Читать книгу Entre el pesimismo y la esperanza: Los derechos humanos en América Latina - Esteban Pérez Caldentey, Sandra Serrano, Agostina Costantino - Страница 49

Para identificar a las personas carentes en el espacio económico, se sigue el procedimiento estándar que se emplea para definir a los pobres por ingreso, consistente en comparar el ingreso per cápita del hogar con los valores de la canasta alimentaria y de la canasta completa. El Coneval se dio a la tarea de elaborar cuatro nuevas canastas, una alimentaria y otra no alimentaria, en los contextos rural y urbano,[2] utilizó para ello los datos de la enigh del año 2006.[3] Para construir las canastas alimentarias rural y urbana, se siguió estrechamente el método de la cepal (2007), que consiste, grosso modo, en seleccionar un quintil de referencia, cuyo gasto en alimentos satisface los requerimientos calóricos establecidos normativamente e incluir en la canasta los productos que consume ese estrato. En México, se consideraron, además de las calorías, los niveles recomendados por los especialistas de un conjunto de micronutrientes: proteínas, vitaminas A y C, hierro y zinc.

Con base en dicha información, se procedió a construir una canasta no alimentaria, apoyándose en los criterios que enseguida se enumeran —aplicados a la estructura de consumo del quintil de referencia—:

1)Bienes y servicios que presentaban una elasticidad ingreso entre 0 y 1 (Roemer, 1996).

2)Que el 50% o más de los hogares consideraran que el bien es necesario, lo que se indagó a través de una encuesta de percepciones.

3)Que la participación del bien en el estrato de referencia fuese superior al 16%.

4)Que el porcentaje de hogares que compró el bien en el estrato de referencia fuese mayor al 20%.

La suma del costo de ambas canastas define la línea de bienestar; mientras que el valor de la nueva canasta alimentaria origina la línea de bienestar mínimo. La identificación de los carentes en el plano de los derechos, sin considerar la cohesión social, toma en cuenta diversas dimensiones: rezago educativo promedio del hogar (C1), acceso a los servicios de salud (C2), acceso a la seguridad social (C3), calidad y espacios de la vivienda (C4), acceso a servicios en la vivienda (C5) y acceso a la alimentación (C6). Para determinar la carencia en cada caso, es necesario referirse a los indicadores o variables y a los umbrales.

Los umbrales en el espacio de los derechos, se determinaron empleando secuencialmente los siguientes criterios:

1)De acuerdo con las normas legales en todos los casos que existan.

2)Si no las hubiera, recurrir a los criterios definidos por expertos de instituciones públicas especialistas en los temas correspondientes.

3)Si la aplicación de los criterios anteriores no permite determinar el umbral, entonces se recurre a emplear métodos estadísticos.

4)Debería decidir la Comisión Ejecutiva del Coneval (2009).

Afortunadamente, no fue necesario emplear la tercera ni la cuarta opciones. Ahora bien, a cada dimensión —no olvidar que están definidas por la lgds— puede corresponder más de un indicador, por ejemplo, en el caso del rezago educativo, se combinan las variables edad, año de nacimiento, asistencia escolar y máximo grado escolar alcanzado; los umbrales son los mínimos legales prevalecientes en la época que le correspondió asistir a la escuela a cada quien. Se considera en situación de rezago educativo toda persona que:

—Con 3 a 15 años de edad, no cuenta con la educación básica obligatoria y no asiste a un centro de educación formal.

—Nació antes de 1982 y no cuenta con el nivel de educación obligatoria vigente en el momento en que debía haberla cursado (primaria completa).

—Nació a partir de 1982 y no cuenta con el nivel de educación obligatoria (secundaria completa) (Coneval, 2009: 38).

De esta definición queda claro que la medición del derecho a la educación se reduce a la simple asistencia a planteles educativos. En general, la medición de las carencias de esta dimensión, así como en las restantes, se enfrenta a las limitaciones de la información disponible en los censos y en los recuentos censales. Es claro que dicha limitación pone un techo a la medición, pues no permite utilizar plenamente la rica información que proporcionan las enigh. Además, estas restricciones explican que se haya empleado una aproximación burda al derecho a la educación que debería incorporar, además de los niveles mínimos exigidos, la calidad de ésta, así como el papel que cumple en la formación de los ciudadanos y la socialización de las nuevas generaciones en la cultura del país. Estas mismas consideraciones son válidas para las dimensiones restantes.

