Читать книгу Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013) - Виталий Иванов - Страница 3

Эта книга написана, что называется, «на стыке» юриспруденции, политологии и политической истории, и я заранее прошу коллег не сетовать на «увлечение» политологическими понятиями и интерпретациями, «избыточное» изложение нормативно-правового материала или «чересчур подробные» исторические экскурсы. Убежден и настаиваю: комплексное межотраслевое исследование лучше узкоотраслевого, ограниченного традиционными форматами.

1. Разумеется, необходимо определиться с самим понятием «глава субъекта Российской Федерации», «глава региона». Так здесь и далее в тексте называются, как правило, высшие должностные лица и главы исполнительной власти субъектов Федерации – президенты; председатели правительств, губернаторы; главы администраций и т. д. Необходимо, правда, оговориться, что с 1999 г. в нашем законодательстве используется формулировка «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)». Но на практике высшее должностное лицо (будучи главой исполнительной власти) не всегда возглавляет высший исполнительный орган.

Теперь о других значениях (употребляются преимущественно в1 и II главах). Во-первых, до 1992 г. статус субъекта Федерации имели лишь республики, края и области были административными территориальными единицами и т. д. Иными словами, до 1992 г. глава региона не обязательно был главой субъекта Федерации. Во-вторых, до 1990 г. главами регионов, в том числе субъектов Федерации, являлись первые секретари региональных комитетов КПСС. В-третьих, в 1990–1991 гг. главами субъектов Федерации (республик) были председатели Верховных Советов, представительных органов власти. Некоторые республики сохраняли у себя советскую модель и позднее (Карачаево-Черкесия – до 1995 г., Хакасия – до 1996 г.). В-четвертых, в 1990-е гг. в двух субъектах Федерации главами de jure и de facto стали председатели парламентов (Алтай, Удмуртия), а один регион учредил у себя «коллективное руководство» выборной директории и ее председателя (Дагестан).

2. Взявшись за эту тему, я, разумеется, тщательно изучил состояние источниковой базы.

2.1. Естественно, с подбором нормативных правовых актов, в том числе периода 1988–1991 гг., никаких проблем нет. Они легко доступны (как в правовых базах, так и в библиотечных фондах).

За минувшие годы было подготовлено и защищено немало диссертаций, посвященных организации государственной власти в российских регионах[2] или непосредственно институту главы субъекта Федерации[3]. Выпущен ряд книг[4], среди которых выделяется великолепная монография Александра Мещерякова «Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель»[5]. Пожалуй, в середине 2000-х гг. это было самое полное и качественное юридическое исследование истории и современного (на момент издания) положения института главы.

К сожалению, ознакомиться с этими диссертациями можно в ограниченном количестве библиотек (Российская государственная библиотека, Юридическая научная библиотека издательства «Спарк»[6] и т. д.). А книги выходили незначительными тиражами и потому остались не замеченными многими специалистами.

2.2. Что касается теоретико– и историко-политологических работ, то здесь ситуация сложнее.

Обобщающих теоретических исследований сделано немного[7]. И полнотой и глубиной они, увы, не отличаются. Исключением выступает, пожалуй, только фундаментальная «Политическая регионология» Ростислава Туровского (формально эта работа – учебное пособие)[8]. В ней есть соответствующие главы, написанные весьма качественно.

История политических взаимоотношений Центра и регионов, федеральной власти и региональных глав в 1990-2000-х гг. никем не обобщена и не проанализирована[9]. Определенные попытки предпринимались Туровским и некоторыми другими учеными. Однако их нельзя признать удачными. Одним авторам не хватило эмпирических знаний, другим – хотя бы приблизительного понимания, как реально работает государственный аппарат, как принимаются и реализуются решения (без этого адекватно разбирать практику невозможно).

Единственные издания, в которых можно почерпнуть подробные комплексные сведения о новейшей политической истории всех регионов, в том числе о назначениях и выборах глав, их деятельности – двухтомный «Политический альманах России 1997» (под редакцией Майкла Макфола[10] и Николая Петрова) и два приложения к нему (под редакцией Петрова)[11], охватывающие период 1990-х гг., а также двухтомник о федеральной реформе первой половины 2000-х гг. (подготовленный под руководством Питера Реддуэя и Роберта Ортунга при активном участии Петрова)[12]. Они писались по заказу и издавались за счет Фонда Карнеги за Международный Мир (Carnegie Endowment for International Peace). Нельзя не возмутиться тем фактом, что ни одна отечественная организация (хоть государственная, хоть негосударственная) за столько лет не задалась целью проделать аналогичную работу, и единственные, повторяю, издания, в которых комплексно изложена политическая история наших регионов, выпущены иностранцами[13]. Это совершенно ненормальная ситуация.

