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ОглавлениеLa discriminación nuestra de cada día (*) DENISSE MONTIEL FLORES
En México no se da el fenómeno de la discriminación racial.
(Afirmación del representante de México en el
IX–X ciclo de presentación de informes)
La discriminación racial es una problemática que ha estado presente en diversos países del mundo, del cual México no ha estado exento. Por ello se han creado instrumentos y mecanismos a escala internacional para prevenirla y erradicarla. Uno de estos instrumentos es la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial de las Naciones Unidas (en adelante, la Convención), la cual, cabe señalar, fue el primer instrumento de protección a un derecho en particular que firmó el estado mexicano. En este documento se establece la definición de discriminación racial, así como la obligación de los estados parte de garantizarles a sus ciudadanos/as el derecho a la igualdad y no discriminación, y otros compromisos en la materia.
Asimismo, se estipula la creación del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD), que es el mecanismo compuesto por un grupo de personas expertas en el tema, que se encarga de examinar a los estados sobre el grado de cumplimiento de la Convención. Tal como se explicó en la presentación general, en este proceso de examinación que realiza el Comité intervienen tres grupos de agentes: el estado mexicano, las organizaciones de la sociedad civil y el grupo de expertos/as del CERD. Cada uno de ellos desempeña un papel sumamente importante en esta batalla simbólica, en la que confluyen las visiones y opiniones de estos tres grupos de agentes, que luchan por imponer la visión legítima sobre la situación del derecho a la igualdad y no discriminación en México.
En este capítulo realizaremos un análisis sobre el grado de cumplimiento de la Convención y las principales problemáticas y retos que presenta el estado mexicano con respecto a la problemática de la discriminación racial. Comenzaremos con el abordaje de los antecedentes de esta Convención, como el contexto en el que surgió ese instrumento, así como su fecha de aprobación por parte del estado mexicano y si es que puso alguna reserva al momento de hacerlo, lo cual nos aportará información valiosa sobre cuáles eran esas cuestiones que el estado no pretendía acatar y por qué; y, por otro lado, si es que existe una cláusula interpretativa, lo que nos dará una idea sobre cómo es que el estado entiende este derecho.
En segundo lugar, haremos un recuento sobre todos los procesos de examinación a los que se ha sometido México ante el CERD, lo cual será un ejercicio sumamente rico, ya que analizaremos las examinaciones que se han llevado a cabo desde hace ya 41 años. Esto nos permitirá hacer un balance y destacar qué es lo que ha cumplido el estado mexicano, y qué es lo que, hasta la fecha, se ha rehusado a cumplir.
Posteriormente se realizará un breve análisis sobre el examen más reciente al que se sometió el estado mexicano, destacando cuáles fueron las tres problemáticas consideradas de mayor gravedad para cada uno de los tres grupos de agentes y vislumbrar de esa manera cuáles son las prioridades para cada uno de éstos.
Finalmente, se presentarán las conclusiones con respecto a cuál es el grado de cumplimiento de la Convención por parte del estado mexicano, así como las tendencias que se presentaron a lo largo de todos estos años en los que México ha sido evaluado por el CERD y, con base en eso, establecer algunas hipótesis sobre qué es lo que el estado mexicano informará al Comité en el próximo periodo de evaluación, y cuáles serán algunas de las observaciones y recomendaciones que el grupo de expertos/as realizará a México.
ANTECEDENTES
La Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (AG–ONU) y abierta para que los países miembros de la ONU firmaran y ratificaran ese documento el 21 de diciembre de 1965. Pero no fue hasta el 4 de enero de 1969 cuando este instrumento internacional entró en vigor, ya que hasta esa fecha juntó las firmas de los estados parte que necesitaba para que pudiera comenzar a aplicarse —debido a que en su artículo 19 se señala que este instrumento entrará en vigor después de que 27 países ratificaran o se adhirieran a la Convención.
Por su parte, el estado mexicano firmó la Convención el 1 de noviembre de 1966, es decir, casi un año después de haberse adoptado este documento. Posteriormente, al cumplir con los requisitos señalados por la ley mexicana para que un tratado internacional entre en vigor, la Convención fue aprobada por la H. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el día 6 de diciembre de 1973, fue ratificada por el entonces presidente, Luis Echeverría Álvarez, el 20 de agosto de 1974, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 1975. Tal como podemos observar, pasaron casi 10 años entre la firma y la entrada en vigor de este instrumento en México, lo que refleja las trabas que desde un inicio afrontó este tratado, así como la poca importancia que el estado mexicano le daba a este instrumento. A diferencia de las demás convenciones, como veremos en los siguientes capítulos, es menor el tiempo que transcurre entre la firma de la Convención y su entrada, lo que nos hace preguntarnos ¿por qué transcurrió tanto tiempo en el caso de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial? Quizá una de las posibles respuestas sea la falta de reconocimiento de esa problemática por parte del estado mexicano, como veremos a lo largo de este capítulo.
Cabe señalar que el estado, al momento de firmar y ratificar la Convención, a diferencia de otras convenciones que se abordarán en los siguientes capítulos, no expresó reservas a ninguno de sus artículos ni hizo ninguna declaración interpretativa, lo que significa que aceptó por completo lo que en la Convención se estipula.
Antes de comenzar a hablar sobre el contenido de este instrumento, así como de su alcance y los derechos y obligaciones que establece, es necesario abordar algunos aspectos como el contexto y los antecedentes internacionales más próximos a la creación de esta Convención para comprender la importancia del surgimiento y adopción de un tratado que protegiera y hablara de un derecho específico, que, en este caso, es el derecho a la igualdad y la no discriminación.
Sin duda alguna, el primer antecedente de la Convención fue la creación de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la cual fue adoptada y proclamada por la AG–ONU el 10 de diciembre de 1948, y es que en este instrumento se establece por primera vez en sus artículos 1° y 2° el derecho a la igualdad y no discriminación, señalando que todos los seres humanos nacen libres e iguales y que gozarán, sin distinción alguna, de todos los derechos humanos que en ese documento se consagran.
Debe señalarse que la Convención surgió en una época que se caracterizaba por la instrumentación de políticas y prácticas discriminatorias en diversos países, principalmente en el continente africano, donde muchos de ellos todavía se encontraban bajo el dominio europeo, como Sudáfrica, en donde se impuso la práctica del apartheid, un sistema de segregación racial impuesto por los antiguos colonos ingleses y holandeses que consistía en dividir y segregar a los diferentes grupos raciales. De forma más explícita, y en palabras del Partido Nacionalista que dio a conocer su programa en 1947, se trataba de
Una política que se pone la tarea de conservar y salvaguardar la identidad racial de la población blanca del país y de conservar y salvaguardar la identidad de los pueblos no europeos como grupos raciales separados, con oportunidades para cada uno de desarrollarse como unidades nacionales autodeterminadas… Apoyamos el principio general de los bantúes y de los blancos… Los bantúes en las áreas blancas deberán ser considerados como ciudadanos migratorios, sin derechos políticos o sociales iguales a los de los blancos (Correa Villalobos, 1965, p.435).
La puesta en práctica de este sistema trajo como consecuencia la violación de los derechos a la igualdad, políticos, de tránsito, entre otros. Fue así como, a consecuencia de la instrumentación de este tipo de políticas en algunos países, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó en 1963 la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, en donde quedó plasmada
[...] la preocupación por las manifestaciones de discriminación racial que aún existen en el mundo, algunas de las cuales son impuestas por determinados gobiernos mediante disposiciones legislativas, administrativas o de otra índole, en forma, entre otras, de apartheid, segregación o separación, así como por el fomento y difusión de doctrinas de superioridad racial y expansionismo en algunas regiones (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1965, párr. 9).
Si bien es cierto que la Convención se basó en la Declaración, hay diferencias importantes entre estos dos instrumentos. La primera de ellas es que la Declaración no es vinculante, por lo que los estados parte no están obligados a cumplir con lo establecido en ese documento, sino que se deja a la buena voluntad de éstos para llevar a cabo y respetar lo señalado en él; mientras que la Convención sí tiene carácter vinculante. Además, el contenido de estos dos instrumentos es diferente, debido a que la Convención es más amplia y específica sobre los derechos consagrados y las obligaciones que tienen los estados para garantizar que se respete el derecho a la igualdad y no discriminación.
La Convención se encuentra dividida en tres apartados. En la primera parte, que comprende del artículo 1° al 7°, se establece la definición de discriminación racial, entendida como
[...] toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1965).
De igual manera, en este apartado se establece la obligación que tienen los estados de llevar a cabo todas las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias para prevenir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas; además, se comprometen a garantizar a todas las personas algunos derechos relacionados como el derecho a la igualdad de tratamiento ante los órganos de justicia, a la seguridad e integridad personal, a tener una propiedad, y los derechos económicos, sociales y culturales. Finalmente, se establece que los estados ofrecerán protección y les garantizarán una reparación justa y adecuada a las personas que sean víctimas de la violación de este derecho y se encargarán de sancionar a los responsables de cometer actos de discriminación.
