Читать книгу Hacia un entorno digital más garantista: las relaciones tributarias electrónicas - Mercedes Navarro Egea - Страница 4

La COVID-19 ha acelerado el proceso de transformación digital de nuestra sociedad.

El aislamiento social derivado de las restricciones de movilidad para frenar la pandemia se ha compensado con uso masivo del medio digital. A decir verdad, los españoles ya éramos digitales antes de crisis sanitaria, y también nuestras Administraciones Públicas. De hecho, al elevado nivel tecnológico de la sociedad española se refiere la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para justificar la necesidad de generalizar la llamada “administración sin papel”, en la que la relación electrónica pasa a ser la forma habitual de relación entre los ciudadanos y las Administraciones Públicas.

España ocupa una posición destacada en los gráficos que miden la competitividad digital de los países de nuestro entorno. Por ejemplo, el Índice de Economía y Sociedad Digital (DESI)1, en el que se recoge la evolución del rendimiento digital de Europa, sitúa a nuestro país en el undécimo puesto, por delante de Alemania, Francia o Italia. Entre sus fortalezas, el informe de 2020, relativo a la situación en 2019 –esto es, antes de la pandemia–, señala que España ocupa un destacado puesto número 11 entre los Estados miembros de la UE, alcanzando “el segundo puesto en la UE en materia de servicios públicos digitales”. Sin embargo, como aspecto negativo, pone el acento en que “casi la mitad de la población carece todavía de competencias digitales básicas y un 8% nunca ha utilizado internet”.

Estos datos sirven para sopesar el alcance de la situación vivida como consecuencia del uso masivo de la tecnología durante los sucesivos confinamientos motivados por la crisis sanitaria. Sin necesidad de tirar de estadística, es obvio que las infraestructuras tecnológicas han superado la prueba de resistencia. El medio electrónico ha sido, en determinados momentos de esta pandemia, el único cauce para interactuar con las Administraciones Públicas, y los ciudadanos –con más o menos dificultades– han tenido que deambular por el universo digital.

Si el experimento social nos ha hecho más digitales, también nos ha permitido tomar conciencia de las carencias de los distintos actores de la relación digital (de los prestadores de servicios y de los usuarios), y por tanto sobre la necesidad de reflexionar sobre lo que ha de ser el estatuto del “ciudadano digital”2.

La realidad tecnológica se ha desarrollado sin atender debidamente a las implicaciones que supone para los ciudadanos, con un creciente aumento de las obligaciones de relación electrónica que no se ha visto compensado con el debido fortalecimiento de sus derechos y garantías. Este desequilibrio se percibe en mayor medida en el ámbito de la aplicación de los tributos.

La Agencia Tributaria, desde los años 90 del pasado siglo, viene siendo la punta de lanza de la administración electrónica, y su temprana e intensa tecnificación ha permitido ofrecer un amplio catálogo de servicios de apoyo a los contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Una trayectoria en la que también ocupa un papel destacado el uso de la inteligencia artificial para el desarrollo de sus funciones, un segmento de la tecnología que adquiere gran protagonismo en el presente a la vista los objetivos fijados en el Plan Estratégico de la AEAT para el periodo 2020-20233.

Este liderazgo contrasta con una escasa presencia de la realidad tecnológica en las normas tributarias, especialmente en lo que se refiere a la posición jurídica de los obligados tributarios. Desde este lado de la relación jurídica, se ha producido un progresivo incremento de las obligaciones de relación electrónica, con consecuencias sancionadoras en caso de inobservancia de los deberes formales de presentación telemática de declaraciones y autoliquidaciones. Es cierto que no todas las herramientas y aplicaciones informáticas utilizadas por la Agencia Tributaria suponen un riesgo para los derechos y libertades de los ciudadanos, y tampoco se discute la legitimidad de los fines perseguidos por la autoridad pública, pero la situación actual hace necesario abordar una reflexión sobre la administración tributaria electrónica con arreglo a un enfoque más transparente y responsable, en la línea de los principios éticos y estándares europeos actuales.

Por otra parte, la tecnología constituye un factor determinante de un cambio de más calado que afecta al modelo relacional entre los ciudadanos y la Administración tributaria. La aplicación de los tributos se ha ido alejando de los arquetipos tradicionales, basados en el procedimiento administrativo como elemento nuclear, para promover nuevos instrumentos que favorezcan el cumplimiento voluntario de los contribuyentes en el marco de una relación cooperativa por diseño (compliance by design). Este fenómeno responde a recomendaciones internacionales de la OCDE y el G20, y su implantación en las administraciones tributarias viene acelerada por las acciones previstas por las instancias europeas en su plan de actuación para afrontar la reconstrucción socioeconómica.

