Читать книгу Юридическая природа Евразийского Экономического Союза - Орозбай Саматов - Страница 5

В декабре 1991 года произошло эпохальное событие – распад крупнейшего государства, субъекта международного права, обла-давшего одной из самых крупных и хорошо вооруженных армий, опиравшегося на мощный военно-промышленный комплекс с ядерным арсеналом, – Союза58 Советских Социалистических Республик (СССР)59, на месте которого было образовано новое объединение – Содружество Независимых Государств (СНГ).

Этим событием завершился процесс, начавшийся, пожалуй,

с началом перестройки, – процесс международно-правового оформления собственной государственности народами, населявшими союзные республики.

С момента подписания учредительных документов60:

а) Соглашения о создании СНГ (8 декабря 1991 г.); б) Протокола

к нему как составной части Соглашения (21 декабря 1991 г.);

в) Алма-Атинской декларации (21 декабря 1991 г.); и, наконец;

г) Устава Содружества61, принятого 22 января 1993 г., ратифицированного Арменией, Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией, Таджикистаном и Узбекистаном, СНГ принимало меры, направленные на свое организационное укрепление и совершенствование международно-правовой основы.

Проблема рассматривалась и российскими авторами62. Также имеется ряд исследований по данной проблематике ученых и специалистов из стран Содружества63.

На различных официальных уровнях были заключены несколько сотен многосторонних и свыше трех тысяч двухсторонних соглашений, договоров, конвенций, протоколов, постановлений и других документов, которые на данный момент пока еще далеки от эффективности. Были созданы более полусотни координационных органов. Но несмотря на насыщенность принятых документов и интенсивность диалога, функционирование СНГ вызывает намного больше негативных откликов, чем позитивных, в том числе относительно его правового статуса, и многие продолжают воспринимать межгосударственное сотрудничество стран СНГ в качестве иных форм сотрудничества союза бывших советских республик.

До настоящего момента среди ученых, политиков различных государств Содружества нет единства в оценках форм развития

и задач, которые предстоит решать при помощи и в рамках СНГ.

В первую очередь, необходимо оценить и подвергнуть тщательному анализу современное положение в Содружестве. Исключительно на данной основе возможно выявить перспективы его развития в будущем, сформулировать некоторые рекомендации.

В учредительных документах Содружества зафиксированы международно-правовые основы образования СНГ, его цели, принципы, военно-политическое, экономическое, правовое и гуманитарное сотрудничество.

В преамбуле Соглашения о создании СНГ Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства-учредители Союза ССР, подписавшие Союзный Договор 1922 г. констатировали, что: «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование»64.

Тем самым, у западной границы Беларусь, где находится Беловежская пуща65, Республика Беларусь, РСФСР, Украина «образуют Содружество Независимых Государств» (ст. 1). Необходимо обратить особое внимание на то, что в одном соглашении совмещено существенное количество вопросов и проблем правового регулирования.

12 декабря 1991 г. Верховным Советом РСФСР было принято Постановление о ратификации «Соглашения о создании Содружества Независимых Государств». В Постановлении Верховный Совет РСФСР обратился ко всем государствам – бывшим союзным республикам СССР, с предложением присоединиться к СНГ для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов66.

Последовательно проходила процедура ратификации в парламентах Беларуси и Украины. 10 декабря 1991 г. белорусский парламент абсолютным большинством голосов поддержал создание СНГ, а также денонсировал Союзный договор 1922 г.67 После референдума на Украине 1 декабря 1991 г., когда 87% всех пришедших к избирательным урнам проголосовали за независимость Украины, стало ясно, что развал Советского Союза – уже реальность.

Вскоре было официально заявлено главами трех славянских государств, что переговоры о подготовке нового союзного договора зашли в тупик, объективный процесс выхода республик из Союза ССР и образования независимых государств стал реальным фактором.

Они констатировали: «Мы, руководители Республики Беларусь, РСФСР, Украины заявляем об образовании СНГ»68, о чем сторонами

8 декабря 1991 г. было подписано Соглашение.