En el segundo apartado de la Convención, integrado por los artículos 8° al 16°, se establece la creación del Comité, la manera como se integrará, las reglas para elegir a sus integrantes, su funcionamiento y sus atribuciones. Además, se señala la posibilidad que tienen los estados parte de aceptar, en cualquier momento, la competencia del Comité para recibir y examinar comunicaciones individuales. El estado mexicano reconoció esta competencia en el 2001, por lo que, a partir de esa fecha, cualquier persona o grupos de personas que hayan sufrido alguna violación de los derechos consagrados en este instrumento pueden acudir ante el Comité para que sus miembros conozcan y examinen sus casos. Sin embargo, como veremos más adelante, esta competencia no ha sido aprovechada por las y los miembros de la sociedad civil.
Finalmente, en el tercer apartado de este instrumento, compuesto por los artículos 17° al 25°, se establece que el tratado queda abierto para su firma y adhesión, así como la fecha en la que entrará en vigor. Además, se estipulan cuáles reservas no son aceptadas como válidas, y el mecanismo que se llevará a cabo para resolver las controversias que surjan entre los estados con respecto a la interpretación o aplicación de la Convención.
CRÓNICA
A partir de la entrada en vigor de la Convención el estado mexicano se ha sometido en once ocasiones al proceso de evaluación ya descrito en la introducción. En cada uno de estos procesos el Comité evalúa si México cumple con todo lo establecido en este instrumento internacional. A continuación haremos un breve recuento de las fechas y sesiones en las que se llevaron a cabo estos procesos de examinación.
En la tabla 1.1 se puede observar los números y periodos de sesiones, así como los años en los que se llevaron a cabo las examinaciones por parte del Comité. Además, se muestran las fechas límites que tenía el estado mexicano para entregar sus informes al grupo de expertos/as y las fechas en que entregaron los informes, que, como se puede observar, es a partir del ciclo VII–VIII cuando el estado se retrasó varios años en entregar su informe.
Asimismo, se puede observar que, a diferencia de los otros comités, de los cuales se hablará en los capítulos siguientes, los ciclos de presentación de informes eran más constantes y no cada cuatro años, como actualmente se hace, lo que representaba un seguimiento más exhaustivo por parte del Comité. Sin embargo, esta dinámica cambió a partir del IX–X ciclo de presentación de los informes, ya que en esa ocasión se realizó cuatro años después.
TABLA 1.1 CICLOS DE EVALUACIONES A MÉXICO POR PARTE DEL CERD
De igual manera, vale la pena destacar el gran lapso que pasó entre la presentación del XI ciclo a la presentación del XII–XV ciclo del estado mexicano, lo que ocurrió debido al retraso de la entrega de sus informes periódicos por parte del estado, cuestión que fue destacada por el Comité y que veremos con mayor detenimiento en el siguiente apartado.
Durante los 41 años que transcurrieron desde la primera ocasión en que México se sometió a la evaluación del Comité ocurrieron distintos hechos que marcaron la historia del país, como la matanza del 68, las distintas crisis económicas, los movimientos sociales que surgieron alrededor de distintas problemáticas como la desaparición forzada, etc. Sin embargo, para la problemática que nos atañe, hubo dos acontecimientos sumamente importantes, los cuales fueron destacados por las y los expertos del Comité en distintas sesiones de evaluación. El primero de ellos es la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que tuvo lugar el 1 de enero de 1994, el mismo día del alzamiento del movimiento indígena zapatista. La firma y posterior entrada en vigor de este tratado significó la consolidación del sistema económico neoliberal, la apertura y liberalización del mercado mexicano, pero también trajo como consecuencia el agravamiento de la situación de pobreza, exclusión y desigualdad que enfrentaban miles de mexicanos y mexicanas, en especial de las comunidades indígenas del país.
El segundo hecho que debe destacarse es el levantamiento zapatista, el cual ocurrió en la misma fecha, y es que este levantamiento surgió como respuesta a las condiciones sociales de pobreza y exclusión en las que se encontraban millones de campesinos y campesinas e indígenas en el país, además, clamaban por que se llevaran a cabo elecciones libres y democráticas y se respetara la autodeterminación de los pueblos.
BALANCE DE RECOMENDACIONES DE LOS EXÁMENES PREVIOS
Como vimos en el apartado anterior, el Comité ha evaluado en once ocasiones el cumplimiento de la Convención por parte del estado mexicano y, durante todos estos procesos de examinación ha emitido observaciones y recomendaciones que, cabe recordar, el estado está obligado a acatar. En este apartado se recopilarán las recomendaciones que el CERD ha emitido durante todas estas examinaciones, y se destacarán cuáles han sido las más reiteradas por el grupo de expertos/as. Este balance nos ayudará a identificar cuáles han sido las situaciones y problemáticas con respecto al derecho a la igualdad y la no discriminación que más han preocupado al Comité; además, podremos visualizar hasta qué grado el estado acata estas recomendaciones, lo cual se realizará basándonos en cuántas veces el Comité ha reiterado una misma recomendación.
Debe señalarse que, aunque la primera vez que el estado compareció ante el Comité fue en 1976, realizaremos el balance de las observaciones y recomendaciones a partir del ciclo de evaluación VII–VIII que se llevó a cabo en 1991, debido que no se cuenta con los informes realizados por el estado ni con los informes emitidos por el CERD de los periodos de examinación anteriores.
CICLO DE PRESENTACIÓN DE LOS INFORMES PERIÓDICOS VII–VIII
Tal como se observa en la tabla 1.1, el estado mexicano debió presentar su informe el 22 de marzo de 1988; pero no lo hizo hasta el 22 de mayo de 1991, retraso que, como veremos, se vuelve una constante en las evaluaciones posteriores, lo que pone en evidencia lo poco importantes que son para el estado estos procesos de examinación.
Durante la evaluación de los informes periódicos VII–VIII las problemáticas que más preocuparon al Comité versan sobre las disparidades económicas y sociales que se presentaban en México y que identificaron como causas de graves discriminaciones, las cuales afectaban particularmente a las poblaciones indígenas, que se encontraban en una situación de exclusión. Asimismo, destacaron que el informe presentado por el estado tenía algunas deficiencias, como la falta de exposición del marco general social, económico, político e institucional en el que la Convención se estaba llevando a la práctica; la falta de respuestas a algunas cuestiones planteadas en exámenes anteriores; la información acerca del sistema demográfico en México; las tensiones de la población rural, así como del proceso de renovación y democratización puesto en marcha en ese periodo.
Y es que debe señalarse que, en su informe, el estado mexicano se vanagloria por destacar cada uno de los programas, las reformas y los organismos creados que, como veremos, se vuelve una constante no solo en los demás informes presentados ante este Comité, sino ante los otros mecanismos especiales de las Naciones Unidas que se abordarán en los siguientes capítulos. En este ciclo de examinación las medidas instrumentadas que más destacó fueron: 1) la creación del Programa Nacional de Solidaridad; 2) la creación de la Comisión Nacional de los Pueblos Indígenas; 3) la emisión de un decreto para reformar el artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo objetivo es el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas; 5) la creación del Instituto Nacional Indigenista, y 6) la elaboración del Programa Nacional de Desarrollo.
Aunque el Comité reconoció la importancia de las reformas legislativas llevadas a cabo, así como la puesta en marcha de los programas y la creación de los organismos, también cuestionaron si se había adoptado criterios para medir los resultados de estas medidas. Asimismo, destacó la información recibida por Amnistía Internacional sobre los actos de violencia y las violaciones de derechos humanos que sufrían los miembros de los pueblos indígenas, en particular las y los campesinos e indígenas de Oaxaca y Chiapas, razón por la cual le preguntaron al estado sobre las medidas que se habían puesto en marcha para resolver los conflictos entre los terratenientes e indígenas.
Sin duda alguna, la mayor preocupación por parte del Comité versó sobre la falta de leyes especiales que prohibieran la discriminación racial en México. Esta falta de legislación especial en la materia fue justificada por el estado mexicano con el argumento de que no hacía falta promulgar ninguna legislación especial en México, debido a que ni los tribunales ni la Comisión Nacional de los Derechos Humanos habían recibido ninguna queja por discriminación racial, negando así la existencia de la problemática en el país. Ante esta actitud el Comité expresó que tenían esperanza de que el estado cambiara su actitud y promulgara leyes especiales, ya que recordó que esta era, además, una obligación impuesta por la Convención. Como veremos a lo largo de este apartado, estas observaciones son una constante durante todos los procesos de examinación llevados a cabo por el Comité del CERD.
Por todo lo anterior, en sus observaciones finales, el Comité expresó su deseo de que el estado mexicano tomara en cuenta sus orientaciones en cuanto al contenido de los informes. Finalmente, deploró que el estado no hubiese modificado su postura en cuanto al reconocimiento legal de la prohibición de la discriminación racial.
