Читать книгу Организация деятельности по обращению с опасными отходами - Надежда Лаврова - Страница 6

Понятие «собственность на отходы» определяют в соответствии с гражданским законодательством, но законодательство об отходах производства и потребления носит административный характер, что приводит к разночтениям.

Законодательство об отходах производства и потребления, объективно носящее административный характер, нередко пытается руководствоваться нормами ГК РФ, что объективно приводит к правовым коллизиям и разночтениям в правоприменении. Особенно это касается правовой конструкции «собственность на отходы». Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (ст. 4 Закона №89-ФЗ2).

Может ли вообще иметь место правовая конструкция «собственность на отходы»? Для ответа последовательно рассмотрим несколько правовых понятий. Можно ли отход назвать вещью, имуществом?

Вещь – материальный предмет (физически осязаемый объект), обладающий пространственными характеристиками, имеющий экономическую форму товара и в силу этого относящийся к объектам гражданских прав. Отходы производства и потребления— вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению.

В создание отходов не вложен человеческий труд, их никто специально не создавал, наоборот, если можно было бы их не создать, их не создали бы. Они не могут иметь стоимость как товар, стоимость имеет процедура их удаления.

Отходы не могут быть индивидуализированы, так как это может быть любой объект материального мира, объединяемый с другим объектом материального мира, также относимым к отходу, только по одному признаку – он также никому не нужен и также подлежит уничтожению. Попытка индивидуализировать и описать отходы привела к созданию громоздкого труда – Федерального классификационного каталога отходов, утвержденного приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 г. №2423 (далее – ФККО). За десятилетия работы над ФККО так и не удалось включить в него все виды отходов, что породило значительные трудности в применении законодательства, построенного на попытке индивидуализировать отход, то есть пойти по пути трактовки отхода как вещи и сообщить ему индивидуально определенные признаки.

Определение понятия «собственность» законодатель не раскрывает. Вопросы собственности регулируются гражданским законодательством, в первую очередь разделом 2 части 1 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права». Пункт 1 статьи 209 главы 13 раскрывает содержание права собственности: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом».

Законодательство об отходах не дает права собственнику отхода владеть, пользоваться и распоряжаться отходом по своему усмотрению. Пункт 3 указанной статьи 209 ГК РФ указывает на возможные ограничения для определенной категории объектов собственности.

В интересах окружающей среды право собственности может быть ограничено. Регулирование процесса жизни отхода с момента его образования осуществлено законодателем в интересах охраны окружающей среды, но пункт 3 предусматривает это в отношении природных ресурсов, к чему отходы не относятся.

Конечно, есть и общая норма, просто предусматривающая возможность ограничения прав собственности законодателем, – это пункт 2 статьи 209. Однако данная норма ввиду общего ее содержания не может служить контраргументом, подтверждающим наличие у собственника отхода права собственности на отход, и, соответственно, допустимости самого понятия «право собственности на отход». Обладатель отходов несет обременения, не имея выгоды от своей «собственности».

Отходы не должны считаться вещью, имуществом, так как они не имеют стоимости, в их создание не вложен человеческий труд, Отходы объединяет только то, что они подлежат уничтожению.

Отход – это та собственность, от которой собственник, если бы смог, отказался. Действительно, на практике так и есть.

Согласно ранее приведенному определению понятия «отходов» (ст. 1 Закона №89-ФЗ) отходы «удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению». Способы удаления отходов могут быть санкционированными и несанкционированными. Данные способы удаления отхода корреспондируются со способами отказа от права собственности, определенными ГК РФ.

Таким образом, отход – это бывший объект собственности, от которого собственник отказался. Отход не может быть вещью, имуществом, объектом собственности.

Способы удаления отходов могут быть:

– санкционированные – передача отходов, подлежащих удалению, в санкционированные места сбора;

– несанкционированные – размещение отходов на территории (объекте), не принадлежащей образователю отхода, без разрешения собственника территории или размещенного на ней объекта, либо размещение на собственной территории без соблюдения установленных законодательством требований.

Ст. 236 ГК РФ регулирует отказ от права собственности. Гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом, либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие об его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.

Пример 1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее – НВОС) при размещении отходов

Согласно пункту 1 статьи 16.1 Закона №7-ФЗ4 плательщиками платы за НВОС при размещении отходов, за исключением твердых коммунальных отходов (далее – ТКО), являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, при осуществлении которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образовались отходы. Плательщики платы за НВОС при размещении ТКО – региональные операторы по обращению с ТКО, операторы по обращению с ТКО, которые эти отходы размещают.

