Читать книгу Юридическая природа Евразийского Экономического Союза - Орозбай Саматов - Страница 6

В контексте темы настоящего диссертационного исследования процесс образования и становления СНГ требует определенного правового осмысления. Исходя из этого принципиально важное значение приобретает анализ международно-правовой основы создания Содружества и деятельности его органов. В соответствии с Уставом Содружества были учреждены главные органы СНГ, которые подразделяется на уставные, межгосударственные, межправительственные, а также комиссии, советы, и иные органы. Достижение ключевых целей СНГ должно осуществляться на базе основных принципов международного права:

– суверенного равенства прав больших и малых государств Содружества, уважения суверенитета этих государств, добросовестного выполнения принятых на себя обязательств по многосторонним и двусторонним соглашениям СНГ;

– верховенства международного права в межгосударственных отношениях;

– духовного единения их народов, которое основывается

– на уважении их самобытности, тесное сотрудничество в сохранении культурных ценностей.

Важное международно-правовое значение в этом отношении принадлежит учредительным документам, в частности Уставу87 Содружества Независимых Государств, подписанному в г. Минске

22 января 1993 г. следующими государствами: Арменией, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией, Таджикистаном и Узбекистаном. Следует отметить, что как демонстрирует мировая практика, большинство межгосударственных организаций имеют собственный устав и уставные органы. При помощи устава устанавливаются международно-правовой статус и система властных органов организации, то есть определяются взаимоотношения ее различных частей между собой и по отношению к целому, намечаются ключевые общие цели, излагаются правила и порядок принятия обязательных правовых решений. Юридический анализ текста Устава СНГ, показывает, что постановления и нормы Устава Содружества реалистично отражают динамику межгосударственных отношений, на основе которых можно не только достигать взаимопонимания, но и вести совместный позитивный поиск решения международно-правовых проблем.

В целом Устав СНГ можно охарактеризовать как международно-правовую основу Содружества, и нельзя не согласиться с мнением, что только с момента принятия Устава СНГ стало полноценной организацией на постсоветском пространстве. Устав СНГ – это международно-правовой документ, регистрация которого была осуществлена в соответствии со ст. 102 Устава ООН.

В качестве одной из целей создания Содружества Устав СНГ ставит задачу создать такие условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к принятым обязательствам, вытекающим из договоров и других учредительных документов. Рассматриваемый документ состоит из преамбулы, 45 статей и девяти следующих разделов:

– цели и принципы, членство;

– коллективная безопасность и военно-политическое сотрудничество;

– предотвращение конфликтов и разрешение споров;

– сотрудничество в экономической, социальной и правовой областях;

– органы содружества;

– межпарламентское сотрудничество;

– финансирование;

– заключительные положения.

Уставным органам СНГ принадлежат важнейшие управленческие функции в рамках Содружества, и они включают в себя:

– Совет глав государств и Совет глав правительств;

– Межпарламентская Ассамблея;

– Совет министров иностранных дел;

– Совет министров обороны;

– Экономический совет;

– Экономический суд;

– Исполнительный комитет.

В Уставе СНГ закреплено (ст. 21) положение о том, что высшим органом Содружества является Совет глав государств, в котором

на высшем уровне представлены все государства-члены88. Названный Совет обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные

с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов.

В Уставе зафиксировано, что Совет глав государств собирается

на заседание два раза в год. Внеочередные заседания Совета созываются по инициативе одного из государств-членов. Для обсуждения и решения принципиальных для членов СНГ вопросов в соответствии с Уставом образован Совет глав правительств (ст. 22), координирующий сотрудничество органов исполнительной власти в экономической, социальной и иных сферах общих интересов и собирающийся на заседания четыре раза в год. Внеочередные заседания Совета могут созываться по инициативе правительства одного из государств-членов.

Согласно статье 23 Устава СНГ Совет глав государств

и Совет глав правительств могут проводить совместные заседания (данный орган является главным совещательным органом Содружества). Он состоит из глав государств и глав правительств всех государств-членов, каждое из которых имеет один голос. Решения

по таким важным вопросам, как: рекомендации в отношении поддержания мира и региональной безопасности, прием новых членов и бюджетные вопросы, требуют большинства в две трети голосов. Решения же по другим вопросам принимаются простым большинством голосов.

Следует отметить, что деятельность Советов глав государств

и правительств регулируется Соглашением о создании СНГ, Уставом Содружества, а также иными договорами, принятыми в их развитие.