Работ, посвященных политической истории отдельных регионов, довольно много. Если оценивать их в целом, то бросается в глаза, что, во-первых, весьма заметная их часть написана опять же в рамках исследовательских и т. п. программ зарубежных фондов, институтов, университетов и пр.[14] Во-вторых, есть регионы, чья политическая история исследована очень подробно (к примеру, республики Северного Кавказа и Поволжья) и есть такие, о которых можно найти считанное количество публикаций.

Отдельно надо отметить освещение региональных избирательных кампаний. Статистическая информация обобщалась и публиковалась Центральной избирательной комиссией[15]. К тому же вышел ряд работ, посвященных истории российских выборов, в том числе, выборов глав. Среди них я хотел бы отметить довольно глубокое исследование Александра Иванченко (бывшего Председателя Центризбиркома) и Аркадия Любарева «Российские выборы от перестройки до суверенной демократии»[16].

Найти большинство упомянутых изданий и публикаций не составляет никакого труда. Они есть как в библиотеках, так и в книжных магазинах. Многое размещено в Интернете в свободном доступе.

2.3. Подробные справочники о региональной власти выпускались и выпускаются Информационно-экспертной группой «Панорама» (основатель – Владимир Прибыловский)[17]. Она же предлагает довольно обширные (и регулярно обновляемые) базы «Лабиринт» (включает в том числе справочные данные о регионах, о персональном составе их органов власти, о результатах избирательных кампаний и пр., а также биографические справки)[18] и «Просопограф» (биографические справки)[19]. При необходимости историки и аналитики могут почерпнуть оттуда массу полезных сведений.

В Интернете помимо базы «Лабиринт» есть несколько сайтов, обобщив информацию с которых, можно хотя бы составить полный список всех глав всех регионов за весь период новейшей истории. Я имею в виду в первую очередь «Политику» (учредитель – сотрудник «Панорамы» Григорий Белонучкин)[20] и «Всемирный исторический проект»[21]. Настоящим кладезем стала русскоязычная Wikipedia, хотя ее статьи подчас, увы, содержат неточные или неполные данные.

Отдельно нужно упомянуть справочник «Губернаторы новой России. Энциклопедия карьер», составленный Николаем Зеньковичем. Он включает биографические справки о 237 главах, назначенных и/или избранных в 1991–2007 гг.[22]

3. Я видел и вижу свою задачу в том числе в опровержении трех вредных мифов, распространяемых нашими либералами. Увы, к ним прислушиваются гораздо больше, чем они того заслуживают.

Миф первый: настоящий федерализм немыслим без прямых выборов глав субъектов федерации. Очень часто этот миф базируется на определении федерализма как «территориальной демократии», а потому прямой выборный способ наделения полномочиями глав объявляется еще и необходимым элементом демократической системы.

Миф второй: в 1990-е гг. все главы в Российской Федерации избирались на прямых выборах.

Миф третий: благодаря прямым выборам главы несли не только формальную, но и фактическую ответственность перед населением своих регионов.

Вред этих мифов состоит в искажении действительности, исторической и современной. А также, что хуже, в пропаганде, мягко говоря, неподходящих России моделей организации региональной власти.

Первый миф я неоднократно разбирал и разоблачал, как в научных работах, так и в публицистике. Кратко перескажу здесь свои аргументы, чтобы дальше к этому вопросу не возвращаться.

Начну с основ. Федерализм есть комплекс государственно-правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две параллельные системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), участие федерального центра в решении вопросов регионального значения и привлечение субъектов федерации к делам федерации. Иными словами, как в геометрии Николая Лобачевского, параллели пересекаются.

По сути, чтобы определить, федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт формального наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все, остальное надумано.

