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4 Auslagerung von Aufgaben

4.1 Einführung und Problemstellung

Es gibt zahlreiche Gründe, welche die öffentliche Hand dazu bewegen können, bestehende oder neue Aufgaben in eine Organisation mit einer eigenständigen Rechtsform auszugliedern. Dabei ist es nicht möglich, eine generelle Priorisierung dieser Gründe vorzunehmen. So können in einem Fall die Bürger den Ausschlag geben, weil sie eine umfassende Kostentransparenz wollen, in einem anderen Fall wünscht die Exekutive selbst eine klare Zuteilung von Verantwortlichkeit und Autonomie. Im Überblick lassen sich die Gründe für eine Auslagerung ohne Priorisierung wie folgt aufzählen (nicht abschliessend):

■ Unternehmerische Autonomie: Die Ausgliederung einer Einheit (z.B. Erbringung von Dienstleistungen im Bereich Telekommunikation) vereinfacht die zielorientierte Erbringung des Kundennutzens. Ausgegliedert in eine marktorientierte Rechtsform können Partner (z.B. andere Städte/Gemeinden) beteiligt werden und weitere Aufgaben in Tochterunternehmen erbracht werden. Es ist Bestandteil der unternehmerischen Autonomie, dass das öffentliche Unternehmen eine eigene Unternehmensstrategie definiert und auch die Art der innerbetrieblichen Leistungserfüllung (Führungsmodell, z.B. Führung mit Zielvereinbarungen) definiert (Huber 2012).⁵

■ Organisatorische Autonomie: Die Aufgabenerfüllung kann marktorientiert in derjenigen Organisationsform erbracht werden, welche die erforderlichen Effektivitäts- und Effizienzziele erfüllen hilft. Dazu gehören auch die Aufbau-, Ablauforganisation und das Geschäftsmodell mit den Geschäftsprozessen.

■ Finanzielle Autonomie: Die Finanzierung von Aufgaben (Betriebskosten und Investitionen) kann unabhängig von der öffentlichen Hand mit Banken und anderen Institutionen geregelt werden.

■ Personelle Autonomie: Es gibt Situationen, in denen es nötig ist, mit einem eigenen Personalstatut die nötige Flexibilität zur Anstellung der Mitarbeitenden zu erhalten (Anstellung und Entlassung, Entlöhnung, Förderung und Entwicklung der Mitarbeitenden).

■ Fokussierung auf Kernaufgaben: Mit der Auslagerung kann eine Konzentration auf die eigentlichen Aufgaben erreicht werden. Wird z.B. eine Wasserversorgung aus der Verwaltung ausgegliedert und in eine eigene Unternehmung überführt, kann sich die Führung (Strategische Führungsebene und Operative Führungsebene) auf die zu erfüllenden Aufgaben konzentrieren.

■ Transparenz bezüglich Kosten oder Verflechtungen: Die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben in eine eigenständige Unternehmung erhöht die Transparenz.

■ Performancemessung: Die Überführung einer öffentlichen Aufgabe in ein Unternehmen schafft in der Regel klare und formalisierte Schnittstellen, was die Performancemessung vereinfacht.

■ Verantwortlichkeit: Die Verantwortung lässt sich in einem separaten Unternehmen spezifisch regeln.

Im Rahmen von Public Corporate Governance geht es um die Steuerung, Aufsicht und Kontrolle von Aufgaben, welche in öffentliche Unternehmen ausgelagert sind und damit in der Folge nicht mehr im direkten Zugriff eines Gemeinwesens sind. Bevor jedoch eine Auslagerung vorgenommen wird, ist zu prüfen, welche Aufgaben überhaupt ausgelagert werden sollen. Obwohl dies letztlich eine Frage ist, die politisch beantwortet wird, lassen sich sachbezogene Kriterien formulieren, um den politischen Entscheid vorzubereiten. Diese stammen aus unterschiedlichen Disziplinen, d.h., es wäre zu einseitig, sie allein auf der Grundlage von juristischen Lehrmeinungen zu basieren (vgl. dazu Tschannen 2009).⁶ Vielmehr geht es darum, die Perspektiven unterschiedlicher Disziplinen einander gegenüberzustellen (Proeller 2002, 67 ff.)

Der Corporate-Governance-Bericht des Bundesrats aus dem Jahre 2006 unterscheidet vier Elemente, die ausgelagert werden können (Schweiz. Bundesrat 2006, 12 ff.): Aufgaben, die Aufgabenerfüllung, Organisationseinheiten und Vermögen:

■ Bei der Auslagerung von Aufgaben trennt sich die staatliche Stelle von einer bestimmten Aufgabe und verzichtet auf die künftige Erfüllung. Damit zieht sich der Staat aus der Verantwortung für diese Aufgabe zurück, und es verbleibt ihm allenfalls die Verantwortung, diesen Gesellschafts- oder Wirtschaftsbereich zu regulieren.