Согласно статье 19 Устава СНГ, его участники обязались осуществлять сотрудничество в реализации совместных природоохранных мероприятий, оказании взаимной помощи в ликвидации последствий экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций. В целях решения обозначенной задачи было заключено: Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды (февраль 1992 г.) и создан Межгосударственный экологический совет, а при нем Межгосударственный экологический фонд.

Уставом СНГ также предусмотрено создание межгосударственных органов Содружества, к ним относятся:

– Межгосударственный статистический комитет СНГ;

– Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии

– и сертификации;

– Межгосударственный авиационный комитет и Совет по авиации и использованию воздушного пространства;

– Межгосударственное Евроазиатское объединение угля

– и металла;

– Межгосударственный консультативный совет «Радио-навигация»;

– Межгосударственный координационный Совет по научно-технической информации (МКСНТИ);

– Межгосударственный научно-технический Совет СНГ;

– Межгосударственный Совет по антимонопольной политике;

– Межгосударственный Совет по вопросам охраны промышленной собственности;

– Межгосударственной Совет по выставочно-ярмарочной деятельности СНГ;

– Межгосударственный Совет по геодезии, картографии, кадастру и дистанционному зондированию Земли;

– Межгосударственный Совет по космосу;

– Межгосударственный Совет по гидрометеорологии;

– Межгосударственный Совет руководителей министерств

– и ведомств по сотрудничеству в области машиностроения;

– Межгосударственный Совет по социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации;

– Межгосударственное телевидение и радиостанция «Мир».

В соответствии с Уставом СНГ, Содружество основано

на началах суверенного равенства всех его членов. Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права (ст. 1).

Государствами-членами Содружества являются те «государства – учредители, которые принимают на себя обязательства по Уставу»89 в течение одного года после его принятия Советом глав государств.

Членом Содружества может также стать государство, которое разделяет цели и принципы Содружества и принимает на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, путем присоединения к нему

с согласия всех государств-членов.

На основании решения Совета глав государств к Содружеству

в качестве ассоциированного члена может присоединиться государство, желающее участвовать в отдельных видах его деятельности, на условиях, определяемых соглашением об ассоциированном членстве. По решению Совета глав государств на заседаниях органов Содружества могут присутствовать представители других государств в качестве наблюдателей.

В соответствии с Уставом: «Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями»

(ст. 1).

Постоянно действующим исполнительным и координирующим органом Содружества некоторое время (в начале создания СНГ) являлся (ст. 27) Координационно-консультативный комитет (далее – Комитет).

Согласно Уставу СНГ в начале состав Комитета формировался из заместителей глав правительств государств Содружества, вырабатывал предложения по вопросам сотрудничества в политической, экономической, культурной и иных областях, а также координацию мероприятий в сферах бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютной, таможенной политики, в процессе формирования общего рынка труда, капиталов и ценных бумаг. На Комитет была возложена ответственность за реализацию решений Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. Он был наделен правом реализации мер, направленных на претворение в жизнь многочисленных соглашений, заключаемых в рамках Содружества. Комитет должен был стать органом, обладающим реальными и широкими правами и возможностями, способным организовать реализацию предлагаемых в рамках СНГ международных документов, а также контролировать данный процесс. Первоначально предполагалось, что Комитет в качестве органа, состоящего из действующих заместителей глав правительств, обладающих конкретными полномочиями в своих государствах,

мог принимать окончательные решения по проблемам, входящим

в их компетенцию, «разгрузив», соответственно Совет глав правительств для работы над основополагающими проблемами СНГ.

Однако Комитет не стал таким органом, поскольку его функции свелись к окончательной доработке проектов документов, выносимых на заседания Совета глав государств и правительств. В октябре 1994 г. был образован Межгосударственный экономический комитет Экономического союза90, а Координационно-Консультативный Комитет прекратил свою деятельность. Затем, соглашение об Экономическом союзе было подписано со всеми главами государств СНГ (за исключением Туркменистана). Впервые появился орган, имевший контрольно-распорядительные и исполнительные функции. Решения названного органа обязательные для исполнения членами СНГ.

Затем, в 1999 г., вместо Межгосударственного экономического комитета был создан Экономический совет, который на данный момент является основным исполнительным органом, обеспечиваемым выполнение соглашений, принятых в рамках Содружества. Указанный орган также обеспечивает выполнение решений Совета глав государств, Совета глав правительств о формировании зоны свободной торговли и других вопросов социально-экономического сотрудничества.