CICLO DE PRESENTACIÓN DE LOS INFORMES PERIÓDICOS IX Y X
La evaluación de estos informes periódicos se llevó a cabo durante el periodo de evaluación número 47° del Comité que se celebró en 1995. Al igual que en el periodo anterior, el estado mexicano entregó sus informes con un retraso de dos años. Este ciclo de evaluación fue muy particular ya que, debido a los sucesos ocurridos en Chiapas en 1994 con el levantamiento armado de comunidades indígenas, el comité puso mayor énfasis en el mismo contexto para proceder con la evaluación de los informes periódicos de ese ciclo.
A pesar de los hechos sucedidos, el representante del estado insistió en que
[…] en México no se daba el fenómeno de la discriminación racial, pero que se podían encontrar algunas modalidades de discriminación derivadas de la realidad socioeconómica, que afectaban a los grupos más vulnerables de la sociedad como las mujeres, los minusválidos, los trabajadores migrantes y los indígenas (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1995, p.68).
Vemos cómo una vez más el estado niega la existencia de la discriminación racial en México. En consecuencia, las y los expertos del Comité expresaron su discrepancia con las opiniones del gobierno mexicano, además de su preocupación por el hecho de que el estado no parecía percatarse de que la discriminación que padecen los grupos indígenas en el país encuadraba con el concepto de discriminación establecida en la Convención, en otras palabras, concluyeron que la discriminación racial era una realidad en México.
Al igual que en el ciclo anterior, en este ciclo el estado mexicano informó que la mayoría de las medidas que había instrumentado para dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en la Convención versaban sobre modificación de leyes, así como la creación y puesta en marcha de programas sociales. Sin duda alguna, la medida que más destacó el estado fue el reconocimiento en el plano constitucional de que México es una nación multiétnica y multicultural, lo que le mereció una felicitación por parte del Comité; sin embargo, señalaron que, sin reglamentos o medidas para desarrollar esta disposición, esta reforma no iba a tener efectos prácticos.
En esta misma línea fueron sus observaciones finales con respecto a los programas sociales instrumentados por el estado, debido a que en el informe que presentó no había información respecto de los efectos o resultados de esos programas, situación por la que además se mostraron preocupados, ya que sin esta información era difícil evaluar el cumplimiento de lo establecido en la Convención.
Sobre el conflicto en Chiapas el Comité agradeció la información enviada por el estado y manifestó su interés por averiguar cuáles medidas habían sido tomadas para solucionar el conflicto, así como información acerca de las personas que habían sido detenidas. Por su parte, el estado aclaró que este conflicto no tenía relación alguna con el racismo o la discriminación racial, afirmación que lamentó el Comité.
Por otro lado, destacaron que daba la impresión de que la situación económica de las y los integrantes de las comunidades indígenas se había agravado con la adhesión al Tratado de Libre Comercio (TLCAN), lo que fue negado por el estado, por lo que el Comité apuntó que era motivo de preocupación el hecho de que el estado prestara escasa atención a esa situación. Este pronunciamiento por parte del Comité es sumamente importante, ya que, desde entonces, era evidente, o al menos así lo fue para el Comité, que este tratado traía beneficios únicamente para ciertos sectores de la población, desmintiendo así el discurso del estado sobre los beneficios del mismo tratado para toda la población mexicana.
Finalmente, otra de las problemáticas que más preocuparon al Comité versó sobre la tierra, debido a que manifestaron que habían recibido información sobre los despojos de tierras de las que habían sido víctimas: campesinos/as y miembros de comunidades indígenas, además de que el estado no había hecho anda para poner fin a la violencia que llevaban aparejados los conflictos por la propiedad de la tierra.
Por todo lo anterior, el Comité, por primera ocasión, realizó las siguientes recomendaciones al estado mexicano:
1. Analizar las causas profundas de la marginación socioeconómica a la que se enfrentaba la población indígena en México y siguiera armonizando las costumbres indígenas con el ordenamiento jurídico vigente.
2. Adoptar indicadores para evaluar los programas y políticas con miras a la protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas.
3. Revisar el funcionamiento de las distintas instituciones encargadas de la protección de los derechos de los pueblos indígenas, así como la coordinación entre ellas.
4. Que cumpla con cada una de las obligaciones establecidas en la Convención.
5. Recomienda encarecidamente que el estado trate de encontrar una solución justa y equitativa al problema de la distribución de la tierra.
6. Intensificar los esfuerzos para promover las medidas afirmativas en la esfera de la educación y formación.
7. Velar por que se investiguen las violaciones de los derechos humanos de los pueblos indígenas y se indemnice a las víctimas (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1995, p.74).
CICLO DE PRESENTACIÓN DEL INFORME PERIÓDICO XI
Dos años después del ciclo de evaluación anterior el Comité evaluó nuevamente al estado mexicano durante el periodo número 50, el cual se llevó a cabo en 1997. Sobre este ciclo vale la pena destacar que, a diferencia de los anteriores, el Comité emitió un documento de observaciones finales por cada país evaluado, ya que anteriormente plasmaba todas las observaciones finales, así como otras cuestiones, como información sobre los informes recibidos, en un solo documento.
En esta ocasión los principales motivos de preocupación por parte del Comité versaron, en primer lugar, sobre las divergencias entre este y el estado mexicano sobre la manera en cómo interpretaban la Convención, ya que el estado insistía en que en el país no existía la discriminación racial, algo con lo que no concordaban las y los expertos, quienes señalaban que había grupos sociales que eran víctimas de esta discriminación, como los grupos autóctonos. Además, expresaron su preocupación por que esas prácticas de discriminación se encontraban institucionalizadas.
De igual forma expresaron su preocupación por el hecho de que la legislación nacional no se encontraba armonizada con la Convención, así como por el hecho de que el estado no había adoptado las medidas necesarias para prevenir y combatir eficazmente la discriminación racial en México.
Otra problemática destacada por los miembros del Comité fue el acceso a la justicia, y es que apuntaron que, en México, el derecho de toda persona a recibir un trato igual en los tribunales no se encontraba garantizado, y eran precisamente las y los miembros de las comunidades indígenas los más afectados, debido a la falta de intérpretes durante el proceso, entre otras causas.
Asimismo, mostraron su preocupación por la información que recibieron sobre las violaciones de derechos humanos cometidas por representantes de las fuerzas armadas, grupos paramilitares o terratenientes, violaciones que quedaron impunes.
Por otro lado, lamentaron que el estado no incluyera en su informe datos y estadísticas sobre la población autóctona, así como datos sobre el número de denuncias, sentencias y reparaciones civiles sobre actos de racismo, petición que, como veremos, se vuelve una constante no solamente en este Comité, sino en los demás comités.
Finalmente, expresaron su preocupación por la falta de legislación y garantía del derecho de la población indígena a recibir enseñanza bilingüe y bicultural, así como por la situación de Chiapas, la cual era inestable y, en consecuencia, de gran preocupación.
Por lo anterior, las y los expertos del Comité le recomendaron al estado mexicano que:
1. En el próximo informe incluyera estadísticas detalladas sobre los grupos autóctonos que viven en México.
2. Siguiera esforzándose por hacer más eficaces las medidas y los programas destinados a garantizar a todos los grupos de la población el ejercicio pleno de sus derechos políticos, económicos, sociales y culturales.
3. En el próximo informe presente informaciones e indicadores precisos sobre las dificultades sociales y económicas que afrontan las poblaciones autóctonas.
4. Realizara una evaluación de las políticas y programas destinados a proteger y promover los derechos de los sectores vulnerables.
5. Armonizara plenamente la legislación con la Convención.
6. Garantizara a los integrantes de la población indígena una mayor participación en puestos públicos.
7. Garantizara a los integrantes de la población indígena un trato y acceso igualitario ante la justicia.
8. Mayor vigilancia en la defensa de los derechos fundamentales, y se asegurara de que las violaciones a derechos humanos no quedaran impunes.
9. Garantizara soluciones justas y equitativas en el reparto de las tierras.
10. Proporcionara en el próximo informe, datos sobre denuncias, fallos y reparaciones civiles sobre actos de racismo.
11. Garantizara la enseñanza multicultural.
12. Dé publicidad al informe periódico así como a las observaciones finales (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1997, p.4).
CICLO DE PRESENTACIÓN DE LOS INFORMES PERIÓDICOS XII–XV
Debido al gran atraso por parte del estado mexicano en la entrega de sus informes periódicos en los ciclos XII, XIII, XIV y XV, los cuales debió haber entregado en diciembre de 1998, 2000, 2002 y 2004, respectivamente, este periodo de evaluación se llevó a cabo apenas en 2006, es decir, nueve años después del ciclo anterior, siendo que estas evaluaciones se llevan a cabo cada cuatro años. Por estas circunstancias el Comité evaluó todos estos informes, los cuales se remitieron en un solo documento en el periodo de sesión número 68 que tuvo lugar en febrero de 2006.