■ Wenn die Aufgabenerfüllung ausgelagert wird, trägt die staatliche Stelle weiterhin die Verantwortung, überträgt aber die Ausführung einer externen Stelle. Der Staat bleibt in der Rolle des Gewährleisters dieser Aufgabe, er trägt also die Gewährleistungsverantwortung.

■ Bei der Auslagerung von Organisationseinheiten (oder auch Ausgliederung) werden Einheiten der zentralen Verwaltung rechtlich verselbständigt und in Unternehmen umgewandelt. Damit ist grundsätzlich noch nichts über die Aufgabenerfüllung ausgesagt. In der Regel aber gehen bestimmte Aufgaben mit den Organisationseinheiten mit.

■ Letztlich kann sich die Auslagerung auch auf das für die Aufgabenerfüllung benötigte Vermögen beziehen, das vom Staat an private Stellen übergeben wird. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn Private die Infrastruktur für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe bereitstellen.

In der folgenden Darstellung werden die Formen der Auslagerung dargestellt.

* Beispiel: Der (private) Schweizerische Elektrotechnische Verein (SEV) übt (für den Bund) die Kontrolle von Starkstromanlagen aus.

** Hier sind auch Organisationen mit erfasst, die eigentlich eine private (Teil)Trägerschaft erlauben, derzeit aber noch vollständig in staatlichem Besitz sind (z.B. privatrechtliche und spezialgesetzliche Aktiengesellschaften mit (vorläufig ausschliesslich staatlicher Beteiligung).

Abbildung 5: Formen von Auslagerungen (Schweiz. Bundesrat 2006, 13)

Im Bericht von 2006 wurde eine Aufgabentypologie entwickelt, welche den Auslagerungsentscheiden des Bundes zugrunde zu legen ist. Es wurden zur Herleitung Erkenntnisse aus folgenden Sichtweisen zu Rate gezogen: Rechtliche, politikwissenschaftliche, volkswirtschaftliche und betriebswirtschaftliche Sicht. In Anlehnung an diese Überlegungen werden folgende Aufgabentypen unterschieden:

■ Ministerialaufgaben: Typischerweise sind dies Aufgaben, die mit der Politikvorbereitung zu tun haben oder welche die Umsetzung von Politiken überwachen. Beispiele: Generalsekretariate der Departemente; Rechtsdienste; Personaldienste; Finanzverwaltung.

■ Aufgaben mit starkem individuellem Eingriffscharakter: Typischerweise sind dies Aufgaben, in denen der Staat mit seiner legitimierten Macht in die Freiheit des Einzelnen eingreift. Beispiele: Sicherheitspolizei; Kriminalpolizei; Zollbehörden.

■ Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht: Typischerweise sind dies Aufgaben, die zur Sicherstellung eines fairen und sicheren Zusammenlebens notwendig sind und in denen der Staat allgemein gültige Regeln festlegt und durchsetzt. Beispiele: Baupolizei; Bankenaufsicht; Gewerbeaufsicht.

■ Aufgaben der Rechtsprechung: Typischerweise sind dies Aufgaben, welche der Staat zur Gewährleistung der Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit erfüllt. Beispiele: Gerichte; Verwaltungsrechtsprechung.

■ Dienstleistungen mit Monopolcharakter: Typischerweise sind dies Aufgaben, die ohne direkten Eingriff der Daseinsvorsorge dienen, für die jedoch in der Regel kein Markt besteht oder zugelassen wird. Beispiele: Wasserversorgung; Abwasserreinigung; Volksschule.

■ Dienstleistungen im marktlichen Umfeld: Typischerweise sind dies Aufgaben, die ohne direkten Eingriff der Daseinsvorsorge dienen und die der Staat als einer von mehreren Teilnehmern am Markt erbringt. Beispiele: Postdienste; öffentlicher Verkehr; Stromproduktion.

Grundsätzlich können praktisch alle Aufgaben des Staates ausgelagert werden. Beispiele aus dem internationalen Umfeld machen deutlich, dass diese Frage letztlich insbesondere durch politischen Willen beantwortet werden muss. In den USA können «Kopfgeldjäger» gesuchte Verbrecher mit Waffengewalt festnehmen, festhalten und bei der Polizei abliefern. Ebenso können mit «Rent-a-judge»-Modellen zwei zerstrittene Parteien einen Richter mieten, dessen Entscheid vom Staat als gültig übernommen wird. In der Stadt Bern verteilt die Securitas Parkbussen, im Kanton Zürich führen Private Bauabnahmen durch, und im Kanton Graubünden sind private Gymnasien die Regel, nicht die Ausnahme. Der Entscheid zur Auslagerung ist also – letztlich – immer eine politische Entscheidung, die sich allerdings, dies die Meinung der Autoren, auf sachliche Überlegungen abstützen sollte. Tendenziell eignen sich Aufgaben zur Auslagerung,

■ für die ein marktliches Umfeld besteht oder geschaffen werden kann (wirtschaftliche Sicht).

