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El problema constitucional en el contexto latinoamericano

Usos y abusos

Mucho del debate constitucional chileno de los últimos cinco años está cruzado por las referencias que se hacen a las experiencias recientes de otros países latinoamericanos. Veamos algunos ejemplos de este uso político de la realidad constitucional de nuestros vecinos.

Hubo una época en que los procesos constituyentes “bolivarianos” (especialmente, el impulsado por Hugo Chávez en Venezuela) eran invocados por una parte de nuestra izquierda (la más radicalizada) como ejemplo a seguir. Más recientemente, y en la medida que el régimen chavista se transformaba en una terrible combinación de hambre y dictadura, aquel sector de nuestra derecha que se opone al cambio constitucional utiliza muy insistentemente el “caso” venezolano como una bandera para meter miedo en las clases medias y los moderados.

Quienes piensan que un reconocimiento constitucional robusto de los derechos sociales encierra más peligros que ventajas, citan, una y otra vez, como argumento “científico”, los problemas de judicialización desatada y colapso fiscal, que, supuestamente, se habrían producido en Colombia a propósito de la tutela jurisdiccional del Derecho a la Salud bajo la Constitución de 1991.

En fin, quienes temen que toda Nueva Constitución supondrá inevitablemente una inflación de derechos nos recuerdan el hecho de que la Nueva Constitución de Brasil, la de 1988, discutida en un Congreso que asumió como constituyente, habría terminado siendo un texto muy extenso (245 artículos) con referencias de detalle a tópicos tales como el pago de horas extraordinarias, jornada laboral o el fomento al deporte.

Asumo que muchas de las personas que usan, o repiten, la referencia a ejemplos como los citados lo hacen de buena fe. Creen estar advirtiéndonos contra males y peligros reales que Chile haría bien en evitar. Me preocupa constatar, sin embargo, que en la mayoría de los casos estas alusiones a la situación de otros países llevan a hacer extrapolaciones sin base en la realidad. Veo, además, poco interés por explicar con razones. Advierto, en suma, una peligrosa tendencia a la caricatura.

Tengo claro que sería absurdo pedir a los dirigentes políticos que promueven una u otra posición en nuestro debate constitucional que hagan un uso científicamente riguroso del derecho comparado. Entiendo, por tanto, que en la polémica política se produzca una cierta simplificación. Cuestión distinta, me parece, es que uno deba aceptar que la discusión termine dominada por clichés, frases hechas y falsedades.

En las páginas que siguen intento ofrecer una mirada panorámica al desarrollo del constitucionalismo latinoamericano, desde los tiempos de la Independencia, respecto del Imperio español hasta el día de hoy. No pretendo, por supuesto, estar entregando un análisis libre de valoraciones subjetivas (cuestión que es imposible). El texto intenta, sí, fundamentar las conclusiones. Por lo mismo, quiero pensar que su lectura podría ser de alguna utilidad para el ciudadano que quiere formarse su propia opinión sobre qué podemos aprender, como chilenas y chilenos, sobre lo que ha ocurrido, y ocurre, en nuestro contexto cultural más inmediato.

¿Dificultad latinoamericana?

El desarrollo del constitucionalismo en América Latina ha sido difícil. Si bien las ideas que expresa esa tradición han estado en la base del discurso político desde las luchas independentistas, la implantación de sus instituciones y prácticas ha sido compleja, desigual y precaria.91 Hablando con las categorías recién citadas de Lowenstein: en nuestras tierras, desgraciadamente, han sobrado las Constituciones nominales y semánticas y han escaseado las Constituciones normativas.92

Diversas son las explicaciones que se ofrecen para dar cuenta de estas dificultades.93 Los autores conservadores tienden a resaltar lo que advierten como tensión o contradicción inescapable entre el liberalismo, ya fuere en su vertiente lockiana o jacobina, y el sustrato cultural hispánico y católico de nuestros países.94 Para la izquierda marxista, los ideales del constitucionalismo liberal apenas habrían permeado en la delgada capa de la burguesía de origen europeo, sin involucrar, ni favorecer, a las grandes mayorías mestizas o indígenas.95

El académico argentino Roberto Gargarella ha planteado que uno de los problemas del constitucionalismo liberal latinoamericano es que, en aras de asegurar(se) estabilidad (¿gobernabilidad?), ha sido históricamente muy dependiente del conservadurismo –que él sintetiza como la suma de paternalismo moral y autoritarismo político–, rasgo que le ha impedido desarrollar suficientemente su faz o dimensión igualitaria.96 Ese déficit igualitario conspiraría contra las posibilidades de un constitucionalismo latinoamericano robusto.

