Читать книгу Пенсионная история России: с советских времен и до наших дней - Михаил Сухоруков - Страница 4

Продолжавшаяся гражданская война и экономическая разруха сделали невозможной задуманную систему всеобщего социального страхования трудящихся за счет взносов работодателей и государства. Было принято окончательное решение об одновременном совершенствовании системы государственного социального обеспечения.

В начале 1920-х годов в РСФСР стали формироваться 4 основных вида трудовых пенсий:

– Пенсия по инвалидности при утрате трудоспособности (сюда же первоначально включалась и пенсия по старости);

– Пенсия за выслугу лет (назначалась кадровым военным, учителям, преподавателям вузов и др.);

– Пенсия льготная – за особые (вредные) условия труда (для шахтеров, железнодорожников, горнорабочих и т.д.);

– Пенсия персональная – за особые заслуги перед советским государством (назначалась партийно-государственным работникам, старым революционерам, Героям труда и др.).

В конце того же десятилетия пенсия по старости была выделена в самостоятельный вид пенсионного обеспечения и стала назначаться по законодательно установленным правилам при достижении определенного возраста и без учета степени утраты трудоспособности.

Годы «военного коммунизма»

Экономическая модель «военного коммунизма» (1918—1921) базировалась на простых принципах: централизация, национализация, государственная монополия, продразверстка, запрет частной торговли, трудовая мобилизация и государственное нормированное распределение материальных благ среди трудящихся.

Как и всегда в российской практике, все началось с переименования и реорганизации. Наркомат государственного призрения весной 1918 года переименовали в наркомат соцобеспечения (далее – НКСО). Страховые присутствия на местах были ликвидированы. Их функции перешли, как тогда говорили и писали, в собесы и совдепы. В новой государственной структуре изначально сложилось двойное подчинение и функциональная параллель. Отделы соцобеспечения и структуры в советах депутатов выполняли практически одни и те же задачи. Да и отделы наркомтруда (далее – НКТ) имели схожие задачи. При этом очень часто принимаемые этими органами власти решения не только не совпадали, а часто и противоречили друг другу. Такая ситуация создавала дополнительные трудности в решении и без того сложных вопросов социальной помощи и обеспечения на местах.

В процессе становления новой советской модели социального обеспечения в ведение НКСО были переданы дополнительные функции: 1) оказание помощи жертвам контрреволюции, 2) борьба с нищенством и проституцией, 3) помощь при стихийных бедствиях, 4) обеспечение старости и гражданских инвалидов и 5) опека. Предусматривалось развитие государственной и страховой систем оказания бесплатной медицинской помощи нуждавшимся «трудовым элементам».

Реорганизация и окончательное формирование функционала социального обеспечения затягивалось. За полтора года наркоматы НКСО и НКТ не раз объединяли и снова разделяли. Организационная неразбериха, особенно на местах, нехватка средств, разруха, продолжающаяся гражданская война сильно ограничивали возможности помощи нуждавшимся.

В губерниях собесы обычно имели в своем составе 9 отделов: 1) общий; 2) пенсионный; 3) пайковый; 4) убежищ для престарелых и детских домов; 5) увечных; 6) беженцев и военнопленных (не везде); 7) помощи жертвам контрреволюции; 8) охраны материнства и младенчества (не везде) и 9) финансовый (иногда входил в структуру общего отдела). В 1920 году принимается новое положение об отделах собеса. Теперь система социального обеспечения становится 3-х уровневой – губерния, уезд и район. Двойное подчинение – вышестоящему собесу и местной власти (совдепу) – сохранилось.