■ für deren Auslagerung eine rechtliche Grundlage besteht oder mit vernünftigem Aufwand geschaffen werden kann (rechtliche Sicht).

■ für die sichergestellt werden kann, dass auch nach der Auslagerung noch genügend demokratische Kontrolle ausgeübt werden kann (demokratische Sicht).

■ die durch die Auslagerung effizienter und effektiver erbracht werden können (betriebswirtschaftliche Sicht).

■ die in einem Bereich liegen, der politisch wenig umstritten ist (politische Sicht).

Bei der Untersuchung von Auslagerungen anhand einer Fallstudie zur Steuerverwaltung des Kantons Bern untersuchte Proeller (2002), ob und wenn ja, wie Teilprozesse einer Steuerverwaltung ausgelagert werden können. In ihren Schlussfolgerungen zur praktischen Relevanz legt sie folgende Aspekte dar (Proeller 2002, 299 ff.):

■ Keine ideologische Verengung der Anwendbarkeit von Auslagerungen: Ein Motto «Auslagerungen von hoheitlichen Aufgaben ist nicht möglich» greift zu kurz und ist nicht angemessen.

■ Prozessorientierung auch bei Auslagerungen beibehalten: Es geht darum, Optimierungspotenziale über die ganze Prozesskette hinweg zu erkennen und zu realisieren.

■ Spielräume bei der Gestaltung der Auslagerungsbeziehung ausschöpfen: Zahlreiche Vorbehalte gegenüber Auslagerungen können durch die Ausgestaltung z.B. von Vertragsbeziehungen ausgeräumt werden.

■ Begrenzte Übertragbarkeit von Beurteilungen auf andere Verwaltungen: Was in einem Land, in einem Kanton oder in einer anderen Stadt in der Praxis umgesetzt wurde, kann nicht einfach und unreflektiert auf eine andere Organisationseinheit übertragen werden.

■ Auslagerungen müssen gezielt eingesetzt und sorgfältig vorbereitet werden: Auslagerungen sind, dies zeigen verschiedene Beispiele in der Praxis, keine einfachen Restrukturierungsprozesse. Sie sind konsequent zu konzipieren, die nötigen Entscheide umfassend vorzubereiten und zu treffen und letztlich die Umsetzung sorgfältig unter Einbezug der personellen Aspekte an die Hand zu nehmen.

In der Folge wird eine praxisorientierte Hilfestellung dargelegt, die es Entscheidungsgremien erleichtern soll, einen möglichen Auslagerungsentscheid zu beurteilen und so in einer frühen Phase festzustellen, ob sich eine Aufgabe überhaupt für eine Auslagerung eignet.

4.2 Schnelltest zur Prüfung der Auslagerung von Aufgaben

Für die Beurteilung der Auslagerbarkeit von Aufgaben lässt sich grundsätzlich feststellen: Die Auslagerung führt immer zu einem Verlust an direkter Kontrolle. Sie ist dann tendenziell unproblematisch, wenndie Aufgabe selbst nicht so kritisch ist, dass sie einer hohen direkten Kontrolle bedarf, oder wenn

1 die Aufgabe selbst nicht so kritisch ist, dass sie einer hohen direkten Kontrolle bedarf, oder wenn

2 die direkte Kontrolle durch eine andere Kontrollform substituiert werden kann, z.B. eine Kontrolle durch den Markt, durch Kundinnen und Kunden oder durch Selbstregulierung, oder wenn

3 Eingriffselemente, die die Freiheit des Einzelnen beschneiden können, weiterhin bei staatlichen Instanzen verbleiben.

Letztlich ist bei Auslagerungen stets zu verhindern, dass die ausführende Organisation ihre Ausführungsfreiheit zu illegitimen Zwecken ausnützt. Bei stark politischen Aufgaben oder bei hoch spezialisierten Aufgaben mit Eingriffscharakter kann die Notwendigkeit entstehen, einen grossen Kontrollapparat aufzubauen, falls sie ausgelagert werden. Hier dürften sowohl rechtliche, politische wie auch ökonomische Aspekte gegen eine Auslagerung sprechen.

Würde z.B. ein kriminaltechnischer Dienst ausgelagert, wären umfangreiche Instrumente zu schaffen, um sicherzustellen, dass die Aufgabe im verlangten Mass erfüllt wird. Aus diesen Gründen schlagen die Autoren vor, Ministerialaufgaben und Aufgaben der Rechtsprechung grundsätzlich nicht auszulagern. Aufgaben mit starkem individuellem Eingriffscharakter und Aufgaben der Wirtschafts- und Sicherheitsaufsicht erfüllen zwar die oben aufgeführten Anforderungen bezüglich Kontroll- und Steuerungsinstrumenten, dennoch könnte eine ausgelagerte Einheit unter Umständen effektiver und effizienter geführt werden als in einer Verwaltung. Aus diesen Gründen wird vorgeschlagen, eine Auslagerung für diese Aufgaben zu prüfen.