Получается, вопрос платежей не увязан с вопросами собственности на отходы. Однако, правоприменитель в разъяснительных письмах и устных, в том числе публичных, заявлениях подчеркивает, что платить должен собственник отходов. Также собственник отходов несет ответственность за весь их жизненный цикл. На практике это трансформировалось в явление передачи отхода без передачи права собственности на отход. Так, в договорах захоронения отходов повсеместно можно видеть формулировку, что исполнитель по договору обязан принять отходы в целях захоронения (то есть размещения их на полигоне), при этом собственность на отходы исполнителю не передается. Это возможно ввиду того, что отрасль удаления отхода большей частью представляет собой естественную монополию и лицо, образовавшее отход, не может диктовать свою волю лицу, оказывающему ему услуги по удалению его отхода. В результате образователь вынужден подписывать договор, не отвечающий реальности, так как в реальности нельзя отдать отход на полигон и оставить собственность за собой.

Также судебная практика свидетельствует о потере нескольких сотен миллионов рублей предприятием, полагавшим, что, раз оно передало собственность на отходы контрагенту, контрагент и должен заплатить за него плату за НВОС при размещении отходов. Это уже делает данный вопрос более значимым и с практической точки зрения.

Пример 2. Обращение с ТКО

Теперь помимо статьи 4 Закона №89-ФЗ собственность на отходы указывается и в главе 6, посвященной региональным операторам. Под региональным оператором или оператором по обращению с ТКО понимается юридическое лицо, обязанное заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с собственником отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне деятельности регионального оператора. О договоре говорится в статье 24.7 Закона №89-ФЗ.

В отношении юридических лиц законодатель вполне обходится без понятия «собственность на отходы». Полагаем, что и в отношении физических лиц можно поступать также. Иначе опять возникнет вопрос, кто обязан заключать договор с региональным оператором – образователь отходов, его представитель или «собственник». Тогда кто есть «собственник» ТКО, образующихся на территории регионального оператора? Образователь отхода или некое третье мифическое лицо? Полагаем, есть более четкое определение обязанного лица – «образователь отходов». В приведенных примерах показано, что институт собственности никоим образом не помогает разрешению данных ситуаций. Однако почему есть ощущение присутствия собственника отхода и каким образом предлагается разрешить имеющиеся в настоящее время правовые проблемы, с этим связанные? Как уже говорилось, согласно статье 1 Закона №89-ФЗ отходы – это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления и которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению.

Ст. 24.7 Закона №89-ФЗ:

1. Региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности.

4. Собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления.

6. Юридические лица, в результате деятельности которых образуются твердые коммунальные отходы, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов, расположенного в границах земельного участка, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы.

Собственник данных веществ или предметов отказывается от собственности в порядке применения статьи 236 ГК РФ. За ним остаются права и обязанности собственника до приобретения на них права собственности другим лицом. Собственно, это все. Остальное – издержки правоприменения. Уважение к собственности со стороны государственных служащих должно выражаться в факте признания за собственником права самому решать, когда именно он захочет отказаться от своей собственности.

Если же собственник решает отказаться от своей собственности путем перепродажи или дарения ее другому лицу, то здесь происходит перемена собственника не путем отказа от собственности в порядке применения статьи 236 ГК РФ, а путем заключения договора купли-продажи или дарения. Попытка применить к данным отношениям слово «отход», «собственность на отходы» и приводит к правовым коллизиям и неоднозначной судебной практике. Полагаем, что в случаях договора купли-продажи и дарения подменять товар отходом неуместно. Изложенный подход позволяет упорядочить сложившуюся ситуацию с передачей отхода на утилизацию. Так как отход – это априори то, что никому не нужно, а в нашей культуре принято выкидывать лишнее в ближайший овраг, созданы значимые административные барьеры, которые сопровождаются значимыми финансовыми затратами для образователей отходов. В связи с этим необходимы четкие критерии, определяющие вещества и предметы, от которых собственник отказался.

В порядке применения последнего абзаца статьи 236 ГК РФ собственник обязан передать свою собственность так, как указывают ему законодательные нормы, в том числе передать за плату переработчику отхода, который удалит отход, переведя его в полезный продукт, но сделает это в интересах образователя, то есть окажет ему услугу по удалению отхода. Процесс получения товара из «отходного» сырья убыточен, его следует дотировать ради удаления отхода. Все-таки лучше из него сделать что-нибудь полезное, хоть это экономически и невыгодно, чем везти на полигон. Дельта экономической невыгодности покрывается за счет образователя отхода.

И это совсем не то же самое, как когда предприятию выгодно приобрести сырье, оставшееся от деятельности другого предприятия, и оно готово его купить. В этом случае действует обычный договор купли-продажи, передача товара от одного собственника к другому. Называть данный товар отходом и требовать от покупателя сырья лицензию на обезвреживание отхода, как сейчас случается на практике, неправильно с правовой точки зрения. Это необоснованный административный барьер, серьезно увеличивающий поток отходов на полигон – часто в этом случае собственник товара принимает решение не продавать его, а отправить на полигон в качестве отхода. Так же и потенциальный покупатель отказывается покупать, так как, пока нет четкого разграничения между отходом и товаром, есть риск признания правоприменителем данного товара отходом. Судебная практика по этому вопросу неоднозначна, а деятельность без лицензии – уголовная ответственность. Уголовные дела уже начались.