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II. Teoría del Sistema Político de David Easton

1. NOCIONES GENERALES

En cada país del mundo nos encontramos frente a un sistema social-nacional, es decir, frente a una sociedad con identificación de nación, a la cual, para estos efectos llamaremos “ambiente”. Pero además, podemos distinguir dentro de este sistema social-nacional, un sistema político (al que desde ahora denominaremos simplemente sistema), en el cual reside la toma de decisiones vinculantes u obligatorias, en lo que a sus efectos se refiere. Los poderes del Estado y todos los demás organismos dentro de un país que toman decisiones que obligan a los demás miembros de la sociedad, conforman el sistema.

En este punto, resulta “evidente que todo fenómeno político es un fenómeno de relación entre individuos y grupos, en consecuencia, todo fenómeno político ocurre en una sociedad y es parte constitutiva de ella; los hechos políticos son un aspecto específico de los hechos sociales”²⁰.

Este sistema recibe constantemente demandas de diversas partes y ámbitos del sistema social-nacional, como por ejemplo demandas económicas, seguridad ciudadana, educación, etc. En otras palabras, un sistema político está sujeto a diversas clases de influencias, derivadas del ambiente que lo rodea, o de hechos que tienen lugar dentro del mismo sistema político, por lo cual sufre de constantes perturbaciones. Un sistema que cambia en forma prácticamente imperceptible para la sociedad, es considerado como un sistema estable, pero si cambia en forma apresurada, usualmente se le califica de inestable. Sin embargo, una situación o la otra, no alteran las variables fundamentales objeto de nuestro estudio, a saber, las demandas del ambiente y las respuestas que pueda dar el sistema. Y esto, porque aun en casos de extrema estabilidad, en que el ritmo de cambio es muy lento, existe una verdadera interacción entre el ambiente y su sistema: “La ausencia de cambio no implica que la política escape a la influencia de sus parámetros (ambiente), sino la estabilización de estas influencias. En otras palabras, los intercambios entre un ambiente y el sistema político en él ubicados continúan, pero sin modificaciones importantes”²¹.

De este somero análisis ya podemos inferir que hay una gran cantidad de influencias que proceden del ambiente, dirigidas al sistema político, que perfectamente pueden perturbar la forma en que éste lleva a cabo sus funciones propias; y, además, que estas influencias existen independientemente de si el sistema es más o menos estable.

Por otra parte, ya podemos referirnos al concepto de “intercambios” al hablar de las relaciones mutuas entre el sistema y su ambiente –lo que estudiaremos con profundidad más adelante– y a “transacciones”, cuando existe una sola dirección, ya sea del sistema a su ambiente o viceversa. De esta forma, Easton denomina “productos del primer sistema (político), a los efectos transmitidos a través de sus límites hacia otro sistema (social nacional), efectos que serán los insumos de éste, aquél sobre el cual influyen”²². Ahora bien, es necesario hacerse la pregunta acerca de cómo estos cambios traen consecuencias al sistema político. En términos muy generales, una vez recibidas estas demandas o insumos, también denominadas inputs, el sistema político da respuestas a estas demandas con los llamados repartos, productos o outputs, a lo cual nos referiremos a continuación.

2. FLUJOS EXISTENTES EN UN SISTEMA POLÍTICO

El funcionamiento de un determinado sistema político implica que lo que sucede en el ambiente, lo afecta. Por ello se debe considerar “el contexto en el cual los fenómenos políticos acontecen y, en gran medida, condicionan la expresión y subsistencia de los fenómenos políticos”²³. El sistema opera sobre estos insumos a través de sus procesos y estructuras, convirtiéndolos en productos, es decir, decisiones de la autoridad y su ejecución. Estos repartos, a su vez, regresan al sistema ambiental, o incluso al mismo sistema político, sin intermediarios. Es decir, hay un continuo flujo de influencias o repartos desde el sistema político hacia el sistema social-nacional, y viceversa. Los insumos o demandas que provienen del sistema externo se elaboran y posteriormente se convierten en productos, que a su vez vuelven a este sistema externo en calidad de insumos; en otras palabras, “un sistema político, en su forma más elemental, no es más que un medio para convertir en productos ciertas clases de insumos”²⁴.