Zur Beurteilung der Aufgaben bezüglich einer möglichen Auslagerung schlagen die Autoren folgende Kriterien bzw. Fragen vor:

1 Ministerialaufgabe oder Rechtsprechung? Handelt es sich bei der Aufgabe um eine Ministerialaufgabe (vgl. Begriffsbestimmung) oder um eine Aufgabe der Rechtsprechung? Falls ja: Keine Auslagerung.

2 Eingriffscharakter? Besteht bei der Aufgabe ein starker individueller Eingriffscharakter, oder handelt es sich um eine Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht? Falls ja: Prüfen, wie die rechtlichen Anforderungen an die öffentliche Aufgabenerfüllung sichergestellt werden können.7 Falls nein: Weiter mit Schritt 3.

3 Rechtliche Grundlage? Besteht für eine Auslagerung eine rechtliche Grundlage, oder lässt sich eine solche mit vertretbarem Aufwand erwirken? Falls nein: Keine Auslagerung.

4 Eigene Rechtsperson? Ist es notwendig, als Unternehmen Verträge abzuschliessen und dabei über eine eigene Rechtsperson zu verfügen? Ist es notwendig, mit anderen am Markt teilnehmenden Unternehmen Beteiligungen einzugehen? Falls ja: Eher für Auslagerung.

5 Besteht ein Markt? Besteht für die Aufgabe eine marktähnliche Situation, die eine Art Leistungs- und Qualitätsüberprüfung ermöglicht (z.B. durch Wettbewerber)? Falls ja: Eher für Auslagerung.

6 Effektivität? Kann die Erfüllung der Aufgabe in einem Unternehmen oder einer öffentlichen Körperschaft ausserhalb der Verwaltung effektiver erfüllt werden? Mit anderen Worten: Können die Ziele besser erreicht werden? Falls ja: Eher für Auslagerung.

7 Effizienz? Kann die Erfüllung der Aufgabe ausserhalb der Verwaltung mit einem besseren Preis-/Leistungs-Verhältnis erbracht werden? Falls ja: Eher für Auslagerung.

8 Politische Steuerung? Sind bei der Aufgabenerfüllung schwierige oder besonders anspruchsvolle politische Aspekte zu berücksichtigen? Falls ja: Eher keine Auslagerung. Falls nein: Auslagerung prüfen.

Anhand der oben dargestellten acht Fragen ist es im Sinne eines Schnelltests möglich, im Grundsatz zu klären, ob sich eine Aufgabe überhaupt für die Auslagerung eignet.

4.3 Praxisbeispiele

4.3.1 Praxisbeispiel 1: Stadtwerk

Im Folgenden wird der Schnelltest für ein Stadtwerk (50 000 Einwohner, Verbundunternehmen) angewendet. Als Annahme wird als Rechtsform eine unselbständige öffentlich-rechtliche Körperschaft im Besitz der Stadt getroffen.⁸ Sie bietet den Kunden als Verbundunternehmen folgende Produkte und Dienstleistungen an: Elektrizitäts-, Wasser-, Gasversorgung und Versorgung mit Signalen/Daten für den TV- und Internetschluss.

Die Frage der Auslagerung wird nun für alle Geschäftsbereiche geprüft.

Frage	Strom	Wasser	Gas	Kabel-TV / Internet
Ministerialaufgabe oder Rechtsprechung?	Nein	Nein	Nein	Nein
Starker individueller Eingriffscharakter oder Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht	Nein	Nein	Nein	Nein
Ist eine rechtliche Grundlage vorhanden oder lässt sich eine erwirken?	Ja	Ja	Ja	Ja
Ist eine eigene Rechtsperson nötig oder von Vorteil?	Ja	Eher nein	Ja	Ja
Besteht für die Leistungsempfänger ein echter Markt?	Ja, teilweise	Nein	Ja	Ja
Effektivität?	Ja	Ja	Ja	Ja
Effizienz?	Ja	Ja	Ja	Ja
Auslagerung aus Sicht der politischen Steuerung möglich?	Ja	Eher ja	Ja	Ja
Fazit bezüglich Möglichkeit zur Auslagerung	Ja	Eher ja	Ja	Ja

Tabelle 3: Anwendung des Schnelltests zur Klärung der Auslagerung am Beispiel eines Verbundunternehmens (eigene Darstellung)

In der Folge wird auf einige der Kriterien vertieft eingetreten, welche in der Praxisdiskussion relevant waren:

4. Ist eine eigene Rechtsperson nötig oder von Vorteil?

Antwort: Ja. Für die Bereiche Strom, Gas und Kabel-TV ist es nötig bzw. von entscheidendem Vorteil, wenn Verträge als selbständige Rechtsperson abgeschlossen werden können.