Пенсии в период гражданской войны

Основанием для назначения пенсии в те годы была утрата трудоспособности. Пенсий по старости юридически не существовало. Поэтому утратой трудоспособности считалось достижение работником 50-летнего возраста. Согласно статьи 2 Кодекса законов о труде (далее – КЗоТ) 1918 года лица старше 50-ти лет освобождались от трудовой повинности. Иными словами, они официально считались нетрудоспособными и могли обращаться за назначением пенсии по инвалидности. Максимальная пенсия в 1919 году в Москве при врачебном признании полной инвалидности составляла 850 рублей. Это был самый высокий уровень пенсионных выплат в РСФСР. Для остальных местностей размер пенсии рассчитывался по нормативно утвержденной таблице через систему понижающих коэффициентов.

Таким образом, при утрате работоспособности по любым причинам, включая достижение установленного возраста старости, всем работающим по найму при наличии требуемого стажа назначалась пенсия по инвалидности. Она имела 6 групп и рассчитывалась по тарифным ставкам, установленным для конкретной местности. Размер пенсии не зависел от прежнего заработка работника. Пенсионеры-инвалиды I и II групп не работали ввиду полной утраты трудоспособности. Вдовы получали пенсии по нетрудоспособности, если имели ребенка в возрасте до 12 лет.

Одновременно развивалось страховое направление в пенсионном обеспечении. Более 80% рабочих были охвачены соцстрахом. При утрате трудоспособности и по достижению возраста 50 лет можно было рассчитывать на страховую пенсию. Получить ее могли только наемные работники. Чтобы не допустить пенсионных выплат прежним чиновникам и служащим, был установлен обязательный трудовой стаж – не менее 8 лет работы по найму. Вполне понятно, что такой стаж заработать для пенсионеров из «бывших» было просто невозможно.

На фоне событий тех лет несколько неожиданным выглядит решение советской власти об усиленных пенсиях для престарелых и «инвалидных» педагогов. Никакие возрастные критерии при в документе указаны не были. Тем более, что введено оно было не каким-то ведомственным документом, а декретом СНК РСФСР от 20 января 1921 года за подписью В. И. Ленина. Этим категориям педагогов устанавливались пенсии в двойном размере в соответствии с установленными пенсионными нормами. Правда, такая солидная пенсионная надбавка полагалась не всем педагогам из числа престарелым и инвалидов, а только тем из них, кто имел заслуги в деле народного образования. Установление наличия таковых заслуг возлагалось на губернские исполкомы на основании представлений губернских отделов народного образования.

Принцип «Кто не работает, тот не ест» был реализован в буквальном смысле. Продовольственные карточки выдавались только работающим. Даже те, кто не разделял социалистические идеи, часто работали просто за паек и минимальные средства к существованию. Позже все «нетрудовые элементы», не имевшие постоянного рабочего места, были мобилизованы на выполнение общественных работ.

Как и прежде, крестьяне пенсионным обеспечением и социальной помощью от государства не пользовались. Основными способами поддержки в старости и при утрате трудоспособности из-за болезней или несчастных случаев в сельских местностях оставались взаимопомощь и самопомощь. С мая 1921 года согласно декрету СНК для этих целей стали создаваться крестьянские общества взаимопомощи. При этом государственные пенсии по военной инвалидности и ранению красноармейцы могли получать и проживая в селе, если таковая была им ранее назначена.

Жизнь первых советских пенсионеров

После отмены пенсий бывшим чиновникам и представителям привилегированных сословий число пенсионеров в стране резко сократилось. В конце 1918 года на казенном соцобеспечении состояло всего 105 тыс. пенсионеров. Однако за 2 последующих года их число выросло в 10 раз – до 1 млн. человек, в основном, за счет раненых и увечных красноармейцев и командиров. Среди пенсионеров-инвалидов было 2/3 бывших военнослужащих и только 1/8 гражданских лиц.

Пожалуй, самое страшное в те дни было лишиться продпайка. Его выдавали работающим по предъявлению продуктовой карточки. Стоимость пайка в рыночных ценах определялась на 1-е число нового квартала, отдельно для каждого города. Например, в Московской губернии – для Волоколамска с 1 января 1920 по 1 января 1921 года стоимость пайка выросла в 4 раза – до 1991 рубля. Кстати, в Москве за это же время его цена увеличилась в 7 раз и в 2, 5 раза превышала волоколамскую норму. При этом следует учитывать, что население столицы после октября 1917 года сократилось вдвое. Многие москвичи уезжали в сельскую местность или в провинцию, чтобы прокормить себя и семью.