Взаимодействие участников Содружества осуществляет Совет министров иностранных дел (далее – СМИД) государств-членов Содружества. Внешнеполитические интересы каждого государства

в этом Совете представляет министр иностранных дел соответствующего государства-участника СНГ. Заседание Совета министров иностранных дел СМИД проводится не реже одного раза

в три месяца. СМИД решает задачи координации политической деятельности государств-членов СНГ по вопросам, представляющим взаимный интерес и касающимся обеспечения эффективности

их совместных действий во внешнеполитической сфере (ст. 27 Устава СНГ), развивая и укрепляя сотрудничество СНГ с ООН и ОБСЕ,

а также другими международными организациями в политической, экономической, социальной, гуманитарной и иных областях91.

Уставом СНГ предусмотрены также другие органы, находящиеся в структуре Совета глав государств СНГ. Это Совет министров обороны государств – участников Содружества (далее – СМО). Данный орган координирует вопросы военной политики и военного строительства государств-членов Содружества. Предусмотрено также создание Главного командования Объединенных Вооруженных Сил. Членами Совета являются министры обороны государств СНГ

(кроме Молдовы, Туркменистана и Украины). Совет министров обороны (в соответствии с Положением о нем от 22 января 1993 г.) разрабатывает и представляет на рассмотрение Совета глав государств и Совета глав правительств предложения и концептуальные подходы по всем аспектам военной политики и военного строительства, готовят по этим вопросам межгосударственные соглашения и решения92.

Главной формой деятельности уставных органов является заседание входящих в их состав представителей государств. На заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств, например, принимаются, в первую очередь, многосторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств-членов. Как подчеркивается в Уставе СНГ, они вместе с двусторонними соглашениями, заключаемыми государствами Содружества, являются основной международно-правовой базой межгосударственных отношений в рамках СНГ, и должны соответствовать целям и принципам Устава Содружества.

Решением Совета глав государств в мае 1993 г. был образован Исполнительный Секретариат СНГ и утверждено положение о нем,

в котором подчеркивается, что он создается для организационно-технического обеспечения работы Совета глав государств, Совета глав правительств СНГ, а при необходимости – и других уставных органов Содружества. Секретариат возглавляет Исполнительный

секретарь, который назначается Советом глав государств93.

Секретариат – юридическое лицо. В своей деятельности он подотчетен Совету глав государств, Совету глав правительств и руководствуется их решениями.

Исполнительный Секретариат рассматривает поступающие материалы по повесткам дня уставных органов и готовит по ним предложения, рассылает в установленные сроки государствам-участникам Содружества соответствующие материалы и проекты документов к предстоящим заседаниям уставных органов, готовит аналитические, справочные и другие материалы, осуществляет правовую экспертизу, подготовляемых проектов документов, организует учет решений, принятых уставными органами, готовит проекты документов по организации выполнения решений Совета глав государств, Совета глав правительств и анализирует их исполнение органами Содружества.

Решением Совета глав правительств от 26 мая 1995 г.

на Исполнительный Секретариат возложены функции депозитария документов, принятых в рамках СНГ. При рассмотрении главами правительств вопроса о структуре и масштабах Исполнительного Секретариата признано целесообразным, чтобы руководящие должности в его аппарате замещались на квотной основе представителями различных государств-участников Содружества. После очередных реформированием структуры СНГ, в 1999 г. был учрежден Исполнительный комитет СНГ.

На ашхабадской встрече в декабре 1993 г. принято решение

о поочередном председательствовании государств в органах Содружества. Это согласуется с международной практикой и многолетним опытом функционирования высших и координирующих органов Европейского Сообщества.

Особое место в системе руководящих органов СНГ принадлежит Межпарламентской Ассамблее Содружества (далее – МПА СНГ)94. Необходимо подчеркнуть, что она не входит в структуру органов Содружества, а лишь проводит межпарламентские консультации, обсуждает вопросы сотрудничества в рамках СНГ, разрабатывает совместные предложения в сфере ее деятельности национальных парламентов (ст. 36 Устава). Соглашение о межпарламентской Ассамблеи СНГ было подписано 27 марта 1992 г.95 (штаб-квартира расположена в Санкт-Петербурге). Это Соглашения подписали руководители семи парламентов: Армении; Беларуси; Казахстана; Кыргызстана; России; Таджикистана и Узбекистана. Позднее к ним присоединились: Азербайджан; Грузия и Молдова. С мая 1993 года в работе МПА СНГ в качестве наблюдателя присутствует делегация Украины.