5. Besteht für den Leistungsempfänger ein Markt?

Antwort: Ja, im Moment zwar erst teilweise. Kunden im Geschäftsbereich Strom, welche einen jährlichen Stromverbrauch von über 100 000 kWh haben, sind gemäss dem Stromversorgungsgesetz seit 2009 bei der Energiebeschaffung frei. Die sogenannten festen Kunden, also private Haushalte und Gewerbeunternehmen, sind bis zur vollständigen Strommarktöffnung im Monopol zu bedienen.

6. Kann die aus der Verwaltung herausgelöste Aufgabe effektiver umgesetzt werden?

Antwort: Ja. Die Frage der Effektivität bezieht sich auf den Sachverhalt, ob die Aufgabe ausserhalb der Verwaltung wirksamer erfüllt werden kann. Die Organisation, die Besetzung der Organisation inkl. der Ausrichtung, kann spezifisch auf Kunden und auf die zu erfüllenden Aufgaben ausgerichtet werden. Projekte haben gezeigt, dass die theoretisch einleuchtende Effektivität in der Praxis nicht einfach zu lokalisieren und zu argumentieren ist. Die folgenden Hinweise sollen helfen, die Frage besser beantworten und klären zu können. Effektivität hat mit Wirkung zu tun. Dabei kann zwischen Impact (Wirkung) und Output (Ergebnis) unterschieden werden. Was kann nun in Bezug auf Effektivität bei einer Auslagerung einer Einheit erreicht werden?

Folgende Themen, Aspekte und Kriterien können die Effektivität im Sinne von Impact beeinflussen:

■ Die Organisationseinheit verfügt über einen eigenständigen Marktauftritt. Dies erleichtert die Akquisition. Das Image kann gestärkt und seine Visibilität kann verbessert werden.

■ Eine erhöhte Visibilität und Markenpflege vereinfacht die Zusammenarbeit mit Partnern.

■ Die Organisation verfügt über eine stärkere Definitionsmacht: Dies vereinfacht Diskussionen mit anderen Amtsstellen, die Durchsetzung der eigenen Interessen und die Möglichkeiten, sich im politischen Prozess einzubringen und zu profilieren und sich Gehör zu verschaffen.

■ Es ist weniger Abstimmung mit vorgesetzten Stellen notwendig, weil die Organisation über eine erhöhte Autonomie verfügt.

■ Der politische Einfluss nimmt ab. Im Gegenzug erhält die verselbständigte Einheit ein zusätzliches, durch die Politik gewähltes Gremium, das unternehmensintern politisch Einfluss nehmen kann.

■ Der fehlende Bezugszwang bei den zentralen Beschaffungsstellen gibt mehr Flexibilität in der Zielerreichung (bei Beschaffungen, Miete von Räumen, Gestaltung von Anstellungsverhältnissen etc.).

■ Das Selbstbewusstsein der Mitarbeitenden nimmt zu, weil sie eine erhöhte Verantwortung tragen und stolz auf die Organisation und ihre Leistungen sind. Dies motiviert, setzt Kräfte frei und verbessert die Qualität der Leistungen und damit die Zielerreichung.

■ Stärkere Kundenorientierung: Die Organisation achtet mehr auf die Qualität der Dienstleistungen gegenüber allen Stakeholdern.

■ Anhaltender Kostendruck: Er kann dazu führen, dass Effizienzüberlegungen wichtiger werden als die Wirkungsorientierung und die Effektivität der Aufgabenerfüllung.

Folgende Themen, Aspekte und Kriterien können die Effektivität der Organisation im Sinne von Output beeinflussen:

■ Verstärkte Kunden- und Werteorientierung.

■ Anhaltender Kostendruck: Er kann die Arbeit und den Umgang mit Kunden negativ beeinflussen, wenn Effizienzüberlegungen die Gestaltung der Beziehungen dominieren.

7. Kann die aus der Verwaltung herausgelöste Aufgabe effizienter umgesetzt werden?

Antwort: Ja. Die Frage der Effizienz bezieht sich auf die Frage, ob die Aufgabe ausserhalb der Verwaltung mit einer besseren Kosten-Nutzen-Relation erbracht werden kann. Verschiedene Kriterien lassen die Möglichkeit zu, die Dienstleistungen und Produkte zu günstigeren Preisen zu erstellen, falls die Aufgabe ausserhalb der Verwaltung erfüllt werden kann. Dazu gehört z.B. die Möglichkeit der individuellen Vertragsgestaltung mit den Mitarbeitenden und einem auf den Markt ausgerichteten Lohnsystem.