Según el esquema, estamos frente a un sistema político que podemos denominar ideal, donde existe una cierta coordinación entre las demandas y los productos; si bien no se requiere una paridad absoluta, se requiere sí una congruencia y conexión, es decir, una fluidez de respuestas respecto de las demandas que se reciben.

Con respecto a los insumos que ingresan a un sistema político, en un sentido amplio, comprenden cualquier hecho externo al sistema que lo altere, modifique o afecte de alguna manera. Algunos ejemplos son, como el mismo David Easton lo señala, los efectos de la economía al crear y mantener clases económicas poderosas, urbanización, segmentación de grupos de intereses, fluctuaciones en el ciclo comercial, etc.

Ahora bien, si tendemos a restringir estrictamente la calificación dada a los insumos, a sólo aquellos que reflejan los efectos más importantes que atraviesan los límites del sistema, resultaría más sencillo analizar el impacto del ambiente y sus demandas sobre el sistema político, ya que dándole un sentido general a aquéllos, no se agota jamás la lista de las influencias sobre el sistema. Así, “es conveniente considerar a los parámetros principales, centrando sus efectos en dos insumos básicos: demandas y apoyo. Por medio de ellos se pueden encauzar, reflejar y resumir muchos cambios del ambiente, lo cual permite emplearlos como indicadores claves del modo en que los hechos del ambiente afectan al funcionamiento del sistema”²⁵. En conclusión, entonces, estos insumos, los cuales ingresan al sistema político, son reflejo de los cambios que se dan en el ambiente de un sistema político, los cuales le son transmitidos como perturbaciones, y que a su vez son objeto de reacción del sistema.

3. LAS RESPUESTAS DE UN SISTEMA POLÍTICO

Los productos son los intercambios o transacciones entre un sistema y su ambiente; pero no son todos los hechos que tienen repercusión en el ambiente, sino solamente “aquellas asignaciones autoritarias de valores o decisiones obligatorias, y las acciones que las implementan o se relacionan con ellas”²⁶. Ejemplos son los actos administrativos, la ejecución y aplicación de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, o cualquier simple favor o beneficio dado por la autoridad. Todos ellos vinculan de alguna manera lo que sucede en el sistema político, con su ambiente.

De todas maneras, estos productos no producen sus efectos propios por el solo hecho de ser emitidos por la autoridad, sino que para que tengan una efectiva repercusión sobre el ambiente, es necesario que satisfagan las demandas existentes o por existir (pero previstas por sus miembros), es decir, que hagan desaparecer los supuestos que dan origen a una determinada demanda, o en la medida que creen esa impresión.

Un sistema puede estar expuesto a dos modos de tensión que provengan de las demandas de su ambiente. En primer lugar, si sus autoridades no se encuentran en condiciones de satisfacer proporcionalmente las demandas que les llegan, o simplemente se resisten a hacerlo, lo resultante será un descontento cada vez mayor de parte de sus miembros. Si esta situación persiste, podría incluso afectar gravemente el sistema de gobierno, donde hasta podrían crearse movimientos separatistas. En otras palabras, se tiende a socavar el apoyo al sistema.

En segundo lugar, la existencia de muchas demandas o bien su diversidad y contenido, pueden generar tensión. En estos dos casos, el sistema no alcanza a procesar y dar una respuesta adecuada a las demandas, o sea, hay una sobrecarga de demanda respecto de la cual el sistema no reacciona idealmente. De esta manera, el sistema político se ve asediado por muchos inputs y emite outputs en forma deficiente, lo cual convergerá en una crisis de gobernabilidad, al existir un sistema político muy reducido.

“La tensión debida a la sobrecarga de insumo se da como consecuencia de un hecho muy simple: que ningún sistema puede aceptar y transformar en productos un número y diversidad ilimitados de demandas”²⁷. El autor en este punto entiende por demandas las proposiciones que se realizan a las autoridades de un sistema político, más o menos articuladas, para que éstas lleven a cabo alguna asignación.

A) Elementos Reguladores

Existen diversos elementos reguladores que tratan de impedir este fenómeno, que comienzan a funcionar en el momento en que las mismas demandas nacen. Es menester señalar que antes de ser demandadas, éstas se presentan como simples necesidades, expectativas o deseos sociales; cuando son formuladas a la autoridad, recién se vuelven demandas.

A.1) Reguladores Naturales: maneras mediante las cuales las demandas deben llegar a su destino, como son la palabra, los medios de comunicación social, etc. Y es imposible que existan tantos canales que permitan que la capacidad de transmitir demandas sea infinita.