Algunos de los aspectos positivos reconocidos por el Comité fueron, en primer lugar, la declaración realizada por el estado en 2002 sobre el reconocimiento de la competencia de este Comité para que recibiera y examinara comunicaciones de personas o grupos de personas; es decir, se abrió la posibilidad para que cualquier persona y organización pudieran presentar ante las y los expertos un caso en particular para que el Comité, después de estudiarlo, se pronunciara al respecto y emitiera recomendaciones específicas sobre ese caso. Sin embargo, como veremos en el apartado siguiente, esta posibilidad no ha sido aprovechada por parte de las organizaciones de la sociedad civil.
De igual manera, el Comité celebró que se reconociera en el plano constitucional que México es una nación pluricultural, así como la autonomía y los derechos de las comunidades indígenas. De igual manera, reconoció que era un avance positivo la promulgación de la Ley Federal para la Prevención y Eliminación de la Discriminación y de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas. Finalmente, acogió con satisfacción que el estado hubiera ratificado la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y sus Familias, cuyo examen a México se abordará en otro capítulo.
A pesar de que el Comité reconoció todos estos avances (que en su gran mayoría son de carácter legislativo), lamentó que todas estas reformas y promulgaciones de leyes no se vean reflejadas en la práctica, además de expresar su preocupación por la falta de consulta a los pueblos indígenas durante estos procesos.
Otros motivos de preocupación para las y los expertos fue la falta de datos estadísticos sobre las comunidades afrodescendientes en México, preocupación que, como veremos más adelante, vuelve a ser expresada con mayor contundencia en el siguiente ciclo de evaluación. Asimismo, expresaron su preocupación por la discriminación existente de los pueblos indígenas en los medios de comunicación, así como por la situación a la que se enfrentan las y los trabajadores migrantes que provienen de comunidades indígenas de Guatemala, Honduras y Nicaragua. Cabe señalar que esta situación ha ocasionado que otros comités, como el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus familiares o el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se hayan pronunciado al respecto.
Finalmente, reiteraron su preocupación por la falta de intérpretes en la administración de justicia, la falta de seguridad jurídica en cuanto a la tenencia de la tierra y la falta de acceso a la salud por parte de las y los miembros que pertenecen a alguna comunidad indígena.
En consecuencia, el Comité realizó las siguientes recomendaciones:
1. Proporcionar información sobre las comunidades afrodescendientes.
2. Poner en práctica los principios recogidos en la reforma constitucional en estrecha consulta con los pueblos indígenas.
3. Garantizar el derecho a los pueblos indígenas al uso de intérpretes y defensores de oficio conocedores del idioma, cultura y costumbres.
4. Garantizar el derecho a la participación política.
5. Reconocer y proteger los derechos de los pueblos indígenas a poseer, explotar, controlar y utilizar sus tierras y territorios, y proporcionar información al Comité sobre los avances logrados en esta materia.
6. Asegurar el cumplimiento en la práctica de los programas instrumentados respecto a la protección de trabajadores migrantes e incluir información en el próximo informe sobre los progresos obtenidos en relación con esa situación.
7. Adoptar las medidas que sean necesarias para poner fin a la práctica de las esterilizaciones forzadas.
8. Adoptar las medidas apropiadas para combatir los prejuicios raciales que conduzcan a la discriminación racial en los medios de comunicación, así como promover en la esfera de la información, comprensión, tolerancia y amistad entre diversos grupos raciales existentes en el estado.
9. Difundir los informes tan pronto como se presenten y se publiquen las observaciones del Comité (OHCHR, 2006, pp. 3–5).
EL MÁS RECIENTE EXAMEN AL QUE SE SOMETIÓ EL ESTADO MEXICANO
Como se mencionó en la introducción, en este apartado se hará un breve recuento del más reciente examen que realizó el Comité al estado mexicano, el cual tuvo lugar del 20 al 22 de febrero de 2012. Tal como se hará en los siguientes capítulos, en este apartado se destacarán las tres problemáticas de mayor relevancia que destacan las y los expertos del Comité en aquel periodo de evaluación, así como la relación que éstas guardan con las visiones tanto del estado como de las organizaciones de la sociedad civil que enviaron informes sombra.
El contraste de las tres visiones sobre el derecho humano a la no discriminación destaca, en primer lugar, el no reconocimiento de la discriminación racial y su carácter estructural; la situación de los pueblos indígenas ocupa el segundo lugar en las preocupaciones del Comité, que llama la atención sobre diversas expresiones discriminatorias, así como la falta de atención al derecho a la consulta previa e informada; finalmente, la situación de la discriminación a las y los trabajadores migrantes y los peligros que enfrentan. Debe señalarse que durante este ciclo de evaluación el Comité hace especial énfasis en la situación de la población afrodescendiente en México, pues su mención es casi imperceptible en el informe del estado mexicano, así como en los informes sombra enviados por las organizaciones de la sociedad civil, de los que solamente uno de todos los que se mandaron alude a esta problemática.
En primer lugar se analizará el informe conjunto XVI y XVII del estado mexicano, en el que retomamos su peculiar interés por subrayar los programas, campañas y capacitaciones a funcionarios públicos, sin dar cuenta de las evaluaciones de impacto que hayan producido, como recurrentemente le solicitan los diversos comités de los tratados.
En la segunda parte, como alto contraste, se analizan los informes sombra que llegaron al Comité y las problemáticas que destacan, en particular la discriminación que sufren los pueblos indígenas, así como los migrantes. Pero algo que llama la atención será justamente la observación de las y los expertos del Comité cuando se refieren a la población afrodescendiente, dado que las organizaciones civiles solo enviaron un informe en el que aluden a esta problemática.
Por esta razón dejamos para la tercera parte el análisis de las observaciones y recomendaciones del Comité, pues con la información del estado y la de las organizaciones de la sociedad civil llama la atención sobre una particular discriminación que invisibiliza a la población afrodescendiente.
Informe conjunto XVI y XVII del estado mexicano
El estado mexicano presentó su informe periódico XVI y XVII el 29 de junio de 2010 al Comité, después de dos años de la fecha en la que se suponía debía entregarlo. A diferencia de informes presentados a otros comités, el estado mexicano comienza diciendo que sus “medidas legislativas, judiciales y de otra índole parten del reconocimiento de la existencia de discriminación en el país” (Gobierno Federal de México, 2010). Esto es relevante debido a que, como lo hemos constatado en otros artículos de este proyecto de investigación, el estado mexicano no parte del reconocimiento del problema, sino que busca disfrazarlo o negar que existe, como veremos en los capítulos siguientes. Es importante destacar que el estado reconoce la discriminación de manera general y no visibiliza la problemática específica de la discriminación racial; en este sentido, no reconoce la discriminación racial en cuanto tal.
El informe del estado gira principalmente en torno a las medidas puestas en marcha para erradicar la discriminación de la población indígena. En muchísima menor medida hace mención de otros grupos altamente discriminados como los afrodescendientes, adultos mayores, personas con discapacidades, mujeres y no ciudadanos; tan en menor medida que les dedica entre una y dos páginas, cuando a los pueblos indígenas dedicó más de cuarenta. Asimismo, proporciona datos de la Primera Encuesta Nacional sobre Discriminación en México en la cual las personas homosexuales, junto con las personas con discapacidad, son los grupos que se perciben como más discriminados; sin embargo, casi no proporciona información acerca de las medidas instrumentadas para eliminar la discriminación del primer grupo, y solamente se limita a informar sobre la entrada en vigor en marzo de 2010 de la legalización del matrimonio entre personas del mismo sexo, únicamente en la Ciudad de México.
Entre las medidas legislativas llevadas a cabo la que más se menciona a lo largo del informe es la aprobación de la Ley General para Prevenir y Erradicar la Discriminación (LFPED) que creó el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) en junio de 2003, que es el órgano encargado de aplicar la política antidiscriminatoria en México. Esta ley
[...] establece disposiciones para prevenir y eliminar la discriminación, promover la igualdad de oportunidades y trato, enumera las conductas discriminatorias que quedan prohibidas, dispone las medidas positivas y compensatorias que los órganos públicos y autoridades federales deberán adoptar a favor de la igualdad de oportunidades (Gobierno Federal de México, 2010, p.5).
A continuación se verán las medidas legislativas, pragmáticas o de otra índole, que el estado informa al Comité sobre ciertos grupos específicos: población indígena, las y los migrantes, y la población afrodescendiente.
El estado mexicano se dedica, prácticamente en todo el informe, a proveer información sobre los avances en materia de combate a la discriminación hacia la población indígena. Establece que diez entidades concentran 69% de la población indígena en el plano nacional: Campeche, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí y Yucatán. Además, informa sobre las medidas tomadas por las entidades federativas en materia de reconocimiento de derechos de los indígenas; sin embargo, en la información casi no perfilan datos de Michoacán, Hidalgo y Guerrero, aun cuando estos estados concentran una gran cantidad de población indígena.
De igual manera, menciona que la reforma constitucional en materia indígena realizada en 2001 reconoció la composición multicultural y plurilingüe de México. Destaca, además, la publicación de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, en la que se establece que “ninguna persona podrá ser sujeta a cualquier tipo de discriminación a causa o en virtud de la lengua que hable” (Gobierno Federal de México, 2010, p.9).