Una mirada panorámica

Numerosas han sido, qué duda cabe, las causas que han conspirado contra el arraigo del constitucionalismo en nuestros países. Ahora bien, ni siquiera la suma de todos estos factores sociales, económicos, culturales y políticos ha podido impedir que las ideas del autogobierno sujeto a límites, del equilibrio de poderes y de la garantía de los derechos hayan ido incorporándose progresivamente en las distintas institucionalidades. El progreso, en todo caso, ha estado lejos de ser lineal. Examinando los doscientos años de vida independiente de Sudamérica, y siguiendo un orden cronológico, es posible identificar seis modelos de organización político constitucional. A saber:

Modelo constitucional de la República Autoritaria

Este va a ser el modelo que van a adoptar las nacientes repúblicas latinoamericanas una vez que logran independizarse del Imperio español.

Estos proyectos de organización constitucional buscan reconstituir un orden estatal autoritario que, con ropaje republicano, ponga fin al período de inestabilidad política que sucede a la lucha emancipadora.97 Las propuestas institucionales de Páez en Venezuela, Rosas en Argentina, Portales en Chile y Santa Cruz en Perú ejemplifican bien este tipo de régimen.

Ahora bien, desde el punto de vista jurídico-formal, este modelo republicano autoritario se ve plasmado, entre otras, en las constituciones venezolana de 1826, argentina de 1826 y chilena de 1833.

Modelo constitucional de la República Liberal y Parlamentaria

Este paradigma se abre paso en el continente a partir de la lucha de las burguesías emergentes para terminar de romper el legado colonial. Resulta imposible fijar con exactitud los límites temporales de este modelo. En Colombia vive un primer momento a partir de 1858, en Chile empieza a abrirse paso hacia 1870, en Ecuador se presenta en 1896 con Eloy Alfaro y en Uruguay se consolida a partir de 1903. El ocaso del constitucionalismo puramente liberal es un poco más simple de precisar. En efecto, hacia 1930 –época de crisis económica y ascenso de fascismo y comunismo– prácticamente todos los países del área habían derivado hacia alguna variante –democrática, populista o autoritaria– del Estado Benefactor y su expresión jurídica: el constitucionalismo social.

Modelo constitucional de la Democracia Social y de partidos

El Estado Benefactor (de Bienestar, Social o Providente) latinoamericano comienza a perfilarse en la segunda década del siglo XX. Su irrupción más potente, sin duda, se manifiesta a través del régimen mexicano que depone a Porfirio Díaz e instaura el constitucionalismo social (Carta de 1917). En clave evolucionista, este modelo comienza a abrirse paso con los triunfos electorales de Hipólito Yrigoyen en Argentina (1916) y de Arturo Alessandri en Chile (1920). Desde un punto de vista normativo, este proyecto social se plasmará, entre otras, en la Constitución política chilena de 1925.

Con orígenes más tardíos, y quizás por eso más tumultuosos, este modelo se desarrollará también en variantes nacionalistas, populistas y corporativistas (por ejemplo, el Estado Novo brasileño en 1930, el peronismo en la Argentina de 1946 y el Movimiento Nacionalista Revolucionario en la Bolivia de 1952).

Un elemento característico de esta etapa del desarrollo institucional de las democracias latinoamericanas es la centralidad de los partidos políticos. Estos dejan de ser la expresión electoral de una pequeña elite y pasan a ser poderosas maquinarias que, movilizando a vastos sectores del país, se proponen emprender ambiciosas reformas del Estado y la sociedad (Justicialistas argentinos y el APRA en Perú). En otros países, los partidos políticos están en condiciones de pactar un verdadero cogobierno que ponga fin a la violencia política. Es el caso de la alternancia pactada (Frente Nacional) con que liberales y conservadores colombianos se turnan en la presidencia entre 1958 y 1974, y del “Pacto de Punto Fijo”, por el cual en la Venezuela post-1958 se reparten el poder Acción Democrática, COPEI y la URD.