Спустя несколько дней на ашхабадской встрече 13 декабря

1991 г. президенты пяти Центрально—Азиатских государств, проанализировав Беловежское соглашение, правовые аспекты проблемы, выразили готовность к полноправному участию в формировании нового Содружества. Они декларировали, что желание Республики Беларусь, РСФСР и Украины создать на месте ранее бесправных республик Содружество независимых государств воспринимается с пониманием69.

В данном контексте главы пяти государств Центральной Азии сделали официальное заявление о том, что процесс новой интеграции субъектов прежнего СССР на основе решений V Съезда народных депутатов СССР зашел в тупик, недальновидная политика центра привела к глубокому экономическому и политическому кризису,

к развалу производства, катастрофическому снижению жизненного уровня практически всех слоев общества.

Руководители пяти Центрально—Азиатских государств отметили, что: «должно быть обеспечено равноправное участие субъектов бывшего Союза в процессе выработки решений»70 и документов

о СНГ. При этом все государства, образующие Содружество, должны быть признаны в качестве учредителей. Они также настаивали на том, чтобы документы об учреждении СНГ учитывали исторические

и социально-экономические реальности республик Центральной Азии, высказывали ряд других поправок и предложений к соглашению

об учреждении СНГ71.

В этой связи, 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате на совещании глав

11 независимых государств, входивших в состав бывшего Союза ССР, была принята Декларация об образовании СНГ.

Алма-Атинскую декларацию подписали: Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызтан, Республика Молдова, Российская Федерация, Республики Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина. На полноправных началах и как «Высшие Договаривающиеся Стороны образуют СНГ»72. От участия в Содружестве отказались Литва, Латвия, Эстония, Грузия. Впоследствии Декларация об образовании СНГ был подписан Грузией.

Многими учеными и политиками оценивается, что три славян-ские советские республики не имели права распускать СССР, субъектами которого являлись 12 республик (без Латвии, Литвы

и Эстонии), и это полностью соответствует требованиям юриспруденции.

В заявлении первого и последнего Президента СССР

М. С. Горбачева от 9 декабря 1991 г. говорится, что: «Каждая республика имеет право выхода из Союза, что судьба многонационального государства не может быть определена волею руководителей трех республик. Вопрос этот должен решаться только конституционным путем с участием всех суверенных государств»73.

В таких выводах немало правовых споров, что требует серьезного юридического анализа.

Впоследствии с учреждения Содружества каждая из республик бывшего Союза объявила о собственной независимости и активно принимала меры по созданию своей политической системы.

Объявление независимости нашло отражение в международных отношениях: бывшие республики Союза признали друг друга и были признаны другими государствами. Все государства СНГ

были приняты в ООН и другие международные организации.

Также все эти новые государства являются равноправными преемниками СССР.

Согласно решению Совета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 г. в г. Алма-Ате, государства – участники Содружества Независимых Государств, ссылаясь на ст. 12 Соглашения о создании СНГ, отметили, что отныне Государства Содружества поддерживают Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях.

Республика Беларусь, РСФСР, Украина окажут «другим государствам СНГ поддержку в решении вопросов их полноправного членства в ООН и других международных организациях»74.

Спустя три дня, 24 декабря 1991 г. Президент Российской Федерации направляет послание Генеральному секретарю ООН: «Членство СССР в Организации Объединенных Наций, в том числе

в Совете Безопасности, и во всех других органах ООН продолжается при поддержке стран СНГ Российской Федерацией»75.

Министерство иностранных дел Российской Федерации

13 января 1992 г. также направляет ноту главам дипломатических представительств в г. Москве следующего содержания: «Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР, соответственно Правительство России будет выполнять вместо Правительства СССР функции депозитария по соответствующим многосторонним договорам СССР»76.

В этой связи Министерство просит рассматривать Российскую Федерацию в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР.

В соответствии с соглашением, стороны признают, что к сфере

их совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе относится: «Координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства; вопросы миграционной политики, борьба с организованной преступностью» (ст. 7).

С момента подписания Соглашения о создании СНГ

на территориях подписавших его государств не допускается применение норм третьих государств, в том числе и бывшего Союза ССР. Деятельность органов бывшего Союза ССР на территориях государств-членов Содружества прекращается.

Ключевое значение имеет определение о приеме новых членов

в Содружество: «Соглашение открыто для присоединения всех государств-членов бывшего Союза ССР, а также иных государств, разделяющих цели и принципы настоящего Соглашения» (ст. 13).

