Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2021 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 112

La actual regulación del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general de la Administración General del Estado ha sobrepasado con creces los límites del art. 26 de la Ley del Gobierno. Como consecuencia del desarrollo normativo, han proliferado trámites (no sólo informes), muchos de ellos de carácter preceptivo, cuya omisión, por tanto, va seguida de la nulidad de la disposición afectada, tal y como ha reflejado la reciente Jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, analizada en este capítulo.

La dispersión de normas que contienen este tipo de trámites preceptivos claramente menoscaba el principio de seguridad jurídica. Ello es especialmente grave en aquellos casos en que se opta, además, por crear dicho trámite preceptivo en una disposición de carácter reglamentario, pese a la habilitación legal que les confiere el art. 1.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual, tras afirmarse que solo mediante ley podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, expresamente se permite que: “Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”.

(1) El contenido de este trabajo refleja exclusivamente el parecer de su autor y no constituye opinión profesional ni asesoramiento jurídico alguno.

(2) Los artículos 127 a 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas –LPAC– que conforman el Título VI, relativo a la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, contemplan algunas previsiones al respecto, aplicables a la Administración General del Estado y a las Comunidades Autónomas (en los términos fijados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo de 2018), de una manera más general.

(3) En este sentido, precisa el art. 22 de la que Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes supuestos: “Dos. Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo. Tres. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones. Cuatro. Anteproyectos de Ley Orgánica de transferencias o delegación de competencias estatales a las Comunidades Autónomas. (…) Dieciocho. Todo asunto en que por precepto expreso de una Ley haya de consultarse al Consejo de Estado en Comisión Permanente. Diecinueve. Todo asunto en que por precepto de una Ley haya de consultarse al Consejo de Estado y no se diga expresamente que debe ser al Consejo en Pleno”.

Y, señala el art. 21 de la citada Ley Orgánica 3/1980 que el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: “1. Anteproyectos de reforma constitucional, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de Estado. 2. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo. 3. Proyectos de Decretos legislativos. (…) 7. Anteproyectos de Ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado. (…) 10. Asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión. 11. Todo asunto en que, por precepto expreso de una Ley, haya de consultarse al Consejo de Estado en Pleno”.

(4) La Sentencia de 19 de diciembre de 2019 (rec. núm. 370/2017 –RJ 2019, 5273–), efectúa una completa recopilación de la Jurisprudencia del Alto Tribunal al respecto: “Esta Sala, en sentencia de Pleno de 27 de noviembre de 2016 (recurso 51/2005), ha señalado (FD 5) que tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, pero deben cumplir la finalidad a que responden, añadiendo que la finalidad de dichos documentos es la siguiente:

“[…] La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a estos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.

Añade la sentencia de Pleno de esta Sala que acabamos de citar (FD 6) sobre el contenido exigible a la memoria económica:

“[…] En cuanto a la memoria económica, es cierto que no cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer el reglamento, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse aquél, pero al menos es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse. Esta Sala ha considerado aceptables memorias económicas en las que se afirma que el reglamento en cuestión no tendría incidencia en el gasto público (sentencias de 20 de abril y 22 de noviembre de 2006, 12 de noviembre y 7 de julio de 2004, entre otras) si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta (sentencia de 10 de marzo de 2003), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario o, como en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2005, cuando no existe memoria económica”.

En igual sentido, una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en las sentencias de 3 de febrero de 2016 (recurso 10/2015), 26 de abril de 2016 (recurso 920/2014), 29 de abril de 2016 (recurso 883/2014), 14 de noviembre de 2016 (recurso 543/2013), y las que en ellas se citan, mantiene que:

[…] la inclusión en la Memoria Económica que acompaña a un proyecto de disposición administrativa de fórmulas estereotipadas sobre el nulo impacto económico o presupuestario que provocaría su aplicación, sólo tiene efectos invalidantes cuando la parte recurrente acredite que aquella apreciación era incorrecta, de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario. O, como en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2005, cuando no existe referencia alguna a los efectos que sobre el gasto pudiera tener la norma aprobada. En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 2011, en el que se constató la incidencia de la disposición cuestionada sobre el gasto público, pero, en lugar de elaborar la correspondiente memoria económica, remitió su estimación a las dotaciones que se establecieran en unos futuros presupuestos generales del Estado”.