Пайковая норма включала (сразу переведем из фунтов в граммы): хлеб черный – 240 гр., крупа – 32 гр., сахар – 12 гр., мясо – 80 гр., жиры (растительные – 12 гр. и животные – 4 гр.), рыба – 20 гр. (селедка выдавалась отдельно), соль – 28 гр. и т. д. Больше всего выдавалось картофеля – почти 1,3 кг. Всего в паек входило16 наименований продуктов.

В стране по-прежнему обращались царские, думские банкноты и керенки. Первые советские купюры (совзнаки) появились лишь в 1919 году. Они были в обороте наряду с прежними деньгами. Увеличение денежной массы неизбежно вело к гиперинфляции. К 1922 году цены на отдельные продукты и промышленные товары выросли по сравнению с 1913 годом в тысячи (!) раз. Рекорды били цены на продукты. Больше всего подорожала соль, растительное масло, сахар и хлеб. Не отставали и повседневные промтовары. Сильнее других выросли цены на мыло и нитки.

В те годы считалось, что денежная форма пенсии вскоре будет заменена натурализацией соцобеспечения. К началу 1921 года 93% работающих зарплату также получали натурой – продовольствием, промтоварами, дровами, лекарствами и другими товарами. При этом с трудящихся и пенсионеров не брали плату за коммунальные, транспортные, почтовые и иные услуги. Все складывалось, как и положено при коммунизме – каждому бесплатно по его труду или за прежние трудовые или боевые заслуги применительно к пенсионерам.

Обеспечение инвалидов войны

Помимо пострадавших в годы 1-й мировой войны, категорию нетрудоспособных пополнили искалеченные в боях красноармейцы и командиры. Советская власть проявляла постоянную заботу о социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств. В ту пору в стране действовало около 2 тыс. учреждений для военноувечных, где полном государственном обеспечении содержалось примерно 170 тыс. человек. Раненым, увечным и семьям красноармейцев помощь обычно оказывалась в натуральном виде – продуктами, дровами, одеждой и т. д. По неполным данным, их в ту пору насчитывалось более 9 млн. человек.

С 1919 года был введен обязательный учет всех работников, утративших трудоспособность ввиду преклонного возраста. Факт болезни, не позволявшей трудится, устанавливало бюро врачебной экспертизы. Рабочие и советские служащие, достигшие возраста 60 лет (мужчины и женщины), выходили на пенсию без врачебного заключения.

В декабре 1921 года вышло постановление СНК «О социальном обеспечении инвалидов». Теперь увечных пенсионеров больше не делили на военных и гражданских инвалидов. Государственная помощь была гарантирована каждому пострадавшему на фронте или на производстве. Поскольку других оснований для пенсии не было, ее по-прежнему назначали по инвалидности всем рабочим и некоторым категориям совслужащих при потере трудоспособности в результате болезней и старости.

НЭП – это всерьез и надолго.

Пенсионный вопрос в России всегда вызывал, вызывает и, думается, будет еще долго вызывать острые дискуссии во власти и обществе. Ведь социальные и финансовые последствия принимаемых решений затрагивают все население страны. Немало проблем было и у пенсионеров 1920-х годов.