En relación con el acceso a la salud, la definición operativa del Coneval señala que una persona se encuentra en situación de carencia de los servicios de salud cuando: “No cuente con adscripción o derecho a recibir servicios médicos de alguna institución que los preste, incluyendo el Seguro Popular, las instituciones de seguridad social (imss, issste federal o estatal, Pemex, Ejército o Marina) o los servicios médicos privados.” (Coneval, 2010: 98).

De esta definición se desprende que el derecho a la salud se reduce al acceso potencial a los servicios de salud, en la medida que se da por satisfecho simplemente por estar inscrito a diferentes instituciones, sin reparar que éstas proporcionan servicios de muy distinta calidad y cubren riesgos muy diferentes. Cabe recalcar que en la medición sólo se considera la posibilidad de ser atendido en el caso de algún evento médico, pero no se registra la atención efectiva. No se toma en cuenta el acceso físico ni el tiempo necesario para llegar a las clínicas u hospitales, mucho menos la posibilidad de obtener una atención eficiente y expedita, tampoco la disponibilidad de facilidades físicas para practicar los procedimientos adecuados y garantizar el cuidado necesario, ni la existencia de personal médico y auxiliar que tenga los conocimientos necesarios para brindar una atención adecuada, etcétera.

Una situación similar se encuentra en relación con el derecho a la seguridad social, que la lgds reduce únicamente al acceso. La definición del acceso a la seguridad social reza así:

•La población económicamente activa, asalariada, se considera que no tiene carencia en esta dimensión si disfruta por parte de su trabajo de las prestaciones establecidas en el artículo segundo de la lss (o sus equivalentes en las legislaciones aplicables al apartado B del artículo 123 constitucional).

•La población trabajadora asalariada o independiente, dado el carácter voluntario de la inscripción al sistema por parte de ciertas categorías ocupacionales, se considera que tiene acceso a la seguridad social cuando dispone de servicios médicos como prestación laboral o por contratación voluntaria al régimen obligatorio del imss, y además dispone de sar o Afore.

•La población en general se considera que tiene acceso cuando goce de alguna jubilación o pensión, o sea familiar de una persona, dentro o fuera del hogar con acceso a la seguridad social. La población en edad de jubilación (sesenta y cinco años o más) se considera que tiene acceso si es beneficiaria de algún programa social de pensiones para adultos mayores.

•La población que no cumpla con los requisitos mencionados se considera en situación de carencia por acceso a la seguridad social (Coneval, 2010: 99-100).

Estas definiciones clasifican en una misma categoría a personas que gozan de acceso a una seguridad social de carácter muy variado. Por ejemplo, las pensiones por jubilación del imss, a pesar de su variabilidad, son muy superiores a la que otorgan los programas dedicados a los adultos mayores. Además, los institutos de seguridad en México cubren riesgos no previstos por los programas de adultos mayores, como pensiones de viudez, orfandad, accidentes del trabajo, etc. Por otra parte, los programas de adultos mayores, al ser programas sociales, tienen menos estabilidad institucional que el sistema establecido por ley.

En cuanto a la medición de la calidad y cantidad de la vivienda, se siguieron los criterios señalados por Comisión Nacional de Vivienda (Conavi), la cual toma en cuenta los materiales empleados en los techos, pisos y muros de la vivienda, así como el grado de hacinamiento. Una vivienda y los hogares y personas que la habitan se consideran carentes en esta dimensión si:

•El material de los pisos de la vivienda es de tierra.

•El material del techo de la vivienda es de lámina de cartón o desechos.

•El material de los muros de la vivienda es de embarro o bajareque; de carrizo, bambú o palma; de lámina de cartón, metálica o asbesto; o material de desecho.

•La razón de personas por cuarto (hacinamiento) es mayor que 2.5. (Coneval, 2010: 104-105).

Por recomendación de los expertos de la Conavi, para medir la carencia en el acceso a los servicios básicos de la vivienda se consideró la disponibilidad de agua potable, drenaje, electricidad y combustible para cocinar.

Además, fueron esos mismos expertos quienes también definieron los mínimos socialmente aceptables. Sobre la base de esta información, el Coneval elaboró la definición de carencia de servicios básicos de la vivienda. Una persona es carente si habita una vivienda que presenta al menos una de las siguientes características:

•El agua se obtiene de un pozo, río, lago, arroyo, pipa, o bien, el agua entubada la obtienen por acarreo de otra vivienda, o de la llave pública o hidrante.

•No cuentan con servicio de drenaje, o el desagüe tiene conexión a una tubería que va a dar a un río, lago, mar, barranca o grieta.

•No disponen de energía eléctrica.