Konsequenz: Die Bearbeitung der Fragen ergibt für das Beispiel, dass es sich lohnt, die Auslagerung konkret zu prüfen. Im Rahmen der weiteren Untersuchungen ist dann auch die Frage zu vertiefen, wie die politische Steuerung bzw. politische Aspekte zu beurteilen sind. Die Steuerung von kommunalen Versorgungsunternehmen hat sich in der Vergangenheit zwar als politisch anspruchsvoll, jedoch im Normalfall nicht als besonders heikel erwiesen. Konsequenz aus dieser Erkenntnis ist die sorgfältige Planung des Projekts zur Prüfung der Auslagerung.

4.3.2 Praxisbeispiel 2: Grundbuchverwaltung

Im Beispiel soll untersucht werden, ob die Grundbuchverwaltung aus der öffentlichen Verwaltung einer Gemeinde ausgelagert werden soll. Wiederum wird auf der Grundlage des Kriterienkatalogs eine erste Beurteilung vorgenommen.

1 Handelt es sich um eine Ministerialaufgabe oder eine Aufgabe der Rechtsprechung? Antwort: Nein.

2 Handelt es sich um eine Aufgabe mit einem starken Eingriffscharakter, oder handelt es sich um eine Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht? Antwort: Ja. Bei der Grundbuchverwaltung, welche durch einen Mitarbeitenden geführt wird, welcher dazu ein kantonales Patent haben muss, handelt es sich um ein typisches Beispiel der Eingriffsverwaltung. Bei der detaillierten Analyse einzelner Geschäftsprozesse zeigt sich, dass dabei nicht alle Teilaufgaben hoheitlich sind. Dennoch sind wichtige Schritte durch hoheitliche Teilprozesse gekennzeichnet (z.B. Beurkundung). Es besteht ein starkes öffentliches Interesse an einer zuverlässigen und neutralen Führung des Grundbuches, da sich daraus empfindliche Einschnitte in Rechte und Pflichten der Eigentümer von Grund und Gebäuden ergeben.

Konsequenz: Die Beantwortung der Fragen des Schnelltests zeigt, dass es sich bei der Grundbuchverwaltung um eine Aufgabe handelt, deren Auslagerung als ganzer Prozess eher keinen Sinn macht. Zu bemerken gilt an dieser Stelle, dass es jedoch Sinn machen könnte, vor dem Hintergrund der Verbesserung der Effizienz, die Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden zu prüfen oder Vorarbeiten auszulagern, den hoheitlichen Akt hingegen durch den Staat selbst vorzunehmen.

Die beiden Beispiele zeigen in einer ersten, eher rudimentären und übersichtsorientierten Auslegeordnung, wie mit den Fragen des Schnelltests als Werkzeug umgegangen werden kann und welche allfälligen Vertiefungen in Angriff zu nehmen sind.

4.4 Phasen der Auslagerung von Organisationen

Wird beschlossen, dass eine Verwaltungseinheit in eine (teil-) autonome Organisationsform ausgelagert werden soll, so ist dies eine recht komplexe Aufgabe. Am besten wird sie als Projekt bearbeitet, das mit einem präzisen Auftrag, einer klaren Projektstruktur, präzisen Verantwortlichkeiten und einem geeigneten Projektcontrolling ausgestattet wird.

4.4.1 Ablauf

Zur Initialisierung eines Projekts zur Auslagerung und Gründung eines öffentlichen Unternehmens sind die folgenden Aspekte zu beachten. Es handelt sich dabei um eine idealtypische Darstellung, welche im Einzelfall anzupassen und zu entwickeln ist:

1 Projektablauf konzipieren.

2 Projektteam unter Einbezug der relevanten Themen bilden.

3 Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Kompetenzen in der Projektleitung vollumfänglich ausformulieren (Projektauftrag).

4 Für eine vollständige und verständliche Eignerstrategie (voll ausformuliert) mit Eignerzielen sorgen.

5 Wahl der Rechtsform aufgrund von Alternativen gründlich prüfen und festlegen, wie die Unternehmung konkret durch die Politik gesteuert werden soll.

6 Vor der Gründung des Unternehmens alle massgeblichen Faktoren wie finanzielle Tragfähigkeit, Entwicklungsfähigkeit, Unternehmenszusammenschlüsse, Verkauf und Liquidation mit einbeziehen.

7 Erarbeitung und Verabschiedung der Leistungsvereinbarung mit klaren und nachvollziehbaren Leistungen, welche durch das öffentliche Unternehmen zu erbringen sind.

8 Gründung des Unternehmens: In der gewählten Rechtsform sind die für die Gründung des Unternehmens notwendigen Grundlagen (z.B. Gesetz, Statuten, Organisationsreglement) zu erarbeiten und zu verabschieden.