В вопросах подготовки и принятия решений Межпарламентская Ассамблея использует традиционную практику функционирования представительных органов международных организаций, а именно: парламентские делегации обладают равными правами (каждая имеет один голос и принимают решения на основе общего согласия).

Основная функция Межпарламентской Ассамблеи СНГ состоит

в создании правовых условий для интеграции на постсоветском пространстве. Она призвана обеспечить создание общих концепций сближения, унификации национального законодательства в сфере экономики и других сферах. К важнейшим направлениям деятельности Ассамблеи относятся подготовка и проведение:

– пленарных заседаний самой МПА;

– заседаний Совета и постоянных комиссий;

– консультативных совещаний и миротворческих встреч;

– международных научно-практических конференций и семинаров по правовым реформам;

– других мероприятий.

Аналогичные, хотя и более конкретные, задачи решает Межпарламентский Комитет (далее – МПК) Таможенного союза, образованного Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном и Россией в январе 1995 г. (Таджикистан присоединился к названному Союзу позднее). Первоначально складывалось впечатление, что МПК – своеобразная копия Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Однако со временем парламентарии пяти стран нашли собственную нишу в интеграционных процессах. Необходимо отметить, что положение осложняется еще и тем, что законодательные инициативы МПК носят чисто рекомендательный характер.

В соответствии с постановлением Межпарламентского Комитета №8 от 4 апреля 1999 г. Республика Таджикистан присоединилась

к Соглашению о Межпарламентском Комитете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации. Межпарламентский Комитет был создан «в целях содействия поэтапному углублению интеграции в экономике, науке, образовании, культуре, социальной сфере и других областях и совершенствования межпарламентского сотрудничества»96. Участие в деятельности названной организации придало новый импульс развитию международной, в том числе межпарламентской, деятельности парламента Кыргызской Республики, выразившемуся также в подписании (и принятии) последующих за Соглашением законодательных актов, таких, как Положение о Межпарламентском Комитете97, Регламент МПК98

и другие.

В рамках СНГ постепенно формируется общее право99 Содружества, источником которого являются учредительные Соглашение о создании СНГ, Устав СНГ, Договор о создании Экономического Союза, многосторонние и двусторонние соглашения участников Содружества, соглашения СНГ с другими межгосударственными организациями и другие нормативно-правовые документы. Межпарламентская Ассамблея СНГ становится важным фактором формирования данного общего права. Оно должно обеспечить достижение общих и национальных целей на согласованной законной основе, исключить угрозу применения силы в отношениях между участниками СНГ.

В целях реального содействия формированию нового международного правопорядка в регионе Содружества Межпарламентская Ассамблея СНГ направляет прямые связи и контакты с исполнительными органами Содружества и международными межпарламентскими организациями. Дело в том, что Межпарламентская Ассамблея не является постоянно действующим органом и проводит пленарные заседания не реже двух раз в год.

Таким образом, благодаря деятельности МПА СНГ современное международное право обогатилось новым положением: реальностью нашего времени является формирующееся общее право для стран СНГ100. В практическом плане данное положение выражается в том,

что Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества приняла уже свыше семисот модельных законодательных актов, которые служат фактором сближения национальных законодательств, имеющих общие юридические корни. Значимость модельных актов заключается и в том, что они играют роль своего рода правовых ориентиров для национальных форм законотворчества101.

Формирование общего права для стран—участниц СНГ органично предполагает, что дальнейшее увеличение числа модельных законодательных актов, улучшение их качества и повышение эффективности увязывается с необходимостью создания конституционных основ, общего фундамента построения, как конкретных модельных актов, так и всего общего права для государств Содружества.

Одним из механизмов сближения Кыргызской Республики

со странами СНГ стала деятельность Межпарламентской Ассамблеи (МПА) государств – участников Содружества. Однако уже в Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств—участников СНГ от 26 мая 1995 г. Ассамблея была определена как межгосударственный орган Содружества, т. е. за ней признан статус органа СНГ102. С самого начала Межпарламентская Ассамблея задумывалась «как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес»103, а также для содействия развитию сотрудничества национальных парламентов при решении сложных проблем формирования рыночной экономики и создания правового общества.

Кыргызская Республика вместе с другими государствами подписала Соглашение и Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее104. Все эти документы составили прочную правовую основу для деятельности парламента Кыргызстана в рамках межпарламентской организации стран СНГ.