•El combustible que se usa para cocinar o calentar los alimentos es leña o carbón sin chimenea (Coneval, 2010: 107-108).[4]

El criterio empleado por el Coneval para decidir si un hogar es o no carente en las dos últimas dimensiones (calidad y cantidad de la vivienda y servicios de ésta) es equivalente a la regla: “un hogar es carente si responde positivamente a lo menos a una de las variables consideradas”. Detrás de esta regla se esconden dos operaciones: una lógica y otra estadística. La primera se expresa en el operador “o”, que lleva a calificar como carente a una persona que presente al menos uno de las cuatro variables consideradas en cada caso. La operación unión aplicada a las carencias en cada una de las variables (techos, pisos, muros o hacinamiento en un caso, y agua, drenaje, energía y combustible, en el otro) se sustenta en que los desc son indivisibles e indisolubles.[5] La otra operación oculta (la estadística) es que, para determinar umbrales, el nivel mínimo de medición debe ser ordinal, a menos que la variable sea dicotómica, como es el caso del suministro de energía eléctrica. La variable piso de la vivienda es ordinal, sus categorías son tierra, cemento o firme, linóleum, congóleum o vinil, piso laminado, mosaico, mármol o vitropiso, y madera, duela o parquet. Lo mismo acontece con el material de los techos y de los muros. Las variables que dan cuenta de los servicios de la vivienda también son ordinales, por ejemplo, el acceso al agua tiene como categorías: pozo, río, lago y otros; pipa; agua entubada que acarrea de otra vivienda; de la llave pública o hidrante; entubada fuera de la vivienda, pero dentro del terreno; entubada dentro de la vivienda; y también son ordinales el tipo de drenaje y el combustible que se usa para cocinar. Como las variables que se utilizan para medir la cantidad y calidad de la vivienda son ordinales o métricas (hacinamiento), se pueden cortar en dos: la parte que está por debajo del umbral (que identifica a los carentes) y la que empieza en el umbral (la parte superior de la variable) donde se ubican los no carentes.

Para medir el acceso a la alimentación, se emplea la escala mexicana de inseguridad alimentaria. Ésta divide a los hogares del país en los que tienen menores de dieciocho años y aquellos cuyos miembros tienen dieciocho o más años. Para estos últimos, se identifican los hogares en los que algún adulto, por falta de dinero o recursos, al menos: no tuvo una alimentación variada; dejó de desayunar, comer o cenar; comió menos que lo que debería comer; se quedaron sin comida; sintió hambre, pero no comió; o hizo una sola comida o dejó de comer durante todo el día.

En el caso de los hogares en que hay menores, se identifican los hogares en que, por falta de dinero o recursos, tanto las personas mayores como las menores no tuvieron una alimentación variada; comieron menos de lo necesario, se les disminuyeron las cantidades servidas de comida; sintieron hambre, pero no comieron; o hicieron una sola comida o dejaron de comer durante todo el día. A los miembros de los hogares formados únicamente por adultos, se les formularon seis preguntas sobre sus percepciones y experiencias de hambre durante los últimos tres meses, y otras seis a los grupos domésticos que tienen menores de dieciocho años. Las respuestas permiten formar un índice sumatorio que da origen a cuatro grados de inseguridad alimentaria (Coneval, 2010: 110-112):

•Severo: los hogares formados sólo por adultos que contestan afirmativamente cinco de las seis preguntas; los hogares con menores de edad que responden afirmativamente a ocho de las doce preguntas de la escala.

•Moderado: los hogares sólo con adultos que responden afirmativamente tres a cuatro preguntas de la escala. Para los hogares con menores de dieciocho años, se consideran aquellos que contestan afirmativamente de cuatro a siete preguntas de la escala.

•Leve: los hogares conformados sólo por mayores de dieciocho años que contestan afirmativamente de una a dos preguntas de la escala. En el caso de los menores de edad, se consideran aquellos que contestan afirmativamente de una a tres preguntas de la escala.

•Seguridad alimentaria: los hogares constituidos sólo por adultos y los hogares con menores de edad que no responden de manera afirmativa a ninguna de las preguntas de la escala (Coneval, 2010: 112-113).

Si las personas presentan inseguridad alimentaria severa o moderada, entonces se califican como carentes en el acceso a la alimentación.