A.2) Distintas formas de expresar las demandas: sólo algunos individuos o grupos intermedios se sienten y creen capaces de demandar, porque “su finalidad primordial es la de convertir, en general, y en forma relativamente coherente, necesidades y recursos sociales en demandas y apoyos políticos, en otros términos, constituyen órganos de mediación entre el sistema social y el sistema político”²⁸ como son los grupos de interés, los medios de comunicación masivos, los partidos políticos.

A.3) Restricciones Culturales: como tercera regulación están las restricciones culturales al número de aspiraciones, que no son todavía demandas, como son las inhibiciones culturales, las asuntos de mera estética, etc.

A.4) Reducción de cantidad y diversidad de las demandas: en cuarto lugar, está la reducción de cantidad y diversidad de las demandas por la combinación de dos o más de ellas en una sola, por medio de los mismos partidos políticos o grupos de interés, que sintetizan u homogeneizan los inputs para darse a ellos mismos un programa de acción más ejecutable y realizable.

Sin perjuicio de lo anterior, si se llega a producir una situación de sobrecarga de demandas, se requiere de todas maneras por parte del sistema una capacidad para aumentar su capacidad de circulación, y así elaborar más rápida y efectivamente las demandas.

Cuando la situación se nos presenta de manera contraria, es decir, existen outputs o productos en demasía, y las autoridades políticas toman decisiones sin que éstas hayan sido requeridas por el sistema social-nacional, crece aquél desmesuradamente, lo cual trae como consecuencia inmediata la politización de la sociedad, e incluso puede llegar a ser un motivo de quiebre institucional.

Sin perjuicio de los casos anteriormente expuestos, podemos encontrarnos frente a figuras intermedias, que no corresponden a extremos de discordancia o descoordinación entre el sistema social-nacional y el sistema político. Esto ocurre cuando en ciertas materias, o respecto de ciertos grupos, puede darse la existencia de demasiadas demandas y muy pocos repartos. Por ejemplo, en materia de salud o educación. El caso inverso está dado en el evento de que existan demasiados repartos cuando existen pocas demandas en la materia. Se da principalmente en materias que la ciudadanía en común no le da mayor importancia, o respecto de las cuales no hace muchas demandas.

Muy relacionado con lo anterior, debemos referirnos ahora a la tensión derivada del apoyo a la comunidad política, a sus autoridades, régimen de gobierno, etc.

B) Mecanismos que el sistema ofrece para paliar la falta de apoyo de la comunidad

B.1) Cambiar las estructuras y principales características de un sistema político. Es esta la manera más radical para lograr atraer apoyo, llamada regulación estructural del apoyo.

B.2) Vincular a los miembros del sistema un determinado grado de apoyo difuso, para que cualesquiera sean las circunstancias, se mantengan vinculados a él por lealtad o, a lo menos, afecto. Por ejemplo, inculcando sentimientos de legitimidad de las autoridades, de la existencia de un bien común que trascienda cada bien particular, etc.

B.3) Lo que más importa para efectos de nuestro estudio, son los propios productos, es decir, las ventajas y beneficios que los miembros del sistema reciben. Lo que se refleja en la satisfacción que sienten éstos cuando se dan cuenta que sus demandas son atendidas. En este caso se busca el apoyo específico. Si en forma regular, continua y prolongada se descuidan las demandas mínimas, el apoyo tenderá ostensiblemente a disminuir, lo cual refleja que los productos pueden constituir una de las fuerzas centrales para mantener las variables esenciales de un sistema.

4. RETROALIMENTACIÓN

El sistema político que estamos analizando, también puede considerarse como un conjunto autorregulador, autodirectivo. Ya se adelantó algo anteriormente, pero es importante ver este tema por separado. Como primer acercamiento a este proceso, señala el autor que “la información sobre la situación del sistema y su ambiente puede ser retransmitida a las autoridades; mediante sus acciones, el sistema puede cambiar o mantener cualquier condición en que se halle (es decir) un sistema puede esforzarse por regular la tensión modificando o reencauzando su propia conducta”²⁹.