Думается, что МПА СНГ в процессе своей дальнейшей деятельности будет приобретать все больше схожих черт с деятельностью Европарламента. В качестве аргументации данного тезиса можно привести то обстоятельство, что решения МПА (аналогично Европарламенту) также принимаются на основе консенсуса и представляются в форме заявления, обращений, положений и рекомендаций.

Так, уже на настоящий момент существует необходимая концептуальная, международно-правовая основа, вполне достаточная для того, чтобы ориентировать деятельность государств—членов СНГ

в направлении дальнейшей интеграции, консолидации усилий, направленных на восстановление прерванных правовых, экономических, культурных связей, на совершенствование общественных систем и координации целого ряда основополагающих шагов внутренней политики. Названная международно-правовая база создает надежную основу для сотрудничества.

Известно, что в последнее время ряд государств—членов СНГ приняли документы, характеризующие их отношение к Содружеству. принятие данных документов позволяет утверждать, что будущее принесет еще более тесное объединение. Особое внимание в серии таких документов обращает на себя российский документ,

под названием «Стратегический курс отношений России с государствами—участниками Содружества Независимых Государств».

Основная специфика указанного документа заключается

в утверждении приоритетности отношений с государствами-участниками СНГ в российской политике. Ключевыми направлениями сотрудничества обозначены экономическое сотрудничество, региональная безопасность, гуманитарное сотрудничество и права человека, координация деятельности по решению международных проблем и взаимодействия с мировым сообществом, создание механизма в реализации, как данного концептуального курса, так и дальнейших процессов взаимодействия. В значительной степени такой концептуальный подход России, в котором она является ядром интеграции, разделяется и другими государствами—членами СНГ.

Наиболее ярко сложность системы управления интеграционными процессами на пространстве СНГ проявляется в экономической политике. Согласно Договору о создании Экономического Союза

(24 сентября 1993 г.)105, экономические отношения между государствами-участниками и их хозяйствующими субъектами должны регулироваться договором, межгосударственными соглашениями, нормами международного права и внутри-государственным законодательством. В соответствии с Уставом государствами—учредителями Договора о создании Экономического Союза являются следующие государства: Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Украина и Туркменистан входят в Союз в качестве ассоциированных членов.

Серьезными сдвигами в сфере экономической интеграции

ознаменовались последние годы в развитии сотрудничества стран СНГ. В 1995—1996 гг. началось формирование Таможенного Союза между Россией, Белоруссией, Казахстаном, Кыргызстаном

и Таджикистаном, что позволило обеспечить более свободное перемещение в пределах общей таможенной территории их товаров

и капиталов. В марте 1996 г. названные четыре государства подписали Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.

Необходимо отметить, что Организация Договора о коллективной безопасности и Экономический Союз существуют независимо

от собственно Содружества как его трактуют Соглашение

от 8 декабря 1991 г. и Протокол к нему, а также Устав; имеют разный по охвату, хотя и пересекающийся персонально, круг участников. Помимо этого, указанные органы институционно не связаны друг

с другом.

Следовательно, в настоящий момент на пространстве Содружества существуют несколько объединений, отличающихся от него по компетенции, но стремящихся к аналогичному кругу участников. Кроме того, есть экономическое объединение государств Центральной Азии (ОЦАС), Шанхайская Организация Сотрудничества (ШОС), объединение ГУУАМ, ЕврАзЕС, ЕЭП, а также Таможенный Союз, ограниченный на данный момент Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией и Таджикистаном.

Основная проблема заключается в том, что все данные объединения не имеют устойчивой и тесной связи между собой, практически не существует какого-либо механизма координации их деятельности.

Возникновение такого нагромождения структур обусловлено,

в первую очередь, различными интересами государств-участников

и существованием соответствующего порядка принятия решений.

В статье 23 Устава СНГ закреплен консенсусный порядок принятия решений в рамках Совета глав государств и Совета глав правительств. Им же руководствуется подавляющее большинство других органов. Доминирует нормативное отражение практика выборочного участия: «Любое государство может заявить о своей

не заинтересованности в том или ином вопросе, что не является препятствием для принятия решения». На практике же консенсус

как способ принятия решения полностью перечеркивается практикой выборочного участия государств. Те решения, которые принимаются на заседаниях советов (за исключением протокольных) фактически являются соглашениями с ограниченным предметом регулирования. Необходимо отметить, что между соглашениями и решениями

в рамках СНГ отсутствует разница: под каждым решением стоят подписи. Они обязательны лишь для государств, подписавших решения. К решениям делаются оговорки. В то время как, строго говоря, решениями Совета не могут считаться документы, подписанные одиннадцатью его членами против воли двенадцатого (а практически такая ситуация складывается довольно часто, поскольку оговорки к решениям выражают несогласие определенных государств с некоторыми положениями закрепленного в них порядка). Неудивительно, что совещания глав государств-участников проходили в форме встреч на высшем уровне, а не в форме заседания Совета, связанного правилами процедуры.