Следовательно, основной замысел судьбоносного документа – Минского Соглашения о создании СНГ – заключается в том,

что каждое государство, ставшее членом СНГ, сохраняет

свой суверенитет в полном объеме.

Образуя Содружество, государства-учредители основывались

на исторической общности народов и сложившихся между ними связях. В то же время, объединяясь в Содружество, составляющие его субъекты не образовывали нового государства. В настоящий момент

у Содружества (в отличие от бывшего СССР) отсутствует единая Конституция (каждый член СНГ имеет свою государственную территорию), а также единое гражданство, но, естественно, есть гражданство каждого государства, входящего в СНГ.

Отношения между государствами в Содружестве строятся

на основе общепризнанных принципов и норм международного права, в том числе: взаимного признания и уважения государственного суверенитета и суверенного равенства, неотъемлемого права на самоопределение, принципов равноправия и невмешательства во внутренние дела, отказа от применения силы и угрозы силой, экономических и любых других методов давления, мирного урегулирования споров, уважения прав и свобод человека, включая права и национальных меньшинств. Члены Содружества уважают территориальную целостность друг друга и нерушимость существующих границ. Взаимодействие участников СНГ осуществляется на принципе равноправия через общие координирующие институты, формируемые на паритетной основе.

Видный российский юрист-международник, член Комиссии международного права ООН (с 1994 по 2001 г.), профессор

И. И. Лукашук пишет: «Система отношений стран СНГ отличается особой сложностью, что определяет трудности их правового регулирования»77.

В этом отношении из учредительных документов78 СНГ следует, что международно-правовые документы отвечают требованиям Венской конвенции о праве международных договоров 23 мая 1969 г., определяющей: «договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования»79

(ст. 2).

Следует напомнить, что Венская конвенция 1969 г. устанав-ливает, что договор является ничтожным, если в момент заключения он противоречил императивной норме общего права. Поскольку

это касается настоящей Конвенции, императивная норма общего международного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом, это норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права (ст. 53).

Согласно этому все учредительные документы СНГ составлены как нормы международного права.

Решением о Совете глав государств и Совете глав правительств СНГ (30 декабря 1991 г.) было предусмотрено, что каждое государство в Совете имеет один голос и решения Совета принимаются с общего согласия – консенсусом (ст. 2). Вместе с тем любое государство могло заявить о своей не заинтересованности в том или ином вопросе

(ст. 3).

В международно-правовой сфере принцип консенсуса рассматривается как метод принятия решений, как способ согласования интересов участников законотворчества, в правовых документах, как средство преодоления разногласий.

Консенсус в современном значении используется двояким образом. В международном праве консенсус служит методом подготовки и принятия международно-правовых актов. В одних случаях речь идет о такой процедуре принятия решений, когда «отсутствуют возражения», когда «резолюция считается принятой без формального голосования», когда «проведены предварительные консультации». В других случаях консенсус отражает достигаемую согласованность позиций и взглядов участников переговоров или обсуждений80.

Применение на практике принципа консенсуса приводит

к решению многочисленных международно-правовых проблем.

Это дало основание В.В Пустогарову заметить: «…можно ли считать решением Совета документ, подписанный не всеми

его членами? В любом случае такое положение предусматривает

иной порядок работы, чем принцип консенсуса»81.

Консенсус (лат. consensus – согласие, общее мнение) – принятие решения или текста договора на международных конференциях, совещаниях и в международных организациях на основе общего согласия участников без проведения формального голосования, если против него не выступает ни один из участников данного форума82.

Консенсус применяется также в качестве средства обеспечения единства позиции государств до момента проведения голосования

по обсуждаемому вопросу, которое в таком случае получает отсрочку на время процесса согласования.

Метод консенсуса принят в некоторых органах ООН

и проводимых в рамках ООН международных конференций. Например, в резолюциях 19-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН

о создании Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД). Метод консенсуса применяется многими другими различными международными организациями.

В московском журнале международного права (№1, 1997 г.) была опубликована статья профессора И. П. Блишенко, где говорилось о том, что «СНГ – это еще не конфедерация, но и не международная организация. Преждевременно называть Содружество субъектом международного права, хотя тенденция к этому налицо, и в этом случае появился бы новый субъект международного права – СНГ наряду с государствами – членами Содружества»83.