9 Unternehmensstrategie: Basierend auf den Eignerzielen und der Leistungsvereinbarung, ist eine Unternehmensstrategie zu entwickeln, welche der Stärken-/Schwächen-/Chancen- und Gefahrenanalyse (SWOT) Rechnung trägt und in langfristige, mittel- und kurzfristige Aspekte bzw. Massnahmen gegliedert ist.

10 Kommunikation: Periodische, transparente und umfassende Information über den jeweils erreichten Projektstand (Sonderegger 2010).

4.4.2 Praxisbeispiel: Industrielle Werke Basel

Die Industriellen Werke Basel (IWB) wurden zur Eignung der Verselbständigung in einem intensiven Prozess analysiert. In mehreren Phasen wurden auch die politischen Rahmenbedingungen sorgfältig geklärt und letztlich die Rechtsform der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt gewählt. Die Arbeiten wurden in folgender Reihenfolge abgewickelt:

1 Eignerstrategie

2 Erarbeitung der Unternehmensstrategie

3 Wahl der Rechtsform

4 Gründung des Unternehmens

5 Erarbeitung und Verabschiedung der Leistungsvereinbarung

Vor der Unternehmensgründung wurde auf der Grundlage der Eignerstrategie die Unternehmensstrategie erarbeitet. Mit diesen beiden Dokumenten, welche bezüglich Unternehmensstrategie eher die grobe konzeptionelle Ausrichtung definierten, wurde die Rechtsformdiskussion geführt und die Rechtsform festgelegt. Die Unternehmensgründung erfolgte auf Basis der gesetzlichen Grundlagen.

Aus Sicht der Autoren war es richtig, dass zuerst die Eignerstrategie erarbeitet wurde. Die in komprimierter Form ins Gesetz übernommenen Teile der Eignerstrategie erschweren aber ihre zeitgerechte und einfache Anpassung. Denn es ist zweifellos schwieriger, Vorgaben der Eigner im Gesetz zu ändern, statt diese Änderungen in einer Eignerstrategie vorzunehmen. In Kapitel 6 (Eignerrolle der öffentlichen Hand, 105 ff.) wird im Detail auf den Sachverhalt eingetreten.

4.5 Folgeerscheinungen einer Auslagerung

4.5.1 Einführung

Eine Auslagerung eines Unternehmens aus dem öffentlichen Kontext heraus in eine selbständigere Organisations- und Rechtsform löst wegen des Veränderungsprozesses bei den Mitarbeitenden regelmässig Ängste und Befürchtungen aus. Es handelt sich dabei um die in der Literatur und in der Praxis bekannten Phänomene, welche im Rahmen des Change Managements zu erkennen, zu handhaben und zu bewältigen sind. In der Literatur sind vielfältige und auch wertvolle Hinweise für die erfolgreiche Bewältigung dieser Phasen zu finden. An dieser Stelle wird auf die nicht zu unterschätzende Bedeutung dieser Effekte hingewiesen. Diesegelten, obwohl sich auf den ersten Blick nicht viel zu ändern scheint. In den folgenden Abschnitten wird auf zwei Prozesse eingetreten, welche in der operativen Umsetzung regelmässig unterschätzt werden. Es handelt sich dabei einerseits um den Umgang mit Mitarbeitenden und andererseits um die Etablierung einer kontinuierlichen und auf die Empfänger ausgerichteten Informations- und Kommunikationspolitik.

4.5.2 Umgang mit den Mitarbeitenden

Eine Ausgliederung ist aus Sicht der Mitarbeitenden erfahrungsgemäss ein einschneidendes Ereignis. Dabei wird eine Einheit aus der engeren Führung der öffentlichen Hand entlassen und stärker in den Markt überführt. In der Regel wird dies zusammen mit einer (temporären) Besitzstandsgarantie getan: Für den Mitarbeitenden ändert sich für eine kürzere oder längere Zeit nichts in Bezug auf Entlöhnung, Vorsorge, Ferien usw. Dennoch empfinden viele Mitarbeitende diese Entwicklung als bedrohlich. Wenn es jedoch gelingt, die Chancen unter Einbezug der persönlichen Entwicklungsmöglichkeiten objektiv darzustellen, stärkt dies die Identifikation der Mitarbeitenden mit der neuen Unternehmung. Es findet oft auch eine stärkere Identifikation mit eigenen Aufgaben statt. Parallel zur Entwicklung einer stärkeren Ausrichtung auf das neue Unternehmen findet eine Abnahme der Beziehung zum Gemeinwesen statt. Diese Prozesse sind sorgfältig zu beobachten, Erkenntnisse zu evaluieren und nötige Schritte in Angriff zu nehmen.