Причем практика выборочного участия не ограничена на данный момент практически ничем. Попытка ввести ограничение

при принятии Устава ни к чему не привела. Раздел II Устава учредил институт членства в Содружестве. Через год после принятия Устава все государства-участники Содружества (ни к чему не обязывающее понятие, поскольку участие в Содружестве в настоящее время жестко не сопряжено с безоговорочным принятием какого-либо документа)

в соответствии с положениями Устава разделились на «членов»

и «не членов» (среди последних – Туркменистан и Украина).

Тем не менее, это различие из соображений целесообразности решили не использовать: во всех документах, связанных с собственно Содружеством, речь идет о государствах-участниках Содружества. Следовательно, ни одно из двенадцати государств в принципе

не потеряно для каждого отдельного соглашения и в целом для СНГ. Ценой же такого решения является отсутствие определенности

в рамках СНГ.

Принцип выборочного участия не может не порождать аморфности, юридической неопределенности обязательств по соглашениям в рамках СНГ и, в конечном счете, их неэффективности. Наиболее ярким в этом отношении может служить пример сотрудничества в охране границ. В мае 1995 г. был заключен Договор о сотрудничестве и была принята Концепция охраны границ государств-участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество. В названных документах не участвуют три члена Содружества (Азербайджан, Молдова,

Узбекистан) и два «участника» (Туркменистан, Украина).

В реальности – общая позиция по данным вопросам отсутствует, концепция «границ государств-участников СНГ» является нежизнеспособной. Концепция должна была базироваться не на участии в Содружестве, а на участии именно в указанном Договоре. В предложенном же виде они оказались изначально неисполнимыми. В такой ситуации

эти документы просто не должны были быть приняты.

Как следствие практики выборочного участия, в Содружестве отсутствует собственный правовой порядок, обязательный для всех его участников.

С точки зрения диссертанта, в настоящий момент практика выборочного участия исчерпала себя. Она была оправданной в начальный период, поскольку содействовала удержанию в разумных пределах имеющиеся противоречия. В данный период, когда тенденция интеграционного роста стала набирать силу, старая практика оказалась абсолютно неприемлемой. Вместе с тем, вряд ли отказ от нее возможен при сохранении современного состава участников Содружества.

Однообразное (без оговорок) участие одиннадцати государств – в Договоре об Экономическом Союзе, а также двенадцати государств в соглашениях о создании зоны свободной торговли и платежного союза свидетельствует об их заинтересованности в данной сфере сотрудничества и способности брать на себя весьма жесткие обязательства. Кроме того, переход к каждому новому этапу создания Экономического Союза (зона свободной торговли, Таможенный Союз, общий рынок) должен сопровождаться наделением соответствую-щими распорядительными полномочиями.

МЭК должен получить право принимать акты, имеющие прямое действие на территории государств-членов Экономического Союза

в рамках своей компетенции. Возможные опасения государств

по поводу ущемления их суверенитета, широкого толкования Комитетом своих полномочий нейтрализуются двумя доводами. Во-первых, каждое государство представлено в Комитете и имеет возможность оказывать значительное влияние на принятие решений. Во-вторых, новое дыхание должен обрести Экономический Суд СНГ106. Он был создан задолго до появления Экономического Союза и до последнего времени оставался не очень эффективным органом. Дело в том, что споры в связи с документами СНГ на данныймомент возникают практически постоянно. Главным образом, они существуют на стадии разработки и принятия таких документов. Их нерешенность приводит (благодаря существованию практики выборочного участия) к простому неучастию несогласной стороны, т. е. чески спор не решается, документ, принятый в более узком составе, не достигает своей цели.

После наделения МЭК правом принимать акты прямого действия весьма актуальным станет наделение Экономического суда полномочиями по рассмотрению, по инициативе государств—членов или МЭК, запросов о соответствии национального законодательства государств-членов Экономического Союза актам, принятым в рамках этого союза, а также по инициативе государств-членов запросов о соответствии актов МЭК компетенции этого органа, определенной в международных договорах государств-членов. Решения Суда должны иметь обязательную силу.

