Читать книгу Entre el pesimismo y la esperanza: Los derechos humanos en América Latina - Esteban Pérez Caldentey, Sandra Serrano, Agostina Costantino - Страница 47

El 20 de enero de 2004, el presidente de la república promulgó la lgds. En marzo de 2005, después de haberse elaborado el reglamento correspondiente, se creó el Coneval, un organismo público con autonomía técnica y de gestión. Su programa de trabajo lo elabora la Comisión Ejecutiva formada por seis académicos, elegidos en concurso público, y un secretario ejecutivo, nombrado por el presidente de la república. Para postular al nombramiento de consejero académico del Coneval hay que 1) ser o haber sido miembro del Sistema Nacional de Investigadores, 2) tener experiencia en la materia, y 3) colaborar en una institución de educación superior o de investigación registrada en el Padrón de Excelencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt).

La idea de incluir académicos en un organismo de Estado como el Coneval, pero al mismo tiempo dejarlos al margen de la burocracia —mantienen sus labores habituales en la academia— es una extensión de la experiencia que se tuvo a partir del año 2001, cuando la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) convocó a una serie de académicos a formar parte del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (ctmp) y les encargó diseñar una metodología para esa medición. La experiencia del ctmp y del Coneval coincide en que los académicos no fueron absorbidos por la burocracia, sino que continuaron con sus labores habituales de docencia e investigación, pero se diferencian en que el ctmp fue creado por un acto administrativo, sin respaldo en una ley.

Lo que ha resultado provechoso de este arreglo es que los académicos han enriquecido su trabajo en la docencia y en la investigación, al acercarse a los problemas sociales que vive el país y ser partícipes de la elaboración y evaluación de la política social, y recíprocamente la gestión del gobierno se ha enriquecido porque llevan al seno de la Comisión Ejecutiva del Coneval los avances y desarrollos de los conocimiento generados por las ciencias sociales.

Antes de continuar, es necesario, para una mejor comprensión del material que se expondrá a continuación, dejar en claro que las funciones del Coneval, según el artículo 81 de la lgds son 1) establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, y 2) normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social.

Conviene destacar que el legislador tuvo claridad, al vincular en la ley, la medición de la pobreza y la evaluación de los programas sociales. Si bien la medición de la pobreza es un campo de las ciencias sociales, fértil en discusiones y propuestas encontradas, la lgds establece una restricción importante: la medida de pobreza debe servir para evaluar los programas, las políticas y la política de desarrollo social.

Por otra parte, la lgds señala que la pobreza involucra una dimensión de bienestar, otra de derechos económicos, sociales y culturales, y una tercera territorial. En particular, el primer artículo de dicha ley reza que el desarrollo social debe “garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social”.

El artículo 6 de la lgds hace referencia explícita a los siguientes derechos sociales:

I.Salud.

II.Alimentación.

III.Vivienda.

IV.Educación.

V.Disfrutar de un medio ambiente sano.

VI.Trabajo.

VII.Seguridad social.

VIII.No discriminación.

También marca que la información que se emplee para la medición de la pobreza debe ser generada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), y su artículo 37 mandata que el Coneval debe calcular la pobreza cada dos años, con representatividad estatal y cada cinco años con validez municipal. Esta última restricción es muy importante para entender gran parte de las limitaciones en la medición de las distintas variables que intervienen en el cálculo de la pobreza.

En efecto, el cálculo de la pobreza bianual, con representatividad estatal, se realiza con los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh), que hasta 2012 y desde los noventa se ha levantado en los años pares. Pero sería imposible, tanto desde el punto de vista presupuestario como por el operativo de campo, aplicar esta encuesta con representatividad municipal. Para calcular la pobreza por municipios se usan los datos de los censos de población y vivienda, que se levantan los años terminados en cero y los recuentos censales que se recaban en los años terminados en cinco. Como se observa, se trata de dos fuentes distintas, no sólo en el levantamiento, sino también en el cuestionario y en el número de preguntas.