С окончанием гражданской войны политика «военного коммунизма» исчерпала все свои ресурсы и не имела перспективы. Требовался другой вектор развития страны. Ленин в 1921 году объявил, что новая экономическая политика (НЭП) – это «всерьез и надолго». Как стратег и опытный политик, он, безусловно, понимал, что такое заявление – всего лишь пропагандистский лозунг. На деле временному отступлению от социалистических принципов, по воспоминаниям его соратников, он отводил примерно 5—10 лет. Такие решения и конкретные шаги диктовала внутриполитическая и социально-экономическая ситуация в стране. Всюду царили голод, разруха и безработица. Россия потеряла немалую часть своей территории, промышленности и населения. Сохранялась внешняя экономическая блокада и военная угроза безопасности страны. Надо было срочно решать давно уже «перезревший» крестьянский вопрос. К этому подталкивали и многочисленные в те годы восстания, и бунты на селе. Серьезные опасения вызывала и крестьянская основа Красной Армии. Люди ждали перемен. И они наступили. Были сделаны первые шаги в направлении создания условий для развития товарно-рыночной экономики в Советской России. Власть объявила о законодательных послаблениях для предпринимателей и сельских производителей. В марте 1921 года решением Президиума Моссовета были сняты заградотряды в Московской губернии. Стали возвращаться домой ранее уехавшие москвичи. В поисках работы и лучшей доли в столицу потянулись проживавшие в Московской и соседних губерниях.

Фундаментом НЭПа стали три основных экономических принципа: 1) замена продразверстки продналогом; 2) возврат к рыночным отношениям и частной собственности; 3) привлечение иностранных инвестиций и зарубежных специалистов для развития экономики страны.

Был снят запрет с частной торговли. Оживились товарно-денежные отношения. Развивалась кооперация. На предприятиях вводился хозрасчет и сдельная оплата труда. Зарплату стали выдавать не натурой, как в годы «военного коммунизма», а наличными деньгами. Была отменена обязательная трудовая повинность и снят запрет на смену места работы.

Создание в декабре 1922 года Союза ССР позволило консолидировать ресурсы и возможности союзных республик для преодоления потерь от внешней экономической блокады и восстановления разрушенной за годы войны экономики.

Пенсионные правила при НЭПе

Поскольку основной категорией пенсионеров были по-прежнему инвалиды, то постановлением СНК от 8 декабря 1921 года определялся порядок их соцобеспечения. По установленным правилам и сложившейся практике, пенсии по инвалидности продолжали назначаться не только тем, кто получил увечье на военной службе или на производстве, но и при общем заболевании и по старости. Для оформления пенсии по двум последним основаниям требовался стаж работы по найму – не менее 8 лет. Спустя год КЗоТ РСФСР снял требования по стажу для пенсионеров по общим заболеваниям.

Тогда же декретом СНК были введены пенсии для членов семей, потерявших кормильца. При этом взрослые часто помещались в учреждения Наркомсобеса, а дети направлялись в Наркомпрос или Наркомздрав. Денежные пенсии выплачивались только в тех случаях, когда нельзя было их поместить на казенное социальное обеспечение. С 1926 года пенсии для членов семей во всех случаях стали исчисляться в денежной форме в расчете от прежнего заработка кормильца.

Поскольку в условиях рыночной экономики принято все считать и измерять в деньгах, то всех инвалидов разделили две категории – имевших доход или промысел, и живущих только на пенсию. Заново пересмотрели и уточнили порядок назначения пенсий по всем 6 группам инвалидности. Инвалиды I – III групп отныне помещались в учреждения собеса с полным или частичным замещением пенсии натуральным обеспечением. Пенсионеры IV – VI групп сначала получали пособия по безработице. При невозможности трудоустройства им назначались пенсии в размере от 15 до 45 процентов от прежнего заработка.

Для всех организаций были установлены квоты по приему на работу инвалидов. Со временем содержать растущее количество работников-инвалидов IV – VI групп стало обременительным и для производства, и для госбюджета. Поэтому с 1928 года работающие инвалиды стали получать фиксированную пенсию и часть зарплаты. Общая сумма такого дохода не могла превышать размер утраченного заработка и имела свой максимальный уровень – не более 180 рублей.

За период с 1927 по 1929 годы общее число пенсионеров увеличилось почти на треть. При этом около 2/3 из них получали пенсии по инвалидности. В 1929 году в СССР пенсионеров по выслуге лет и по старости было всего 37 тыс. человек.