В пользу наделения МЭК распорядительными полномочиями свидетельствует также необходимость перенесения тяжести нормотворческой работы высших органов Содружества на более оперативный и рабочий орган, каковым и является МЭК.

В настоящее время экономическое направление является наиболее перспективным в рамках СНГ. Именно МЭК и другим структурам, обслуживающим процесс экономической интеграции, будет уделяться приоритетное внимание со стороны государств, в силу всеобщей заинтересованности названные органы будут иметь наименьшее число препятствий для собственного развития. Чего нельзя сказать о других институтах Содружества, и прежде всего об одном из основных институтов собственно СНГ – Исполнительном Секретариате.

В отличие от МЭК Исполнительный Секретариат вынужден иметь дело с гораздо более широким кругом проблем, включающем весьма спорные вопросы сотрудничества в политической, военной

и гуманитарной областях, и при этом базироваться на той ситуации неопределенности, которая сложилась в результате практики выборочного участия государств в соответствующих документах.

В отличие от МЭК Исполнительный Секретариат – не представительный орган, и у него объективно нет перспектив получить полномочия распорядительного характера, которые должны появиться у МЭК.

На данный момент Исполнительный Комитет существует, главным образом, для подготовки заседаний высших органов Содружества, которые по своей природе являются представительными, но в силу своего статуса (вытекающего из статуса участников) они не являются рабочими. Да и к тому же в настоящее время они явно перегружены. На заседания советов часто выносятся вопросы, не обладающие должной важностью и актуальностью. Деятельность таких органов должна ограничиваться определением стратегии развития Содружества. Число принятых документов ни в коем случае не должно служить мерилом успеха той или иной встречи и должно быть строго ограничено. Принятие документов узкоспециального характера может происходить

и без участия высших лиц, по окончании встреч уполномоченных представителей государств.

Однако следует признать, что круг заинтересованных

в сотрудничестве в политической, военной областях государств

достигнет уровня правовой определенности, аналогичного тому, к которому стоит стремиться в рамках Экономического Союза, ЕврАзЭС, ЕЭП, в ближайшем будущем не представляется возможным. Дело в том, что интересы государств СНГ особенно в обозначенных областях отличаются друг от друга. На данный момент их общей внешней угрозой являются региональная безопасность и международный терроризм (в отличие от стран Западной Европы в период создания Европейского союза). Более того, во многих случаях можно говорить о наличии актуальных или потенциальных проблем в их взаимоотношениях. Достаточно вспомнить сложившуюся ситуацию в отношениях между Арменией и Азербайджаном; Грузией и Россией, Украиной и Россией, Узбекистан и Таджикистаном и др.

В целях поддержания стабильности интеграционного процесса

в указанных сферах крайне необходимо наличие высокого уровня доверия между государствами, а также взаимно уравновешивающих друг друга «полюсов». Однако объективно доминирующее положение России среди других государств СНГ, не зависящее от того,

кто находится во главе этого государства в данный момент

и существуют ли у него намерения воспользоваться преимуществами такого положения России, не оставляет надежды на установление внутреннего баланса в Содружестве.

Негативную роль для развития СНГ, его уставных, межгосударственных и межправительственных органов играет перевод отношений государств-участников на двустороннюю основу. Причем большое значение в этом плане имеет позиция России. А она весьма явно отдает предпочтение двусторонним отношениям. Наиболее ярким примером тому служит создание Таможенного Союза активных членов СНГ России, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Беларуси. Лишь выработав предпочтительный вариант организации Таможенного союза в отношениях с одним из государств, Россия согласилась на ограниченное расширение круга его участников при условии безоговорочного принятия выработанной модели. В рамках двусторонних отношений возможности России влиять на партнеров намного больше, чем в коллективных структурах СНГ, где государства теоретически могут сообща выступить против невыгодных им условий. Развитие вертикальных двусторонних отношений России с другими государствами СНГ укрепляет ее позиции в качестве единственного лидера и в качестве ядра интеграции Содружества.

Казалось бы, возможность коллективного влияния на позицию России в рамках коллективных органов должна привлекать другие государства к участию в них и повышению их эффективности, соответственно, отталкивать Россию от усиления СНГ. Но интересы других государств весьма неоднородны. К тому же они все заинтересованы в получении максимальных односторонних выгод от сотрудничества с Россией, в установлении «специальных отношений» и в этом они являются конкурентами. Причем с аналогичной же целью зачастую используется и СНГ, поскольку получение российской помощи в рамках двусторонних отношений может вызвать внутреннюю оппозицию, выступающую против зависимости от России.