A lo largo del informe se menciona varias veces al Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2009–2012 que “establece objetivos, metas, estrategias y acciones para fomentar el respeto y reconocimiento de las culturas, lenguas y derechos de las personas, pueblos y comunidades indígenas” (Gobierno Federal de México, 2010, p.11). Además, destaca que este programa, en conjunto con la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, realiza esfuerzos para reforzar la normalización de las lenguas indígenas.
De igual manera, en la Información Recibida de México sobre el Seguimiento de las Observaciones Finales (2013), el estado mencionó que México cuenta con el Sistema de Consulta Indígena, creado en el seno del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), en el que participan 140 consejeros de los 68 pueblos indígenas; además, el establecimiento de la Comisión para el Diálogo con los Pueblos Indígenas de México. También destacan la aprobación del Protocolo para la realización de consultas a los pueblos y comunidades indígenas y los Lineamientos Generales para la realización de consultas a pueblos y comunidades indígenas en el sector ambiental.
En el ámbito jurisdiccional y acceso a la justicia el estado menciona la creación del Programa de Excarcelación de Presos Indígenas, que busca revisar casos de presos indígenas y otorgar apoyo a organizaciones sociales, y destaca que en el marco de este programa se han liberado a 4,535 personas indígenas entre 2009 y 2013. Finalmente, destaca que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) elaboró un Protocolo de Actuación Para Quienes Imparten Justicia en Casos que Involucren Derechos de Personas, Comunidades y Pueblos Indígenas.
Respecto del segundo grupo específico, el estado dedica tres páginas de las casi cien que integran el informe para informar sobre la condición de personas no ciudadanas; este apartado trata principalmente el tema de los refugiados y deja de lado la situación de las personas migrantes, argumentando que ya informó sobre ese asunto al Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus familiares.
Otra de las cuestiones que destaca es la conformación de la agenda interinstitucional que se llevó a cabo en 2006, junto con Amnistía Internacional México, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y Sin Fronteras, para la prevención de la discriminación a personas refugiadas, migrantes y extranjeras en México. Cabe señalar que para el estado es muy importante destacar este tipo de acciones o medidas, ya que le interesa que el Comité sepa que trabaja de la mano de las organizaciones de la sociedad civil, debido a que es una de las recomendaciones más reiteradas por parte de los distintos comités, como lo veremos en los siguientes capítulos; además, de que el hecho de que trabaje en conjunto con estas organizaciones, para el estado significa la legitimación y aprobación de estas medidas, aunque claramente las organizaciones no lo hagan con esa finalidad.
Finalmente, con respecto al último grupo específico, dentro de las escasas dos páginas dedicadas a la población afrodescendiente en México, el estado menciona que el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación ha incluido en sus tareas la recopilación de un mayor número de datos e información sobre los grupos afrodescendientes en México mediante su Centro de Documentación Institucional, de esta manera “ha financiado dos estudios: Los afrodescendientes en México. Reconocimiento y Propuestas para evitar la Discriminación y Procesos de Construcción de Identidad, Condición de Vida y Discriminación en Comunidades Afrodescendientes en los Estados de Coahuila y Tamaulipas” (Gobierno Federal de México, 2010, p.33) que fueron presentados en 2006.
En estos estudios se logró identificar que las comunidades afrodescendientes reflejan grados de marginación y que “se sienten aislados de las organizaciones políticas y sociales que existen en el país, inclusive del gobierno local o de los partidos políticos” (Gobierno Fedaral de México, 2010, p.33). Por eso el Programa Nacional de la Tercera Raíz del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes inició el proceso de reconocimiento de su identidad afrodescendiente y creó el Museo de las Culturas Afromestizas, que está ubicado en Cuajinicuilapa, Guerrero. También la SEP comenzó a difundir, en noviembre de 2003, el Proyecto México Multicultural con el fin de visibilizar la presencia de poblaciones afrodescendientes.
En este mismo sentido el Instituto Veracruzano de la Cultura realiza el Festival Internacional Afrocaribeño que promueve y difunde la cultura veracruzana, la identidad afrocaribeña y la herencia africana en Veracruz. La Universidad Nacional Autónoma de México realizó el Festival “Oaxaca Negra” en el Museo del Palacio de Oaxaca que, de igual manera, tuvo como objetivo difundir información de la población afrodescendiente en México a través de talleres, foros e investigaciones.
Asimismo, en la Información Recibida de México sobre el Seguimiento de las Observaciones Finales, en noviembre de 2013, el estado reconoce la ausencia de información y datos estadísticos que reflejen la situación económica y social de los afrodescendientes, por lo que en 2012 se desarrolló en diferentes entidades de la república mexicana la Consulta para la Identificación de Comunidades Afrodescendientes de México, en la que se identificó a veintisiete comunidades afrodescendientes. En 2012 México elaboró la Guía de Acción Pública que busca la promoción de igualdad e inclusión de la población afrodescendiente en México. Finalmente, el estado informó que el Consejo Nacional para la Prevención de la Discriminación recibió cuatro quejas y tres reclamaciones sobre discriminación de este grupo en los años 2012 y 2013.
Vemos pues un reconocimiento del estado mexicano de la problemática de la discriminación en términos generales, sin reconocer específicamente la discriminación racial (de los afrodescendientes), y que, tal como sucedió en los periodos de evaluación anteriores, así como veremos que sucede ante otros comités, el estado presume y se vanagloria de informar sobre las medidas que ha puesto en marcha, las cuales consisten, principalmente, en la aplicación de leyes, protocolos, programas y foros que concienticen y velen principalmente por la población indígena. Sin embargo, no ofrece información sobre los resultados de esas medidas ni atiende las causas estructurales de las que deviene la existencia de discriminación en México, y tampoco proporciona muchos datos sobre otros grupos altamente discriminados.
Informes de la sociedad civil
En este ciclo de evaluación las diversas organizaciones de la sociedad civil presentaron nueve informes sombra al Comité. Entre la información recabada por aquellas se puede observar que, con respecto a la discriminación como violación de derechos humanos, jerarquiza en rangos de importancia la discriminación que sufren ciertos grupos sociales: en primer lugar se encuentran los grupos indígenas; en segundo lugar se encuentra el grupo de los y las migrantes, y en tercer lugar, aunque muy invisibilizados, está el grupo de las y los afromexicanos.
En cuanto a los pueblos indígenas hacen mucho hincapié en las reformas constitucionales de junio de 2011, las cuales incorporaron expresamente en la Constitución Mexicana “los compromisos internacionales de México en materia de derechos humanos [que] supusieron un importante avance en la protección jurídica de derechos reconocidos internacionalmente” (Amnistía Internacional, 2011, p.6). Sin embargo, la realidad es que la ley está muy distante de la práctica debido a que los pueblos indígenas siguen siendo víctimas de “una desigualdad social muy superior a la de cualquier otro grupo poblacional y tienen un acceso muy limitado a los servicios de salud, la educación, la seguridad social, la vivienda y otros servicios básicos” (Amnistía Internacional, 2011, p.7).
Otro problema es el acceso a la justicia y la igualdad ante la ley, ya que como bien apunta el Centro Prodh, “la discriminación por razones de etnia sufrida por las personas indígenas se suma a las desigualdades procesales y violaciones a derechos humanos ocasionadas por las deficiencias estructurales del sistema de justicia en general” (Centro de Derechos Humanos Prodh, 2012, p.10), y, a pesar de que existen desde el 2008 reformas en el sistema de justicia penal, “en la mayoría de procedimientos judiciales en los que hay encausados, víctimas o testigos indígenas, no hay intérpretes ni abogados que hablen estas lenguas” (Amnistía Internacional, 2011, p.9). Esto impide que puedan defenderse y, en consecuencia, se da lugar a acusaciones y juicios falsos.
Destacan también que “no conocen ningún caso en que una persona indígena haya obtenido reparación por haber sido detenida y procesada injustamente” (Amnistía Internacional, 2011, p.9). En esta misma línea, el Comité de América Latina y el Caribe para la defensa de los Derechos de las Mujeres (CLADEM) apunta que “Son precisamente las mujeres indígenas quienes presentan mayor vulnerabilidad en el acceso a la justicia, debido a que en la mayoría de las veces son ellas quienes presentan los mayores porcentajes de analfabetismo y monolingüismo” (CLADEM, 201, p.9).
En el tema de la salud se hace especial énfasis en la discriminación de las mujeres en cuanto a las deficiencias que sufren con respecto a la atención sanitaria. Son ellas quienes sufren de una discriminación cruzada por el hecho de ser mujeres y vivir el proceso biológico del embarazo, ser indígenas y ser pobres en zonas rurales. A esto se le suma que el personal en las instalaciones de atención no habla ninguna lengua indígena, y tampoco existen medios o personal que haga traducciones.