Ahora bien, en los años terminados en cero coinciden las estimaciones con representatividad municipal realizadas con el Censo y las elaboradas con las enigh, en estos casos la suma del número de pobres estimado con datos censales en los municipios, que conforman una misma entidad federativa, debe coincidir con la estimación estatal correspondiente que arrojó la encuesta, este fue, por ejemplo, el cálculo de la pobreza en el año 2010. La consistencia de la información relativa al número de pobres y la precisión en la medición de los conceptos plantea un problema cuya solución es de suma constante. Esto significa que, si bien se quisiera medir con toda confiabilidad y validez, por ejemplo, el derecho a la salud, en aras de que coincidan las estimaciones estatales calculadas con la enigh y con el censo, será necesario restringir la intención del concepto. La solución inversa no sería posible operacional ni económicamente.

Tal vez tomando en cuenta las restricciones operativas y financieras, es que el artículo 36 de la lgds señala que el Coneval tendrá que generar una medida de pobreza que incorpore al menos las siguientes dimensiones: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación y cohesión social; además del ingreso corriente per cápita como indicador del bienestar.

Cabe destacar que este conjunto de dimensiones excluye en principio algunos de los derechos señalados, como es el caso del derecho al trabajo, y el del disfrute de un medio ambiente sano y no discriminación.

Para abordar el problema metodológico que le planteó la lgds, el Coneval no tomó en cuenta todos los derechos, sino que se limitó a los señalados en el artículo 36, respetando, además, la forma en que éste definió las “variables”. El conjunto de disposiciones legales contenido en la lgds son las siguientes:

1)Vínculo entre programas sociales y medición de la pobreza.

2)Pobreza definida en el espacio del bienestar y de los derechos económicos, sociales, y culturales (desc).

3)Lista de las dimensiones que deben considerarse.

4)El nivel geográfico al que deben ser representativas las mediciones.

5)Las fuentes de información y la periodicidad.

Dichas disposiciones establecieron una serie de constreñimientos que debieron considerarse al momento de elaborar la metodología. En lo que sigue se incluyen algunos comentarios a los cinco puntos anteriores.

En primer lugar, hay muchos programas sociales en México cuyo fin es reducir la pobreza, pero si ésta se conceptúa sólo en términos monetarios —como habitualmente se entiende—, los programas sociales dedicados a disminuir la deserción escolar, erradicar enfermedades, proveer protección ante los riesgos de la vida moderna, mejorar las condiciones del entorno en que vive la población o mejorar los sistemas de drenaje, difícilmente pueden englobarse en los programas cuyas acciones están encaminadas a que su acción disminuya la pobreza. Por el contrario, la medición de la pobreza según los lineamientos de la lgds, permite identificar las dimensiones apropiadas para evaluar los resultados de la actuación de los programas sociales, cuyos objetivos superan la mera generación de ingresos.

En segundo lugar, las dimensiones que deben considerarse tienen diferentes unidades de observación: así, por ejemplo, el ingreso refiere a la unidad hogar; el acceso a los servicios de salud y seguridad social remite a las personas; los servicios y la calidad de los materiales de construcción a la vivienda; y la cohesión social es un atributo de sistemas sociales localizados en el territorio.

En tercer lugar, conviene contemplar, como ya señalamos, que una limitación crucial en la metodología, para que sea política y socialmente viable, es que sea susceptible de aplicarse en el ámbito municipal, lo que deja fuera la posibilidad de emplear la enigh para este menester. Como ya se mencionó, son los censos la única fuente posible para calcular la pobreza en ese nivel de desagregación. En 2010, el Coneval dio a conocer los cálculos de pobreza estatales y nacionales provenientes de la enigh y los datos municipales, estatales y nacional calculados con el censo de población y vivienda.

Por último, hay que subrayar que la cantidad y calidad de información proveniente de la enigh y del censo difieren significativamente, lo que plantea un problema de consistencia de la medición. Aún más, hay que tomar en cuenta que en los años terminados en cero se levantan el censo y la enigh (que se aplica en los años pares cada dos años) con un pequeño lapso entre sí, planteándose así un problema técnico, ya que la suma de los pobres de los municipios de una entidad federativa (calculada con los datos censales) deberá ser igual al volumen de pobres que arroje la enigh.

Con estos antecedentes, se expondrá en el siguiente apartado la metodología que elaboró el Coneval, respetando los lineamientos y regulaciones establecidas por la lgds, el conocimiento acumulado en la medición de la pobreza y los principios metodológicos de las ciencias sociales.