С 1924 года введены пенсии по выслуге лет для научных работников и преподавателей рабфаков. Они сохраняли право и на пенсии по старости при социальном страховом стаже от 10 лет и при достижении возраста 65 лет. Спустя год установили пенсии по выслуге лет для учителей, библиотекарей, заведующих избами-читальнями. Все пенсии имели нижний и верхний пределы («вилку»). Минимальная пенсия была 20 рублей, а максимальная – 97 рублей.

Престарелые и увечные на селе по-прежнему обеспечивались за счет системы взаимопомощи. К 1924 году было создано более 50 тыс. комитетов взаимопомощи с фондом свыше 5 млн. рублей. К концу 1920-х годов накопления в фондах выросли в 10 раз.

С 1929 года были лишены права на пенсию бывшие офицеры, полицейские, заводчики, высшие царские чиновники и все остальные «лишенцы» избирательных прав. С классовых позиций была проведена проверка всех ранее назначенных пенсий по инвалидности, в результате чего общее число пенсионеров в стране уменьшилось.

Социально-экономические и культурные преобразования

К 1926 году экономика страны в значительной мере восстановилась к довоенному уровню. Ежегодный рост национального дохода в среднем превышал 18%. Однако ставка на развитие различных форм кооперации не оправдалась. К 1927 году лишь 2% всей продукции выпускалось кооперативами. Не оправдались надежды и на иностранные инвестиции. Было подписано 117 концессионных соглашений, но они давали только 1% от объема выпуска промышленной продукции и обеспечивали занятость всего 18 тыс. человек.

Была проведена денежная реформа: сначала в форме деноминации, а затем в виде перехода на обеспеченные золотом советские деньги. Введенный в оборот золотой червонец обменивался по твердому курсу валют. Доллар США обменивался по курсу 1,94 рубля. К 1926 году банковская система включала Госбанк СССР и 61 самостоятельный банк.

Декретом от 17 марта 1922 года был введен единый сельхозналог. Это позволяло сельхозпроизводителям самостоятельно распоряжаться оставшейся частью своей продукции и получать твердый доход по закупочным или рыночным ценам. Налог исчислялся по 11 разрядам урожайности в единой весовой мере – пуд ржи. Учитывалось число едоков и наличие домашнего скота. В результате принимаемых мер экономическая ситуация в деревне стала улучшаться.

Но уже в 1924 году началось новое наступление властей на частников. Для них в разы уменьшили размеры получаемых банковских кредитов. При этом промысловый налог для предпринимателей вырос в 16 раз, а подоходный – в 5 раз. Непродуманная до конца попытка чисто бухгалтерско-статистическими методами и волевыми решениями наполнить пустующую казну привела к очевидному для этой ситуации результату. В течение короткого промежутка времени в стране закрылось более 300 тыс. частных предприятий. И вместо ожидаемого дохода государственный и местные бюджеты понесли значительные потери. Уменьшились объемы товарного оборота. В результате потери рабочих мест возросла безработица в стране.

Сложной оставалась ситуация в сельском хозяйстве, особенно в сфере продовольственного обеспечения. С 1928 года в Советском Союзе появились первые хлебные карточки. Рабочие, как и прежде, снабжались в первую очередь. С февраля 1929 года карточная система на хлеб стала всесоюзной. Был установлен предельный размер хлебного пайка. Например, в Москве он составлял 900 граммов хлеба в день для рабочих, а для остальных трудящихся и их членов их семей – 500 граммов.

С1931 года были определены общие подходы нормирования и карточного снабжения трудящегося населения основными продуктами и непродовольственными товарами.

Однако, в целом, несмотря на все трудности, страна в эти непростые годы экономически крепла и развивалась. Появлялись новые отрасли отечественной промышленности, строились заводы и фабрики, открывались шахты и осваивались разведанные залежи природных ископаемых. Практически заново и уже на социалистических основах создавалась система народного образования и здравоохранения.