Los nuevos aires de los años sesenta sacudirán los cimientos de este modelo. La radicalización de las demandas sociales, los coletazos regionales de la Guerra Fría, el fenómeno de la insurgencia y las crisis del petróleo y de la deuda externa afectarán la estabilidad de estas democracias. La incapacidad del Estado Benefactor para derrotar la inflación o para superar la miseria del continente terminan por poner en tela de juicio la legitimidad de estos ordenamientos constitucionales.

Modelo constitucional del Estado de la Seguridad Nacional

En el curso de solo diez años, entre 1963 y 1973, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay verán interrumpirse su desarrollo democrático. Los militares instalarán modelos estatales que, aun cuando tienen particularidades, presentan un conjunto de aspectos comunes: supresión o severa limitación de la actividad partidista, vulneración sistemática de los derechos humanos de los disidentes, férreo anticomunismo, adopción de la “doctrina de seguridad nacional” y dirección castrense de la acción gubernativa.

Algunas de estas dictaduras militares van a introducir reformas significativas en sus ordenamientos constitucionales, sin llegar, sin embargo, a la sustitución formal y completa de los textos históricos. Así, por ejemplo, y en el caso de Argentina, las juntas militares van a imponer en 1966 los Estatutos de la Revolución Argentina, en 1972 la reforma de la Revolución y en 1976 los Instrumentos constitucionales del proceso de Reorganización Nacional. Paralelamente, sin embargo, se mantiene, al menos en el papel, la vigencia de la histórica Constitución de 1853. Algo parecido ocurre con los dictadores peruanos que nunca van a derogar formalmente las constituciones de 1933.

En otros casos, las dictaduras castrenses van a intentar una refundación constitucional más ambiciosa. En esa línea, y en 1980, los militares uruguayos llamaron a un plebiscito para reemplazar la Constitución de 1967. Para su sorpresa, el voto NO obtuvo un triunfo rotundo. Los militares brasileros y chilenos, en cambio, se las arreglaron para imponer nuevos textos constitucionales. Es el caso de la Constitución brasileña de 1967 (reformada en 1969) y la de Chile de 1980, ambas consagrando un peculiar tipo de “democracia” tutelada, que –a decir verdad– tiene muy poco de democracia.

Modelo constitucional del Estado de Derecho democrático y ciudadano

Así como la democracia se había perdido en una década, tomó también un decenio para que ella volviera al subcontinente.98 Perú elige democráticamente una Asamblea Constituyente en 1978. Ecuador tiene comicios libres en 1979. En Bolivia se recupera la democracia en 1982. Argentina celebra elecciones en 1983. Uruguay en 1984. Brasil en 1985. Chile, finalmente, volvería a la democracia en marzo de 1990.

En algunos países, la recuperación democrática coincide con la entrada en vigencia de una nueva Carta Fundamental. Es el caso de las constituciones de Ecuador (1978), Perú (1979) y Brasil (1988). En Argentina y Uruguay se opta, más bien, por dejar sin efecto las normas especiales de las juntas militares.

La situación de Chile es especial. Mucho le costó a la coalición democratizadora, Concertación desde 1990 y Nueva Mayoría desde 2013, ir retirando de la Carta Fundamental sus componentes autoritarios. A diferencia de lo que había ocurrido en otros países, las fuerzas que habían dado sustento a la dictadura cívico militar siguen teniendo un grado de poder que les permite retardar las reformas que piden las mayorías. Sin perjuicio de lo anterior, en 2005 se logró eliminar la institución de los senadores designados, terminar con la inamovilidad de los comandantes en jefe y quitar autonomía al Consejo de Seguridad Nacional. No obstante, quedaron pendientes asuntos tales como el sistema electoral, el reconocimiento constitucional de los Pueblos originarios y el sistema de quorum para las leyes. Como lo sabemos, esa reforma de 2005 no logró la legitimación perdurable a que se aspiraba. Y, por eso, Chile ha seguido debatiendo la conveniencia de una Nueva Constitución.