Федерации бывают централизованными и децентрализованными. Субъекты децентрализованной федерации – полноценные государственные (государствоподобные) образования, самостоятельные от центральной власти – земли в Германии, штаты в США, кантоны в Швейцарии. Децентрализация влечет определенное обособление субфедеральных систем власти, правопорядков, экономик, политических режимов (у американских штатов есть даже свои правоохранительные системы, у некоторых эмиратов ОАЭ – собственные вооруженные силы, каждый субъект нидерландской федерации[23] имеет собственную валюту).

Субъекты же централизованной федерации суть либо государственные образования, чья государственность предельно сокращена отнесением к федеральному (и совместному федерально-субфедеральному) ведению всех ключевых вопросов, а также закреплением за федеральными властями обширных полномочий по контролю за субъектами федерации, вмешательству в их дела, – Россия, Венесуэла; либо вовсе автономные образования – Индия. Для централизованных федераций характерно единство правового, экономического, политического пространства, единство системы государственной власти (не единые системы, как в унитарных государствах, но тесным образом интегрированные системы федеральной и субфедеральной власти).

Теперь собственно о способах наделения полномочиями глав субъектов федераций. Опыт мирового федеративного строительства в этой части довольно разнообразен и, определенно, несводим к опыту отдельно взятых США, Мексики или Нигерии, где губернаторы штатов избираются на прямых выборах, или Швейцарии, в которой кантонами управляют выбираемые населением директории. Еще есть Австрия и Германия, образцовые парламентско-правительственные государства, в землях которых также установлено парламентско-правительственное правление. Главами правительств земель, собственно главами земель – ландесгауптманами, министрами-президентами, бургомистрами – парламенты избирают лидеров депутатского большинства (фракции партии, победившей на земельных выборах, парламентской коалиции).

Есть Малайзия, тоже парламентско-правительственное государство. В одних ее штатах сохранились монархии, в других Центр ставит губернаторов. Главами правительств (главными министрами) монархами и губернаторами назначаются лидеры депутатского большинства.

Есть Индия, где организация региональной власти очень похожа на малазийскую, только там губернаторов назначают во все штаты.

Есть федерация деспотий («абсолютных монархий») – Объединенные Арабские Эмираты.

Кто возьмет на себя смелость утверждать, что все эти федерации – «ненастоящие», «неправильные»?

С другой стороны, к примеру, главы провинций Индонезии и префектур Японии избираются на прямых выборах, что, разумеется, не делает устройство этих государств федеративным.

Государство выбирает форму устройства и форму правления в регионах, исходя из констант своей политической культуры, исторического опыта и текущих политических и иных конъюнктур. Здесь нет и не может быть никаких общих правил или «стандартов». Упрощенно, то, что идеально подходит для одних, совершенно неприемлемо для других. Да, в известной поговорке про русского и немца гораздо больше содержания и смысла, чем кажется на первый взгляд.

Определение федерализма как «территориальной демократии»[24] совершенно несостоятельно. Федеративное устройство не гарантирует демократичность политического режима и, тем более, демократический режим не обязательно востребует федеративность. Приведу здесь мнение авторитетного специалиста по теории и истории федерализма Эдварда Гибсона: «Федерализм – это всего лишь принцип организации территории государства… Демократия же – это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства… Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии». И еще: «Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным». Роберт Даль отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм, настаивает Гибсон, нарушает это правило. «Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило "один человек – один голос" может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В Сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге»[25].

В одних государствах в силу стечения ряда факторов федеративное устройство стимулировало демократизацию, в других, напротив, тормозило. Можно тут вспомнить и порядки в южных штатах США в 1880–1960 гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях в XIX–XX вв. И в том и в другом случае в регионах сформировались консервативные режимы, так или иначе обособленные от центральной власти и довольно эффективно сопротивлявшиеся демократизации. Федеративное устройство не способствовало демократизации Австро-Венгрии (1866–1918 гг.)[26] и Германской Империи (1871–1918 гг.)[27]. Как не способствует демократизации ОАЭ их федеративность. И т. д.

Для демократии принципиальное значение имеет как соблюдение правила «один человек – один голос», так и конституционное установление выборности общегосударственной высшей власти (хотя бы частичной выборности – в случае «конституционных монархий»). Выборность же региональной власти не принципиальна, точнее, не принципиальна выборность глав регионов, глав исполнительной власти регионов. В Швеции или Польше население не выбирает глав, но тамошние демократии от этого нисколько не страдают.

Два других мифа будут подробно опровергнуты в соответствующих главах этой книги.