Antes de continuar la exposición, remarcaremos que la estrategia de medición en el ámbito de los derechos no da cuenta cabal de éstos. De partida, la definición de “variables” en el artículo 36 de la lgds reduce el dominio del derecho. Además, la estrategia que se siguió, privilegió los procedimientos de medición que garantizan que los resultados en los municipios y estados sean coherentes, a pesar de calcularse con fuentes distintas. Con el propósito de aproximarse a una medición más acabada de los derechos, el Coneval realiza o realizará estudios complementarios en mayor profundidad en los derechos considerados en la medición de la pobreza, incluida la cohesión social, asimismo, en su agenda de investigación está previsto encarar las complejidades de la incorporación a la medición de la pobreza de los derechos sociales aún no incluidos: trabajo, no discriminación y medio ambiente.

Sobre la base de las definiciones expuestas en el ámbito de los derechos, se puede calificar si la persona i presenta o no la carencia j, donde j=1, 2, 3, 4, 5, 6. Ahora bien, hay que establecer en qué condiciones cada individuo es carente o no. Para aplicar esta calificación en cada caso, se recurre a que los derechos son indivisibles e indisolubles, de modo que basta con que presente por lo menos una carencia, en cualesquiera de éstos, para ser clasificado como privado del ejercicio del derecho. De acuerdo con estos principios, la persona i será calificada como carente si presenta por lo menos una carencia en las dimensiones consideradas en el ámbito de los derechos.

En síntesis, el cumplimiento de cada derecho es dicotómico, se goza o no del derecho; y no hay jerarquía entre ellos, es decir, no hay un derecho superior a otro y sólo se es no carente cuando se satisfacen todos. La primera de estas propiedades permite asignar a la carencia j de la persona i el valor 1 (Cij = 1) y en caso contrario el valor 0 (Cij = 0). Como no hay jerarquía entre los derechos, no cabe la posibilidad de asignarles ponderaciones distintas, por lo que se agregan por simple suma. La suma de las carencias (Ci,j) de la persona i, es decir, su número de carencias, es su índice de privación,

En esta ecuación, d simboliza el número de dimensiones consideradas, que es igual a 6. Toda persona i será considerada carente si su índice de privación es mayor o igual que 1.

La definición del Coneval establece que una persona es pobre si es carente tanto en el espacio del bienestar como en el espacio de los derechos (Coneval, 2010: 38). En términos gráficos, las personas pobres (Pim) se pueden representar en el primer cuadrante de la gráfica 1, ya que, por definición, son las que presentan una o más carencias y que disponen de ingresos por debajo del valor de la línea de bienestar.

Gráfica 1. Índice de privación de derechos sociales.

Aún es posible ajustar más la mirada para identificar a los pobres. En el espacio del ingreso, se hace una distinción más fina, empleando la línea de bienestar mínimo (LBm), cuyo valor es igual al de la canasta alimentaria. De este modo, se identifica un subgrupo cuya carencia económica es más profunda. Una operación equivalente se puede realizar en el espacio de las carencias en la satisfacción de los derechos sociales, pero en este caso es necesario determinar un número C* que divida a la población en dos grupos: uno formado por quienes tienen más y otro por los que tienen menos carencias. El primero estaría constituido por todas las personas con un índice de privación tal que,

y el otro grupo incluiría a quienes tienen un índice de privación menor que C*,

La persona i es pobre extremo (Pime) si tiene simultáneamente un ingreso que no alcanza a superar la línea de bienestar mínimo, y un elevado número de carencias (mayor o igual que C*).

De acuerdo con esta definición, los pobres extremos se representan por el área limitada por el cuadrante I’’ de la gráfica 2:

Gráfica 2. Índice de privación de derechos sociales.

Por otra parte, una persona i se considera pobre moderado (Pimm) si es pobre, mas no pobre extremo. Si una persona i es carente en el espacio de los derechos, pero no en el del bienestar, se considera vulnerable por carencia social y si, por el contrario, lo es en el espacio del bienestar, pero no en derechos, se califica como vulnerable por ingresos.

Ahora bien, en el espacio del bienestar, la expresión (L-Yi) es una medida de la profundidad de la carencia de ingreso de la i-ésima persona, cuando Yi<L: mientras mayor sea la brecha entre el ingreso y la línea, mayor será la profundidad de su carencia de bienestar. Si esta diferencia se pone en relación con la línea de pobreza [(L-Yi)/L], se obtiene una medida relativa de la brecha, expresada en unidades de línea de pobreza.

Del mismo modo, la profundidad de las carencias en el espacio de los derechos de la persona genérica i se mide por la proporción de dimensiones en que tiene carencias. La privación será más profunda, mientras mayor sea dicha proporción. La medida de profundidad de las carencias en el espacio de los derechos será:

Las fórmulas y gráficas presentadas permiten identificar a las personas catalogadas como pobres, pobres extremos y pobres moderados; y también como vulnerables por carencia social o por ingreso.