией при Пиньере, данные доклада Межамериканского банка развития наводят на мысль, что она внесла значительный вклад в достижение результатов, выполнив более половины взятых президентом на себя обязательств, а ведь некоторые из них были очень амбициозными. Во многом это удалось благодаря постоянному контролю. Тем не менее, как мы уже увидели, успех в реализации целей не всегда является залогом успеха политического. Как следует из сухого комментария Межамериканского банка развития, такая работа, даже если она значительно меняет жизнь граждан, «может и не способствовать укреплению политических позиций» (14).