В рамках культурной революции и борьбы с неграмотностью стояла задача обучить основам грамоты почти половину населения страны – примерно 54 млн. человек. В этой связи роль школьного учителя в социалистическом обществе значительно возросла. Не менее важным направлением работы оставалось формирование и профессиональная подготовка советской интеллигенции.

С 1922 года в университетах ввели государственные стипендии. В 1924 году был установлен ее размер – 20 руб., но получали ее не все. Позже при ее назначении стала учитываться успеваемость студента. В. В. Куйбышев отмечал, что в те годы на 1 тыс. рабочих в Москве приходилось 9 инженеров. В стремительно растущей промышленности катастрофически не хватало специалистов. Для подготовки из рабочих специалистов с высшим образованием различного профиля были специально созданы рабочие факультеты (рабфаки) при вузах. С 1927 года официально было разрешено заочное обучение.

Развитие социального страхования

Декретом СНК от 15 ноября 1921 года закреплялось разделение пенсионной системы на бюджетную (государственную) и страховую составляющие. Все занятые наемным трудом теперь получали пенсию и пособия через систему социального страхования. При этом сами работники полностью освобождались от страховых взносов. Их вносили только юридические лица вне зависимости от формы собственности. Сумма взноса составляла 21—28% от зарплатного фонда предприятия.

В рублевом выражении номинальные пенсии постоянно повышались, поскольку такая необходимость вызывалась растущей инфляцией и высокими рыночными и кооперативными ценами на промышленные товары и продукты питания. В результате в 1923 году средний размер пенсии удвоился, а с 1926 года вырос еще на 70%.

С образованием СССР началась работа по централизации пенсионной системы. После денежной реформы 1924 года размер пенсии нормировался в твердых суммах. Предусматривались районные коэффициенты. Теперь для расчета пенсии брался не личный заработок работника, а усредненный показатель зарплат по региону.

В 1928 году впервые было введено страхование по старости для работников текстильного производства. Так появились первые в СССР трудовые пенсии по старости. А спустя год эта пенсионная практика была внедрена в основных отраслях промышленности. Пенсионный возраст значительно повысился: для мужчин – до 60 лет, для женщин – до 55 лет. Напомним, что с 1921 года пенсию по инвалидности наемные работники получали с 50 лет по достижению установленного возраста старости вне зависимости от пола и степени сохраненной трудоспособности. Иными словами, пенсионный возраст для мужчин вырос сразу на 10 лет, а для женщин – на 5 лет. Возросли на 17 лет и требования к обязательному стажу работы. Теперь будущему пенсионеру надо было документально подтвердить периоды своей работы по найму не за 8 лет, а уже за 25 лет. Такой подход значительно уменьшал потенциальную базу будущих пенсионеров. Так, например, чтобы в 1928 году иметь 25-летний стаж, работать по найму надо было начать с 1903 года. Это условие было новым непреодолимым барьером для всех «бывших», даже если они были абсолютно лояльны к советской власти и продолжали добросовестно трудиться на благо своей страны в качестве инженерно-технических работников, совслужащих или рабочих. Одновременно изменился порядок назначения пенсий и условия их выплаты для продолжающих работать пенсионеров.

В особом порядке назначалась пенсия Героям труда. Это звание было введено в 1927 году и присваивалось в течение последующих 10 лет. Всего состоялось около 1 тысячи награждений. Пенсия им выплачивалась органами соцстраха в размере 75% от полного заработка при трудовом стаже 35 лет, независимо от состояния трудоспособности и имущественного положения. Если награжденный продолжал работать, то получал 50% от назначенной пенсии. Герои труда со стажем менее 35 лет получали пенсию, если имели инвалидность I – III группы.

Для военнослужащих и некоторых категорий госслужащих сохранялась система социального государственного обеспечения. Пенсии рассчитывались и выплачивались в особом порядке. Кстати, звание «Герой труда» в те годы могло быть присвоено и военнослужащим.