Desde el punto de vista de un ciudadano medio que ha de utilizar la tecnología diseñada por la Administración tributaria para cumplir con sus obligaciones fiscales, el objeto de estas páginas es ofrecer una visión sistemática de los diferentes usos de la tecnología por parte de la Agencia Tributaria en sus relaciones con los particulares. Y ello con el propósito de delimitar las distintas parcelas en las que se desenvuelven las variadas herramientas y aplicaciones informáticas para, de esta manera, identificar cómo inciden en la dinámica de la relación tributaria y, a su vez, determinar cuáles son los riesgos reales o potenciales que dichos instrumentos presentan para los derechos y libertades de los ciudadanos.

Este acercamiento a la realidad de la administración tributaria digital permite plantear una reflexión sobre la incidencia que, en este ámbito de las relaciones tributarias, tienen los “derechos digitales” que se abren paso en el ordenamiento jurídico. Esta categoría de derechos se incorpora a última hora en la LO 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. No obstante, la inmersión digital producida durante la crisis sanitaria crea las condiciones idóneas para avanzar en su concreción. A tal fin, contribuye la elaboración de la Carta sobre Derechos Digitales4, priorizada como uno de los objetivos estratégicos del Plan España Digital 20255 aprobado por el Gobierno de España para la reconstrucción de nuestra sociedad y su economía.

Veamos con algo más de detalle estas cuestiones.

1. El Informe 2020, en el que se analizan los datos del año anterior, se encuentra disponible en la dirección siguiente: https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_OBSAE/Posicionamiento-Internacional/Resumen-posicionamiento-Espana.html.

2. La expresión “ciudadano” ha ido ganando terreno a la de “administrado”. Por ejemplo, la Resolución de 28 de diciembre de 2009, de la Presidencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se crea la sede electrónica y se regulan los registros electrónicos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, dice en su preámbulo que “la mayoría de las relaciones jurídicas que dan lugar a la utilización del Registro Electrónico de la Agencia Tributaria tienen sin duda naturaleza tributaria. Sin embargo, es aconsejable utilizar el término ciudadano, en el amplio significado de la Ley 11/2007, de 22 de junio, dado que, si bien todo obligado tributario es ciudadano, no siempre sucede lo contrario”. Desde este punto de vista, por “ciudadanos digitales” podría entenderse cualesquiera personas físicas, personas jurídicas y entes sin personalidad que se relacionen, o sean susceptibles de relacionarse con las Administraciones Públicas, a través de medios electrónicos proporcionados por estas desde sus portales y sedes electrónicas. En este sentido, también podría acuñarse un concepto amplio de “contribuyente digital”, esto es, superando la acepción técnico-jurídica que ofrece la LGT en relación con el contribuyente (persona que realiza el hecho imponible) para ponerlo en relación con la acepción que se desprende del art. 31 del texto constitucional, entendiendo por tal cualquier ciudadano, nacional o extranjero, sujeto al ordenamiento tributario o que se relacione con la Administración tributaria por el cauce electrónico.

3. AEAT, Plan Estratégico de la Agencia Tributaria 2020-2023, 2019, disponible en el portal de la AEAT (www.agenciatributarias.es). Este documento reformula las líneas estratégicas para los próximos años, reanudando la actividad de planificación desarrollada en planes anteriores: Plan de Prevención del Fraude Fiscal (2005); Actualización del Plan de Prevención del Fraude Fiscal (2008) y Plan Integral de Prevención y Corrección del Fraude Fiscal, Laboral y a la Seguridad Social (2010).

4. La iniciativa ha sido promovida por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, a través de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial. El texto se encuentra disponible en la dirección: https://portal.mineco.gob.es/RecursosArticulo/mineco/ministerio/participacion_publica/audiencia/ficheros/SEDIACartaDerechosDigitales.pdf.

5. Este plan estratégico, presentado por el Gobierno en julio de 2020, esboza las medidas que se han de adoptar en los próximos años en respuesta a los objetivos fijados por la Comisión Europea para impulsar la recuperación económica en los próximos años. Disponible en la dirección: https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Documents/2020/230720-Espa%C3%B1aDigital_2025.pdf.