Las autoridades de un sistema político requieren saber en qué condiciones se encuentran su ambiente y el propio sistema que componen, para así actuar preventivamente respecto de cualquier hecho que les pudiera sustraer apoyo. Deben ver la disposición de los miembros del sistema social-nacional a prestarles apoyo a ellos y a su régimen, conocer acerca de las demandas que se les expresen y de los efectos que producen sus repartos. Todo esto en conjunto puede y debe ser un flujo de información que regrese a las autoridades, para que puedan enterarse si sus productos anteriores o actuales lograron alcanzar sus objetivos. Este proceso es prácticamente imprescindible, ya que sólo fundándose en el conocimiento de lo ocurrido o de la situación actual respecto a la demanda y al apoyo que recibe, la autoridad podrá dar una respuesta (emitir un producto) que reajuste, modifique o anule decisiones anteriores. “No es que deban obrar por la fuerza, pero la información que posean les brindará al menos la posibilidad de utilizarla si así lo desean. Sin esta retroalimentación, la conducta sería vacilante o azarosa, y no estaría causalmente relacionada con lo ocurrido antes”³⁰.

Todo lo anterior se reafirma al ver a las autoridades del sistema político como creadores de los productos (lo cual es así), y que la retroalimentación debe existir para que sea eficaz para enfrentar la tensión que derive de una falta de apoyo. Se debe tener en claro, de todas maneras, que el hecho que las autoridades obtengan una perfecta y clara información de lo anteriormente dicho, no garantiza que el proceso de retroalimentación obtenga su resultado en forma óptima. Se requiere además voluntad y recursos para procesarla y utilizarla, ya que con una escasa capacidad para ello, no será posible enfrentar una eventual disminución de apoyo, lo cual revela además que en caso de una futura ausencia del proceso de retroalimentación, nos encontraremos con una falta de aptitud de las autoridades para superarlo.

A) El Proceso de Conversión

Los insumos (demandas y apoyo) son la materia prima con que se fabrican los productos. Pero de la gran cantidad de demandas en el sistema, sus mismos miembros (especialmente los que poseen calidades de liderazgo) deben elegir algunas y desechar, por el momento a lo menos, otras, en razón de las metas y objetivos primordiales, y la cantidad de recursos limitados que la sociedad posee. En este proceso de conversión “se actúa sobre los insumos de demandas y apoyo de modo que el sistema pueda persistir y crear productos que satisfagan las demandas de algunos, por lo menos, de los miembros, reteniendo el apoyo de la mayoría. El sistema constituye un modo de traducir en asignaciones autoritarias las demandas y el apoyo”³¹. Si esto no se lograra, es decir, que no se creen productos relacionados con las demandas provenientes del ambiente, el sistema político tenderá al derrumbe total. Así, la persistencia o no de un determinado sistema político dependerá de si es capaz de crear continuamente productos según un más o menos perfecto proceso de conversión.

TEMARIO DEL CAPÍTULO II:

Teoría del Sistema Político de David Easton

1. Nociones generales.

2. Flujos existentes en un sistema político.

3. Las respuestas del sistema político.

A) Elementos Reguladores.

A.1) Reguladores Naturales.

A.2) Distintas formas de expresar las demandas.

A.3) Restricciones culturales.

A.4) Reducción de cantidad y diversidad de las demandas.

B) Mecanismos que el sistema ofrece para paliar la falta de apoyo de la comunidad.

B.1) Modificar las estructuras y características del sistema.

B.2) Vincular a los miembros del sistema social-nacional con un apoyo difuso.

B.3) Mediante los repartos. Se requiere que sean eficientes.

4. Retroalimentación.

A) El proceso de conversión.

CUESTIONARIO DEL CAPÍTULO II:

Teoría del Sistema Político de David Easton

1. Señale, a grandes rasgos, la función del sistema político con respecto al sistema social-nacional.

2. ¿De qué manera los productos del sistema político son insumos para el sistema social-nacional?

3. ¿Cuándo estamos frente a un sistema político que no posee su tamaño ideal y qué posibles consecuencias acarrea esto?

4. Dé un concepto de:

a) Demanda.

b) Reparto.

c) Intercambios.

d) Sistema político.

5. ¿Qué son los mecanismos reguladores de la emisión de demandas? Refiérase brevemente a cada uno de ellos.

6. Explique el proceso de retroalimentación que existe entre los sistemas político y social-nacional.

7. ¿Por qué es importante que el sistema político cuente con apoyo, y qué mecanismos posee éste para obtenerlo?