Некоторые исследователи (например, Фисенко И. В.) отмечают, что СНГ на данный момент представляет собой интеграционное объединение, за которым признают признаки конфедеративности84.

Следовательно, учредительными актами СНГ являются два блока норм международно-правовых документов: первый из них – Соглашение о создании СНГ (8 декабря 1991 г.); вторая группа – Специальный протокол к нему как составной части Соглашения

(21 декабря 1991 г.); Алма-Атинская Декларация (21 декабря 1991 г.); и, принятый двумя годами позже Устав СНГ (22 января 1993 г.). Поэтому Пустогоров В. В. подчеркивает, что Алма-Атинская Декларация и Протокол устанавливают, что в полной силе остается Соглашение (8 декабря 1991 г.). Вместе с тем они содержат положения, существенно дополняющие Соглашение. Протокол делает участниками Соглашения 11 государств вместо первоначальных трех85.

Ускорение интеграционных процессов на пространстве СНГ проявилось в том числе, и в формировании единого правового, геополитического пространства. В то же время идут мощные процессы глобализации. На огромных пространствах мира формируется рынок финансов, товаров, рабочей силы, услуг. И когда государства СНГ, их правительства осознают, насколько важным на данном этапе мирового развития является интеграция в процесс глобализации, тогда СНГ в качестве международной региональной организации приобретет абсолютно иные, новые, очертания. совершенно новыми очертаниями.

Необходимо подчеркнуть, что с момента основания Содружества были разработаны и открыты к подписанию свыше тысячи договоров, которые стали вкладом в создание и деятельность обширного экономического, а также правового пространства. Сфера действия некоторых из указанных договоров даже выходят за границы СНГ

или постсоветского пространства, поскольку они открыты

для присоединения государств других регионов, что позволяет решать конкретные экономические и международно-правовые проблемы.

В процессе своего социально-экономического и политического развития новые государства Содружества уделяют первоочередное внимание состоянию и динамике интеграционных связей в рамках СНГ, ставя в качестве первоочередных следующие цели:

– упрочение центростремительных тенденций в этой организации при безусловном сохранении государственного суверенитета всеми субъектами;

– систематизацию деятельности уставных, межгосударственных и межправительственных органов СНГ в реализации совместных проектов в контексте делегированных им полномочий сторонами-участницами;

– урегулирование существующих межгосударственных конфликтов, устранение потенциальных рисков и угроз

– от международного терроризма, поддержание устойчивого мира, стабильности и региональной безопасности на территории Содружества, и в странах Центральной Азии;

– расширение прямых двусторонних и многосторонних отношений в военно-политической, международно-правовой, торгово-экономической, научно-технической, культурно-гуманитарной, информационной и иных областях, считая конечной целью образование единого экономического пространства, основанного на принципах добровольности, равноправия, партнерства и взаимной выгоды;

– сближение и унификацию национальных законодательств;

– соблюдение прав человека и норм международного права.

Таким образом, Содружество Независимых Государств —

это международная, межгосударственная, региональная организация нового вида, созданная сначала, представителями трех республик бывшего СССР – Республики Беларусь, РСФСР и Украины, а затем

в состав учредителей СНГ вошли все 12 государств, президенты которых собрались в Алма-Ате. Они становились учредителями СНГ и его полноправными членами. Соглашение о создании Содружества вступило в силу для каждого из членов-учредителей после ратификации.

В Соглашении об образовании СНГ и Уставе СНГ главными целями Содружества являются:

– развитие равноправного, взаимовыгодного сотрудничества народов и государств в области политики, экономики, права, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарной, культурной и иных областях;

– создание общего экономического пространства;

– обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами международного права и документами ОБСЕ;

– сотрудничество между государствами-членами в обеспечении международного мира и безопасности и осуществлении разоружения; содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве;

– взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений;

– мирное разрешение споров и конфликтов между государ-ствами СНГ (ст. 2 Устава Содружества)86.

В Алма-Атинской Декларации провозглашалось, что «взаимодей-ствие участников Содружества будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие органы, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием».