Respecto de la consulta previa e informada hacia las comunidades indígenas en lo que concierne a sus tierras por la puesta en marcha de megaproyectos señalan que la realidad es que las autoridades mexicanas no respetan “los mecanismos jurídicos existentes y los de los propios indígenas, como la legislación agraria y las prácticas de toma de decisiones comunitarias [ni se llevan a cabo] procesos de consulta participativos” (Amnistía Internacional, 2011, p.10). Esto, sin dejar de lado que muchas veces se consiguen los consentimientos a través de promesas y mentiras de compensación a las comunidades que jamás se realizan.
En el rubro de la educación se enfatiza la existencia de la brecha de género debido a que continúan siendo las mujeres de los grupos indígenas las que tienen 17.6% de porcentaje analfabeta, “más de cuatro veces la media nacional” (CLADEM, 2011, p.17). Además, señalan que la calidad de la educación que provee el estado es deficiente y no busca dignificar al ser humano debido a que “no invierte en el sistema educativo a fin de contar con una población educada, competitiva, productiva y pensante, que contribuya a fortalecer un estado democrático, de derecho y respetuoso de los derechos humanos” (Red TDT, 2012). Cabe mencionar que, tal como se verá en capítulos posteriores, el Comité de los Derechos del Niño realiza observaciones y recomendaciones que van en este mismo sentido, de las cuales el estado prefiere hacer oídos sordos.
Respecto de la población migrante en México, según un informe presentado por la organización Sin Fronteras IAP,
[…] aproximadamente 400,000 migrantes indocumentados transitan por México con la intención de llegar a los EUA, quienes enfrentan fuertes violaciones durante su trayecto, entre las principales están: el tráfico de migrantes y el aumento del cobro por el cruce, robo, abuso de autoridad, extorsión, trata, secuestro, reclutamiento para acciones del crimen organizado y asesinatos (Sin Fronteras IAP, s.f., p.2).
Pero, tal como lo destacan las organizaciones de la sociedad civil, no son solamente las violaciones de derechos humanos que sufren debido a la participación de las autoridades mexicanas y el crimen organizado, sino la discriminación y la xenofobia que sufren por parte del resto de la población mexicana: “De acuerdo con el CONAPRED, entre 40 y 60% de la población tiene actitudes discriminatorias contra los migrantes y cerca del 55% desearía que se aplicaran medidas más duras contra esta población” (Sin Fronteras, IAP; s.f., p.2). Esto se debe principalmente a estereotipos generados e impregnados en la población que relacionan a este grupo con delincuentes o integrantes de grupos delictivos, además, sufren discriminación por otros aspectos como su color de piel, la nacionalidad, su origen étnico, su sexo u orientación sexual.
Enfatizan, además, que son impresionantes los casos de migrantes que, a pesar de ser naturalizados como mexicanos, siguen siendo no reconocidos como ciudadanos mexicanos.
Otra crítica que le hacen al estado mexicano es, que a pesar de que “la discriminación se encuentra tipificada como delito dentro del Código Penal del Distrito Federal”, la realidad es que “el acceso a la administración de justicia en el caso de este y otros delitos en la práctica se encuentra menoscabado por la exigencia de comprobar una estancia legal en el país al momento de presentar una denuncia o de ratificarla” (Sin Fronteras, IAP; s.f., p.2).
Finalmente, con respecto a la población afromexicana en México, la principal problemática que se resalta en el único informe sombra que aborda esta situación es el de la invisibilización, no solamente en la ley, sino también en los censos poblacionales, además de la vulnerabilización de las mujeres afromexicanas. Por su parte, CLADEM menciona que en el informe que envía el estado al Comité este “presenta la información respecto a las personas afrodescendientes y a las mujeres en un apartado que titula ‘Otros grupos’” (CLADEM, 2011, p.2). Esta es una clara muestra de la invisibilización hacia este grupo.
De igual forma, CLADEM menciona que gracias a información recabada por el CONAPRED “se estima que en México la población afrodescendiente asciende a 450 mil habitantes. La mayoría asentada en la Costa Chica de Guerrero y Oaxaca, así como otros estados del sur como Tabasco y Chiapas” (CLADEM, 2011, p.5).
Debido a esta invisibilización, se enfatiza la importancia de tomar en cuenta a este grupo poblacional como una tercera raíz de la mexicanidad, además de recomendar “que se establezca un real compromiso por hacer visibles las maneras diferenciadas que mujeres y hombres enfrentan como afrodescendientes, desde el registro de la información” (CLADEM, 2011, p.6).
También se hace una crítica a la falta de armonización de las leyes federales con las estatales y municipales en cuanto a las medidas judiciales y administrativas. Un ejemplo de esto es la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación que, a pesar de haber sido aprobada en el 2003, después de varios años apenas diecisiete estados “han creado leyes locales contra la discriminación (es decir poco más de 50% de los estados)” (CLADEM, 2011, pp. 7 y 8). Además, solamente el estado de Oaxaca hace referencia a la protección del grupo de afromexicanos y afromexicanas, pero en la Constitución Mexicana no viene estipulado concretamente.
En cuanto a la salud pública, se hace mención de nuevo sobre la invisibilización de la población afromexicana debido a la falta de información estadística de la afiliación al Seguro Popular, tanto en fuentes oficiales, como el caso del INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía), como en la información emitida por el estado mexicano en su informe enviado al Comité (CLADEM, 2011, p.15).
Lo anterior nos permite observar que la discriminación de los tres grupos analizados afecta en buena medida el desarrollo y la libertad tanto de sus derechos civiles y políticos como de los económicos, sociales, culturales y ambientales, principalmente en el acceso a la justicia, respeto de sus tierras y el acceso a la salud y la educación. Además, es importante mencionar que en los nueve informes sombra revisados solamente uno de ellos hace mención a la población afromexicana en México. Por ello resulta contradictorio que es la misma sociedad civil la que hace alusión a la falta de información de las y los afromexicanos por parte del estado mexicano, sin embargo, a la vez, aquella tampoco destaca mucha información en sus informes sobre el grupo de las y los afromexicanos, lo que podría también tener varias causas como una falta de conciencia de la existencia de esta parte de la población, así como la gran demanda de cubrir amplios temas dentro de las organizaciones y la falta de tiempo de poder abarcar todos.
Otro punto relevante que debe destacarse es que, a pesar de que en los informes se incluyen casos concretos de discriminación, no se remitió ninguno de ellos como comunicaciones individuales al Comité. Con esto podemos concluir que, en efecto, existe una invisibilización de este grupo, no solamente por parte del estado, sino también por la misma sociedad civil.
Análisis de las observaciones y recomendaciones del Comité
Tal como lo han mencionado en los exámenes anteriores, en este periodo de evaluación, una vez más, el Comité vuelve a expresar su preocupación sobre la práctica de la discriminación racial en México. Algunos de los datos que fueron retomados por el Comité y que revelan la situación y los grandes retos en este tema que el estado debe afrontar son los publicados en 2008 por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México, que afirma que en la sociedad mexicana la discriminación es estructural y está generalizada y que los programas, políticas y leyes en pro de los grupos más desfavorecidos que viven en la capital solamente permiten atenuar las desigualdades, pues no afrontan la raíz del problema.
Un ejemplo de la falta de leyes adecuadas es la LFPED, ya que ahí no se hace ninguna referencia expresa a la discriminación racial, situación que generó que el Comité expresara su preocupación al respecto, cuestionara al estado sobre la ausencia de esta en la legislación y le recomendara que integrara en esta norma la discriminación racial.
Otra de las observaciones hechas por el Comité, y que resalta debido a que ningún otro Comité la había realizado, es sobre la presentación de comunicaciones individuales, ya que a pesar de que el estado mexicano aceptó la competencia para que las personas expertas que conforman el CERD pudieran recibir casos individuales, hasta esa fecha no había recibido ninguna, por lo que se cuestionó por qué la sociedad civil no había presentado ninguna comunicación individual.
Además, este examen se destacó por el informe periódico enviado por el estado, ya que este estaba compuesto de casi cien páginas, lo cual fue destacado por algunos miembros del Comité, quienes le sugirieron que el próximo informe se apegara a las directrices que señalan que el informe debe ser menos extenso; además, le recomendaron que fuera más sustancioso e incluyera información que facilitara la comprensión del avance de las recomendaciones realizadas anteriormente.
Cabe señalar que las problemáticas que más destacó el Comité durante este periodo de evaluación al estado mexicano fueron las que enfrentan los pueblos y comunidades indígenas, la población afrodescendiente y las y los trabajadores migrantes.
Respecto de las problemáticas que enfrentan los pueblos y comunidades indígenas se hizo hincapié en la discriminación racial existente por parte de la sociedad mexicana y el gobierno hacia este sector de la población. Como lo expresó el experto de Gouttes durante una de las sesiones,
[…] uno de los principales retos que afrontan las autoridades mexicanas estriba en resolver la paradoja de una sociedad que está orgullosa, con razón, del patrimonio cultural de la civilización maya, pero que tiende a considerar a sus comunidades indígenas como socialmente retrasadas (CERD, 2012, p.10).