Изложенное ранее позволяет сделать вывод, что определенные направления и возможности повышения эффективности деятельности Содружества существуют, но они не могут быть признаны результативными без трансформации политической позиции государств-членов, в первую очередь, в контексте неучастия ряда государств в соответствующих сферах межгосударственного сотрудничества.

Международные договоры СНГ о межгосударственном сотрудничестве стран Содружества в процессе экономических реформ, а также об унификации экономических, правовых норм и развитии правовых отношений позволили разработать и принять ряд важнейших документов, расширяющих и углубляющих нормативно-правовую базу интеграции в рамках СНГ.

Все указанные договоры явились необходимой базой для принятия Концепции экономического интеграционного развития Содружества и механизма ее реализации. Названные документы установили этапы экономической интеграции Содружества, более эффективное использование экономического потенциала, оптимальное решение задач структурной перестройки экономики государств в рамках СНГ.

В работе уставных органов СНГ, все более прослеживаются ключевые направления: деятельность, ориентированная на создание нормативно-правовой основы многостороннего сотрудничества и практическая деятельность по разработке совместных проектов и программ.

Нормативно-правовая база интеграции стран Содружества

в социально-экономической сфере к настоящему моменту представлена сотнями различных документов (договоры, соглашения, конвенции, протоколы, решения Совета глав государств и Совета глав правительств). В силу различных причин не все они «работают»

в полную силу, а некоторые уже перестали быть актуальными.

Тем не менее в числе ключевых, приносящих определенный экономический эффект, можно назвать следующие: Договор о создании Экономического Союза СНГ, ЕврАзЭС, ЕЭП, союз России и Белоруссии, а также другие договоры, принятые в их развитие.

Одной из важнейших мер, способствующих формированию действенной системы свободного перемещения товаров и услуг, является практическая реализация Соглашения о создании зоны свободной торговли (15 апреля 1994 г.).

В данный момент потенциал, заложенный в названном Соглашении, использовать не удалось. До сих пор ряд государств

не осуществили внутригосударственные процедуры (ратификации), необходимых для вступления этого важнейшего международно-правового документа в силу.

На высшем уровне глав государств СНГ неоднократно отмечалось, что в практической плоскости коллективные структуры Содружества работают в недостаточной степени эффективно. В 2005 г. президент Казахстана Н. А. Назарбаев в этой связи заявил на саммите глав государств о том, что необходимо реформировать уставные и другие органы СНГ.

Во-первых, для СНГ главная проблема правового характера – это приоритет национального законодательства практически

перед любым межгосударственным договором. При такой постановке вопроса совместные решения уставных органов Содружества лишаются конкретного содержания еще на стадии их подготовки. Позже это получает логическое завершение и на встречах глав правительств и государств. В итоге документ, утверждаемый на самом высоком уровне, обретает чисто рамочный характер: существуют общие правовые формулировки, вроде бы всех устраивающие, но отсутствуют обязательства сторон по их практической реализации. Во-вторых, внутригосударственная процедура – ратификация. Множество соглашений по настоящий момент так и не получили официального одобрения в национальных парламентах. Например, соглашение о зоне свободной торговли (как первом этапе формирования Таможенного Союза в рамках всего СНГ) все президенты подписали еще в 1994 г. Ратифицировали же его только шесть государств СНГ. Тем самым, договор без ратификации – это не более, чем декларация о намерениях.

Таким образом, согласно Уставу СНГ, главная цель будет достигаться усилиями уставных, межгосударственных, межправительственных органов Содружества при помощи рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в военно-политической, экономической, социальной, культурной, научной и международно-правовой областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего развития взаимной, тесной интеграции стран Содружества в межгосударственных отношениях. Настоящий этап развития СНГ, определяющий формирование общего экономического пространства, создание и нормальное функционирование коллективной безопасности, развитие таможенного, платежного и валютного союзов, требует более тесного сотрудничества стран Содружества в международно-правовой сфере, в первую очередь, в плане создания международно-правовых механизмов, направленных на гармонизацию и сближение национальных правовых систем в целях создания унифицированной правовой системы государств Содружества. Без такого сотруд-ничества, без активного поиска общих правовых подходов к решению проблем СНГ вряд ли удастся добиться серьезных сдвигов в интеграционном процессе.