На данный момент в состав СНГ входят следующие бывшие республики СССР (кроме прибалтийских) – Российская Федерация, Украина (de facto объявила о выходе, de jure еще окончателно не оформлена), Республика Узбекистан, Республика Казахстан, Республика Беларусь, Азербайджанская Республика, Республика Грузия, Республика Таджикистан, Кыргызская Республика, Республика Армения, Республика Молдова, Туркменистан.

Однако Верховный Совет Украины внес ряд существенных изменений в текст Соглашения, которые нельзя назвать редакционными, и с ними ратифицировал, по существу, новый текст. А другие республики бывшего СССР ратифицировали первоначальный текст. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Кыргызстан и другие члены СНГ – участники одного договора, а Украина – участник другого договора. Необходимо отметить, что Украина формально не стала участником Устава СНГ.

Официальным местом пребывания уставных, межгосударственных и межправительственных органов СНГ является г. Минск. Основными органами (консультативными и координирующими органами) СНГ являются: Совет глав государств (СГГ) Содружества, Совет глав правительств (СГП) Содружества, Исполнительный комитет СНГ, Межгосударственный экономический комитет Экономического союза, Экономический суд СНГ, Межпарламентская ассамблея государств – участников СНГ, Совет министров обороны, Совет министров иностранных дел. Следует отметить, что обеспечение жизнедеятельности СГГ и СГП осуществляет Исполнительный комитет СНГ. Рабочим языком Совета является русский.

Уставом СНГ предусмотрено также создание органов межотраслевого, межведомственного сотрудничества: Консульта-тивный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ; Совет по культурному сотрудничеству государств-участников СНГ; Совет руководителей государственных информационных агентств СНГ; Координационный совет генеральных прокуроров государств – участников СНГ; Межгосударственный совет по вопросам охраны промышленной собственности; Координационный Совет начальников подразделений фельдъегерских служб государств – участников СНГ; Правовой консультативный совет государств – участников СНГ; Совет по сотрудничеству в области здравоохранения государств – участников СНГ; Совет министров внутренних дел государств – участников СНГ; Совет по железнодорожному транспорту государств – участников СНГ; Совет по туризму государств – участников Соглашения о сотрудничестве в области туризма; Совет руководителей внешнеэкономических ведомств государств – участников СНГ; Электроэнергетический Совет Содружества; Совет руководителей таможенных служб государств – участников СНГ и так далее.

Не имея единой точки зрения на перспективы дальнейшего развития СНГ, ряд стран—участниц Содружества стали создавать

в рамках Содружества более тесные союзы: например, Россия

и Беларусь подписали 2 апреля 1996 г. Соглашение о создании Сообщества Суверенных Республик; учреждено также Единое экономическое пространство (ЕЭП) в составе России, Украины, Беларуси, Казахстана; образован также ЕврАзЭС; функционируют военно-политическое сотрудничество в рамках организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), региональная Организация Центрально—Азиатского Сотрудничества и сотрудничество государств Содружества в рамках Шанхайской Организации Сотрудничества (ШОС).

Безусловно, сотрудничество на межгосударственном уровне

не может в короткое (по историческим масштабам) время принять устойчивый характер и рельефные организационные формы.

Но, по мнению диссертанта, необходимо подвергнуть систематизации и упорядочить хотя бы то, что было достигнуто за последние годы, выбрать приоритеты и вести активную работу над их практическим воплощением. Ведь это касается не только безопасности, экономики

и других областей. Как было уже отмечено, за время существования СНГ по всему спектру вопросов и проблем были заключены

свыше тысячи многосторонних и двусторонних соглашений, созданы около 60 межгосударственных координационных и консультативных органов. Но масштабы выполнения совместных решений

и эффективность деятельности коллективных органов невелики. Отсутствует система четкого контроля за реализацией взятых на себя странами—участницами Содружества обязательств. Большинство организационных структур складывались, в сущности, спонтанно,

по инициативе отдельных государств, тех или иных министерств

и ведомств. В связи с этим имеет место серьезный диссонанс

в регламентации их функций и прав, во взаимоотношениях,

а также в условиях финансирования. Деятельность уставных, межправительственных органов СНГ в не достаточной степени координируется, не в полной мере сопряжена с Межпарламентской Ассамблеей и другими межгосударственными структурами.