Afirmación que se corrobora con la información otorgada por el estado sobre los resultados de la Primera Encuesta Nacional sobre Discriminación en México de 2005, que reveló que “43% de los encuestados pensaba que los indígenas tendrían siempre una limitación social por sus características raciales; que 40% estaría dispuesto a organizarse con otras personas para solicitar que no se permitiera a un grupo de indígenas establecerse cerca de su comunidad” (Gobierno Federal de México, 2010, p.7), y que “un tercio de los encuestados pensaba que lo único que los pueblos indígenas debían hacer para salir de la pobreza era no comportarse como indígenas” (Gobierno Federal de México, 2010, p.5).
Para el Comité estos hechos no solo fueron de gran preocupación, sino que además ponen en evidencia que las campañas de sensibilización y las capacitaciones proporcionadas por el gobierno mexicano no son eficaces, por lo que le pidieron al estado que en el próximo informe presentara información sobre los impactos y resultados de estas.
Otra de las problemáticas relacionadas con las comunidades y los pueblos indígenas destacadas por el Comité es el tema de la violencia y la lucha contra el crimen organizado, ya que este es uno de los sectores de la población que se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad, por lo que urgieron al estado a que tomara las medidas necesarias para poner fin a esta situación, y que lo hiciera en estricta vigilancia del respeto a los derechos humanos.
En esta misma línea, expresaron su preocupación por la información recibida en la que se afirma que la política instaurada desde hace algunos años por el estado parte para luchar contra la delincuencia ha servido realmente para aumentar el número de arrestos y detenciones de personas inocentes, en especial de indígenas, por lo que le cuestionó sobre las medidas que adoptará para corregir esta situación.
Sobre la problemática del acceso a la justicia, expresaron su preocupación por la falta de intérpretes en los procesos judiciales, así como por la calidad de la defensoría pública en México; lo cual consideran que podrían ser algunas de las causas de que una gran cantidad de personas indígenas se encuentre recluida en las cárceles del país. Una muestra de ello son los datos recientemente publicados en la prensa, en los que se señala que actualmente hay 8 mil indígenas en prisión en espera de una condena, los que en su mayoría no hablan español. También se dejó en evidencia la falta de intérpretes, ya que actualmente hay un solo defensor público federal por cada 600 mil habitantes indígenas (Avendaño y Saúl, 2017). En consecuencia, el Comité le recomendó al estado que garantice a las personas indígenas el acceso pleno a defensores de oficio y a intérpretes durante todo el proceso judicial.
Otra situación que el Comité destacó fue la consulta indígena, y es que el Sistema de Consulta Indígena no considera la figura del consentimiento previo, libre e informado. En esta misma línea, expresaron su preocupación por la información recibida sobre los procesos de consulta que se han llevado a cabo, ya que esta deja en evidencia que el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados antes de que se realicen proyectos encaminados a explotar sus tierras y los recursos naturales que hay sus territorios no se respeta plenamente. Por ello, a la luz de la Recomendación general N° 23 emitida en 1997, le recomendó al estado que se asegurara de llevar a cabo consultas efectivas a las comunidades que posiblemente se vean afectadas, y que estas se efectúen con el objetivo de obtener su consentimiento previo, libre e informado.
Posteriormente, en 2014, el presidente del Comité le envió al estado mexicano una Carta de Seguimiento a las Observaciones Finales, en la que una vez más expresaron su preocupación por la eficacia de las consultas realizadas por el estado, por lo que le solicitaron que en su próximo informe señalara ejemplos específicos de casos en los que se haya llevado a cabo consultas efectivas (Calí, 2014).
De igual manera, el Comité expresó su preocupación por la situación que enfrentan las y los defensores de los derechos humanos de los pueblos indígenas y el medio ambiente, quienes se enfrentan a amenazas, agresiones, desapariciones y ejecuciones extrajudiciales. En consecuencia, le recomendó al estado mexicano que tomara todas las medidas necesarias para prevenir estos actos, tomando en cuenta las recomendaciones emitidas por la relatora especial sobre la situación de las y los defensores de los derechos humanos.
Asimismo, el grupo de expertos/as expresaron su preocupación por los datos que se presentaron en el Informe de Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas en México de 2010, en el que se señala que 93% de la población indígena está privada de alguno de los siguientes derechos: educación, salud, seguridad social, vivienda, servicios básicos y alimentación. Por lo tanto, exhortaron al estado a que instrumentara políticas de inclusión social con la finalidad de reducir los niveles de pobreza y garantizarles plenamente a los habitantes de los pueblos indígenas sus derechos humanos.
Finalmente, el Comité expresó su preocupación porque, a pesar de que las comunidades indígenas se enfrentan a todas estas problemáticas, hay muy pocas denuncias por discriminación, y es que entre 2004 y 2010 solamente se presentaron seis, por lo cual le recordaron al estado que
La inexistencia o el escaso número de denuncias en materia de discriminación racial no debería considerarse como necesariamente positivo y puede revelar una información insuficiente de las víctimas acerca de sus derechos, el temor a represalias o la falta de confianza en los órganos policiales y judiciales (AG–ONU, 2012, p.8).
Por otro lado, con respecto a la población afrodescendiente, al ser la segunda problemática que más destaca el CERD, y es que, como lo señalaron, “parece ser que los mexicanos afrodescendientes siguen siendo una minoría invisible, mientras que otras minorías no indígenas, como por ejemplo la minoría judía, son reconocidas como tales” (AG–ONU, 2012, p.6).
Una muestra de esta invisibilización es el hecho de que el estado mexicano no haya proporcionado en su informe información con respecto a este sector de la población, a pesar de que en reiteradas ocasiones el Comité le ha solicitado información con respecto a este grupo étnico. En consecuencia, las y los expertos reiteraron su solicitud e invitaron al estado a que reconozca a la población afrodescendiente y adopte programas encaminados a promocionar y proteger sus derechos humanos.
Al igual que las comunidades indígenas, la población afrodescendiente carece de servicios básicos y viven en situación de pobreza extrema, lo que violenta diversos derechos, por lo que el Comité le recomendó al estado que aplicara políticas encaminadas a proporcionar todos los servicios básicos, atender sus necesidades y garantizar sus derechos.
Otra problemática a la que se enfrentan ambos grupos es la vulnerabilidad ante la situación de violencia que aqueja al país, por lo que el Comité urgió al estado a que tomara las medidas necesarias para poner fin a la violencia, respetando los derechos humanos de estas poblaciones.
Debe señalarse que en 2013 y en 2014 el estado mexicano envió información al Comité relativa a la población afrodescendiente, lo que agradeció el CERD. Sin embargo, alentaron al estado a que llevara a cabo iniciativas encaminadas a identificar a la población afromexicana, y le pidieron que en su próximo informe periódico presentara más información acerca de los resultados obtenidos de la encuesta del Censo de Población y Vivienda de 2015, así como cualquier dato estadístico que hayan obtenido acerca de esta población. Asimismo, le solicitaron que presentara información sobre las conclusiones y resultados de las medidas que habían instrumentado como la realización de talleres, foros y las políticas que se desarrollaron para promover los derechos de la población afromexicana.
Finalmente, la tercera situación que más destacó el CERD en su informe de observaciones finales es la de las problemáticas que afectan a la población migrante, en especial a las y los trabajadores migrantes que provienen principalmente de Guatemala, Honduras y Nicaragua, así como los migrantes en tránsito, especialmente las mujeres.
Respecto de las y los trabajadores migrantes reiteraron su preocupación por la situación de abusos, salarios extremadamente bajos, discriminación, violencia y falta de acceso a servicios de salud, vivienda y educación que enfrentan. Por ello le recomendaron al estado mexicano que pusiera en marcha todas las medidas necesarias para garantizar los derechos de los trabajadores migrantes, y le solicitaron que en su próximo informe periódico incluyera información sobre los progresos obtenidos en este tema.
Sobre la población migrante en tránsito, señalaron que es sumamente vulnerable a ser víctima de secuestro, tortura y asesinato, y que el temor de enfrentarse a la discriminación y la xenofobia no permite a estas personas buscar la ayuda y protección que necesitan. En esta misma línea, externaron su preocupación por la información recibida por las ONG respecto de que centenares de migrantes han sido masacrados por grupos del crimen organizado con la complicidad de las fuerzas armadas y otras autoridades del estado, razón por la cual le solicitaron al estado mexicano que proporcionara información relativa a esta situación e informara si había procesado a las autoridades que participaron en esos eventos, así como las medidas que ha tomado para impedir que estos hechos ocurran en el futuro.
Asimismo, reiteraron su recomendación de que el estado debe asegurar que los programas y las medidas para proteger los derechos de la población migrante en tránsito se apliquen adecuadamente, y le solicitaron que en su próximo informe incluya datos sobre los progresos y resultados obtenidos de la puesta en marcha de estas medidas y programas.
Vemos pues que, tal como lo expresa el Comité, la discriminación racial es una problemática que se presenta de manera sistemática en nuestro país, siendo las comunidades indígenas, los pueblos afrodescendientes y la población migrante los más afectados, ya que estos se enfrentan no solamente a la falta de medidas que el estado mexicano debiera estar llevando a cabo, sino que también se enfrentan a la indiferencia de la sociedad mexicana, que contribuye a que la discriminación racial siga existiendo en nuestro país.