4.5.3 Zur Kommunikation im Prozess

Zur Thematik der Kommunikation gegenüber den Mitarbeitenden und allen weiteren Stakeholdern besteht eine reichhaltige Literatur mit konkreten Hinweisen und Empfehlungen. An dieser Stelle soll daran erinnert werden, dass Veränderungsprozesse nur dann erfolgreich bewältigt werden können, wenn auf allen Ebenen die richtigen Instrumente der Kommunikation und Information definiert und auch umgesetzt werden.

4.5.4 Fazit

Die Ausführungen zeigen, dass es im Prinzip wenige Fragen sind, welche für die Beurteilung der Auslagerung eine Rolle spielen. Auch hoheitliche Aufgaben, welche als Ministerialaufgaben dargestellt wurden, sind in der Praxis schon ausgelagert worden. Zur Untermauerung dienen folgende Beispiele: Die Übertragung von Teilen der Polizeigewalt an private Anbieter (Security mit Aufgaben einer Gemeindepolizei) in mehreren Gemeinden der Schweiz oder die Auslagerung der Leitung einer kantonalen Steuerverwaltung an ein spezialisiertes Unternehmen, weil es nicht möglich war, rechtzeitig einen Nachfolger zu finden. Diese Beispiele zeigen, dass trotz eines anderen Resultates des Schnelltests eine Auslagerung vorgenommen wurde.

Auch wenn die aufgezeigten Fragen immer in einem politischen Umfeld geklärt und Antworten gesucht werden müssen, ist Wert darauf zu legen, dass die politische Wertung, also, ob für das Vorhaben letztlich eine Mehrheit bei den Stimmbürgern zu finden ist, erst am Schluss vorgenommen wird. Praxisbeispiele, in denen das «Primat der Politik» den ganzen Prozess der Prüfung beherrschte, lassen vermuten, dass in jenen Fällen eher politisches Kalkül und weniger Faktenorientierung im Vordergrund standen. Kritisch zu verfolgen ist, ob jene Lösungen langfristigen Bestand haben werden und ob sie effektiv und effizient sind.

Dieser Abschnitt zeigt, dass die Auslagerung von Aufgaben anhand von einigen wenigen Kriterien in einem Schnelltest auf eine grundsätzliche Eignung untersucht werden kann.

4.6 Empfehlungen zu Auslagerungen

	Beschäftigen Sie sich mit Zielen und Gründen für eine Auslagerung, bevor Sie den Schnelltest beginnen.
	Lassen sich die Ziele und Gründe nicht eindeutig identifizieren, ist eine Auslagerung nicht erfolgsversprechend.
	Falls der Schnelltest deutlich zeigt, dass eine Auslagerung nicht sinnvoll ist, verwenden Sie nicht zu viel Ihres persönlichen Kredits auf eine Auslagerungsdiskussion.
	Gehen Sie die Punkte des Schnelltests vertieft mit den politischen Entscheidungsträgern durch, damit sie die Möglichkeit bekommen, sich intensiv mit den einzelnen Aspekten zu befassen.
	Führen Sie den Schnelltest rein mit Blick auf die Aufgabe durch, ohne Berücksichtigung bestehender Organisationen.
	Machen Sie sich (und Ihre Reputation) nicht vom Ausgang des Auslagerungsentscheides durch die Politik abhängig.

4.7 Checkliste

	1 Handelt es sich um eine Ministerialaufgabe oder Rechtsprechung?
	2 Liegt ein starker individueller Eingriffscharakter vor?
	3 Besteht eine rechtliche Grundlage oder lässt sich eine solche schaffen?
	4 Ist eine eigene Rechtsperson nötig oder von Vorteil?
	5 Besteht für die Leistungsempfänger ein echter Markt?
	6 Besteht eine Chance, die Aufgabe effektiver zu erfüllen?
	7 Besteht die Möglichkeit, die Aufgabe effizienter zu erfüllen?
	8 Ist aus Sicht der politischen Steuerung eine Auslagerung möglich?
	Fazit bezüglich der Eignung zur Auslagerung

5 Huber (2012) teilt auf der Grundlage der wissenschaftlichen Diskussion den hier als unternehmerische Autonomie dargestellten Begriff in die Teilbereiche fachliche Autonomie und Führungsautonomie auf.

6 Die Autoren verzichten bei der Darstellung der Arten der Aufgabenerfüllung bewusst auf die Unterscheidung von hoheitlichen und nicht-hoheitlichen Aufgaben, da dies im vorliegenden Werk nicht von Belang ist.

7 Dies wären beispielsweise: Gleichbehandlungsgebot; Öffentliches Interesse; Schutz des rechtlichen Gehörs usw.

8 Im Rahmen der Studie «Betriebliche Steuerung von kommunalen Elektrizitätsversorgungsunternehmen (EVU)» stellten Sonderegger und Schedler 2010 fest, dass 40 % der EVU in dieser Rechtsform firmieren.