De igual manera destacamos que, al igual que otros comités, el Comité de la CERD no queda satisfecho con la información proporcionada por el estado mexicano, debido a que una vez más este presentó información detallada sobre el número de foros, capacitaciones o programas implementados. Sin embargo, al Comité le interesa conocer sobre los resultados y los efectos de todas estas medidas, por lo que le solicitan que envíe esa información, así como datos concretos sobre el número de denuncias y sentencias por discriminación racial, ya que estos datos son contundentes para que las y los expertos evalúen la situación de la discriminación racial en México, así como el grado de cumplimiento de las normas internacionales, en este caso de la CERD.
Sobre esta examinación realizada por el CERD, a treinta y seis años de que el estado mexicano entregó su primer informe al Comité, podemos concluir que una vez más observamos que el estado mexicano deja mucho que desear en las evaluaciones realizadas por los comités de la ONU. En el caso particular del CERD nos encontramos ante una de las violaciones a derechos humanos más frecuentes de grupos altamente vulnerados e invisibilizados, tanto por el estado como por la misma ciudadanía, grupos por los cuales el Comité mostró preocupación; en especial sobre la población afrodescendiente, y del que el mismo estado mexicano reconoce la amplitud de la problemática, las carencias que se tienen en cuanto medidas legislativas y programas públicos para reivindicar a esas agrupaciones, así como estudios y evaluaciones que muestren las condiciones en las que estos grupos se encuentran.
Con el análisis realizado nos encontramos ante un estado mexicano que nuevamente reprueba su examen sobre el cumplimiento de la Convención, y de la que se observan menos intentos estatales para su cumplimiento, en comparación con otras convenciones. Por su parte, las ONG ponen en evidencia el olvido estatal de los grupos vulnerados señalados con anterioridad; pero, incluso, ellas mismas son insuficientes para visibilizar a la población afrodescendiente, lo cual las convierte en corresponsables junto con las autoridades por las violaciones a este sector de la población mexicana. Cabe señalar que también dentro de las ONG podría existir una discriminación de información al no tomar casos o realizar una mayor investigación sobre la situación de la población afrodescendiente en México; sin embargo, y como ya se mencionó anteriormente, esto puede ser consecuencia de diversas causas, como la imposibilidad de cubrir tantos temas, y no necesariamente corresponde a una decisión directa de discriminación de información. Esto nos lleva a concluir que la invisibilización de estas comunidades es una práctica generalizada y realizada por toda la sociedad mexicana, sin importar el ámbito en el que se trabaje.
ACTUALIZACIÓN DE LA SITUACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN RACIAL EN MÉXICO
A cinco años de haberse realizado el más reciente periodo de evaluación al estado mexicano podemos decir que la discriminación racial en México sigue siendo estructural y generalizada, basta ver tan solo los resultados del estudio realizado por el INEGI, en el que se estableció que “el color de piel influye en el nivel de estudios y en las oportunidades laborales que tiene la gente en México” (Sánchez, 2017), es decir, “entre más oscura es la piel, resulta más difícil salir adelante” (Sánchez, 2017).
Estos datos se complementan con los proporcionados por la Comisión Nacional para Prevenir la Discriminación, la cual, en su última Encuesta Nacional sobre Discriminación en México, encontró que “20% de las personas en México no se sienten a gusto con su tono de piel” (Sánchez, 2017). Asimismo, hay otros datos que resultan sumamente graves, ya que “23% de los encuestados, habitantes de México, dijo no estar dispuesto a vivir con alguien de otra raza o con una cultura distinta” (Sánchez, 2017). Estos datos tan contundentes dejan ver no solo que la problemática de la discriminación racial en México es una realidad, y no como pretendió negarlo el estado mexicano en diversas ocasiones ante el Comité, sino que además ponen en evidencia la necesidad que existe de que el estado ponga en marcha medidas encaminadas a la concientización y visibilización de la problemática en la sociedad.
De igual manera, la situación de discriminación e invisibilización de la población afromexicana no ha cambiado, ya que a la fecha no ha sido reconocida como una comunidad autóctona, por lo que se han hecho esfuerzos importantes por parte de las y los miembros de esta población para revertir esa situación.
Por lo anterior, podemos decir que el estado no solamente no cumple con las obligaciones establecidas en la Convención, sino que además no ha acatado las recomendaciones que el Comité le ha realizado reiteradamente, lo que deja en evidencia la voluntad política que tiene de seguir promoviendo la desigualdad, la pobreza y la discriminación en México.
CONCLUSIONES Y REFLEXIONES TEÓRICAS
Después de haber hecho este recorrido por la historia de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y su aplicación en México podemos concluir que el estado mexicano ha reprobado cada una de las evaluaciones realizadas por parte del Comité desde hace ya cuarenta y un años. Esto lo podemos constatar en la reiteración de las recomendaciones realizadas por las y los expertos, quienes no encuentran ya la manera de decirle al estado que haga o deje de hacer tal cosa.
Un claro ejemplo de esta situación es la falta de reconocimiento por parte del estado mexicano de la existencia de la discriminación racial en México, y es que, como vimos, los miembros del Comité, sin dejar de utilizar el “lenguaje diplomático” que los caracteriza, utilizaron verbos como deploran, ruegan y sienten esperanza, esperando que el estado entendiera el mensaje que les querían hacer llegar. Es importante que recordemos que en estos casos los representantes del estado no hablan a título personal, sino que hablan en nombre del gobierno mexicano; lo mismo sucede con cada uno de las y los expertos, que lo hacen a nombre de la ONU, por lo que esta discrepancia en el reconocimiento de la problemática no se produce entre dos personas en concreto, sino entre el estado mexicano y la Organización de las Naciones Unidas.
Asimismo, vale la pena recordar que estas sesiones en las que se evalúa a México no son meras reuniones de intercambio de ideas y opiniones, y cuyos resultados no versan solamente sobre si el estado aprueba o reprueba, sino que van más allá de eso, y es que en esas sesiones no solamente se pone en juego el prestigio internacional del país, sino que además existe una disputa por la imposición de la visión legítima sobre la realidad del pleno ejercicio de los derechos humanos; en este caso concreto, del derecho humano a la igualdad y no discriminación.
Ciertamente, podemos decir que en esta batalla simbólica los miembros del Comité son quienes tienen una visión más objetiva con respecto a lo que evalúan. Lo cual, junto con su experiencia y el expertise que tienen en materia de Derechos Humanos y sobre la Convención, los reviste de reconocimiento internacional, legitimidad y autoridad para no solamente examinar a un estado en específico, sino también sancionarlo a través de sus recomendaciones y observaciones.
Es por ello que el estado mexicano, en un intento de restarle esta fuerza y autoridad a los informes elaborados por el Comité, los censura al no hacer públicas las observaciones finales y recomendaciones que este emite, esperando que su mensaje no llegue a la sociedad en general y evitando de esta manera que esta tome conciencia sobre la problemática y le exija el cumplimiento de las obligaciones que adquirió al firmar la Convención.
Lo anterior nos permite entender por qué una de las recomendaciones más reiteradas por parte de los miembros no solo de este Comité, sino en general de todos los comités, es precisamente que el estado haga públicos sus informes así como las observaciones finales emitidas por este mecanismo internacional.
Por otro lado, a lo largo de este capítulo pudimos constatar el grado de eufemismo al que llega el discurso estatal, que, en un intento de mostrarse como un verdadero garante de los derechos humanos, en este caso del derecho a la igualdad y no discriminación, en cada oportunidad que tiene, ya sea en sus informes periódicos o en sus intervenciones durante las sesiones, destaca y describe minuciosamente cada una de las medidas que ha instrumentado para garantizar el respeto y la protección de este derecho, que, como vimos, todas estas medidas giran en torno a avances legislativos, foros y aplicación de políticas públicas, pero omite mencionar los resultados de estas medidas, debido a que no cuenta con esa información y porque no realiza evaluaciones de impacto. Esto ha ocasionado que una de las recomendaciones más reiteradas por parte del Comité sea que el estado evalúe y les informe sobre los efectos y resultados de todas estas medidas.
Finalmente, vale la pena destacar que, a diferencia de otras problemáticas o violaciones a otros derechos humanos en las que la propia sociedad civil se encarga de visibilizar, como veremos en los capítulos siguientes, en el caso de la discriminación racial es la misma sociedad civil la que contribuye a la invisibilización de ciertos grupos, como los afrodescendientes y, en consecuencia, contribuye a que en México siga existiendo la discriminación racial.
Por todo lo anterior podemos concluir que el problema de la discriminación racial no es un tema de mucha relevancia para el estado mexicano, ni para las organizaciones de la sociedad civil y la sociedad en general, lo que es reflejo de que vivimos en una sociedad que no reconoce el problema de la discriminación, y mucho menos se reconoce como racista; por todo ello, no solamente el estado mexicano ha reprobado, también hemos reprobado como sociedad.
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