Читать книгу Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013) - Виталий Иванов - Страница 6

1. Ельцин явно считал выборы глав неизбежным злом. Именно злом и именно неизбежным. С одной стороны, он прекрасно понимал, что его назначенцы зачастую не имеют шансов на победу или имеют, но небольшие. И что вчерашний «лояльнейший» назначенец, пройдя выборы и укрепившись, способен стать и наверняка станет самостоятельным политиком. С другой – Президент не мог позволить себе бесконечно игнорировать господствовавший с начала 1990-х гг. общий подход к организации власти, заключавшийся в требовании выборности на всех уровнях. К тому же ему приходилось прислушиваться ко все более настойчивым просьбам регионалов, желавших избираться несмотря ни на что, и к не менее настойчивым требованиям оппозиции [295].

И в конце 1995 г. он позволил законодательно установить необходимость проведения повсеместных выборов.

В декабре истекал срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Избранных в 1993-ом на два года депутатов, согласно Конституции, должны были сменить представители от органов государственной власти регионов. Представители не органов, а именно «от органов», это существенно. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции законодательный и исполнительный органы власти обязаны избирать или назначать по одному парламентарию. Порядок формирования второй палаты определяется (конкретизируется) законом. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев. Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя […] от […] органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Впрочем, такое толкование Конституции утвердилось (и то не в полной мере) лишь в 2000-е гг., тогда никакого единого подхода к толкованию не было[296].

В 1994–1995 гг. во властных кругах развернулась острая дискуссия о порядке формирования палаты. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов. Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности. Ельцин, растерявший за 1992–1995 гг. свою популярность[297], хотел заручиться поддержкой регион алое на предстоящих в 1996 г. президентских выборах и одновременно опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь КПРФ, самая крупная оппозиционная организация, была тогда на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах 1995 г. (так и вышло, коммунисты заняли первое место, собрав 22,3 % голосов, второе досталось ЛДПР – 11,8 %, а партии власти НДР лишь третье – 10,1 %). В Кремле вообще не хотели ввязываться в еще одну избирательную кампанию федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам – делегировать кого-то из своих сотрудников (естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь, для назначенцев). В ходе дебатов между Советом Федерации и Президентом думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина. Без влияния регионалов, желавших сохранить или получить сенатские мандаты, тут, вне всякого сомнения, не обошлось.

Был принят Закон об автоматическом членстве глав и спикеров. Совет Федерации отклонил его, но Дума воспользовалась своим правом преодолеть позицию сенаторов не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции) [298]. Ельцин Закон подписал. Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу. Ее новый состав не смог бы начать работать, пока не сформирован новый состав Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого (и они были продлены – до 15 января 1996 г.).

Новый состав второй палаты собрался на первое заседание 23 января 1996 г. Председателем выбрали Главу администрации Орловской области Егора Строева, устраивавшего Ельцина.

Предоставление региональным руководителям статуса федеральных парламентариев и, в частности, иммунитета должно было восприниматься, с одной стороны, как «амнистия» за проступки прошлых лет, а с другой – как аванс. Ожидалось, что пусть не все регионалы, но хотя бы большая их часть отработает его на президентских выборах.

Одну проблему решили, но зато создали много новых.

Не вдаваясь в подробности некогда популярной дискуссии о том, насколько эффективно члены Совета Федерации «призыва» 1996 г. сочетали в своей деятельности защиту узкорегиональных и общегосударственных интересов и давил на них или нет совокупный груз полномочий (здесь все понятно – давил), сосредоточимся на правовых изъянах этой модели. Во-первых, главы и спикеры никакими органами не назначались и не избирались членами Совета Федерации, они ими становились явочным порядком. Можно еще сказать, что с 1996 г. парламенты избирали или переизбирали своих спикеров не только как спикеров, но и как сенаторов. Однако глав никакие органы сенаторами не назначали и не избирали. Нарушение Конституции налицо. Во-вторых, объявление парламентариями руководителей исполнительных органов власти, входящих по Конституции в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) и призванных в том числе обеспечивать исполнение принятых парламентом законов, является существенным отходом от принципа разделения властей, а значит, еще одним нарушением Конституции. В-третьих, от органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, конституции и уставы которых предусматривали должности и главы региона, и главы высшего органа исполнительной власти (например, президента и председателя правительства[299]), в Совет Федерации вошли именно главы регионов. Таким образом, проблема была еще и в том, что Закон 1995 г. не учитывал специфику систем правления в ряде субъектов Федерации. Или, точнее, в том, что его не исполняли. В-четвертых, Совет Федерации изначально более чем на четверть состоял из глав, назначенных в начале 1990-х гг. (49 человек[300]). Выходило, что часть парламентариев – назначенцы Президента и могут быть им отставлены (и глава государства полномочен назначить новых сенаторов!). Такие прецеденты были (см. далее).

Но вернемся к выборам. Принципиальное значение имела статья 3 Закона, предписывавшая завершить выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не позднее декабря 1996 г. Формально эта норма обосновывалась необходимостью обеспечить электоральную легитимность палаты. Но дело было не только и не столько в этой формальности. Ельцин принципиально согласился на проведение повсеместных выборов глав. Он принял политическое решение, законодательное оформление которого сильно усложняло (почти исключало) возможность его пересмотра[301].

Согласие Президента на повсеместные выборы в 1996 г. было уступкой. И тем же главам. И оппозиции (КПРФ и ее союзникам), рассчитывавшей на победы своих представителей в большинстве регионов. И заодно части собственного окружения, мотивированной либеральнодемократической идеологией и/или убежденной (и убеждавшей своего патрона) в возможности минимизировать политические риски «губернаторских» кампаний. Дескать, можно всерьез побороться за победы, да и поражения не будут фатальны, поскольку любой глава-коммунист, каким бы непримиримым «борцом» он ни был, окажется вынужден налаживать отношения с Кремлем и дистанцироваться от оппозиции. Такой подход участники событий тех лет приписывают, в частности, Сергею Филатову, тогдашнему Руководителю Администрации Президента.

Готовясь к выборам, как собственным, так и «губернаторским», Ельцин в январе-апреле 1996 г. сменил сразу семерых назначенцев, а июне-октябре – еще шестерых[302] (отставки одних, как повелось, были оформлены как добровольные, других перевели на новую работу, третьих показательно сняли за нарушения, ненадлежащее исполнение полномочий, нарушение законов и т. д.[303]) Президент избавился от ряда слабых и неэффективных наместников, дискредитировавших себя, заведомо не способных ни обеспечить нужный результат на федеральных выборах (уже допустивших в «своих» регионах «повышенное» голосование за КПРФ в декабре 1995-го), ни добиться собственного избрания. А также от некоторых из тех, в чьей лояльности появились серьезные сомнения (так, Владимира Барабанова, в 1995 г. повторно назначенного Главой администрации Брянской области, отрешили за сотрудничество с коммунистами[304] и т. д.). Стоит заметить только, что замены помогли далеко не везде.

1 июля 1997 г. Ельцин произвел последнее назначение главы администрации – в Кемеровской области поменял Михаила Кислюка на Амана Тулеева (бывшего Председателя Облсовета и Облисполкома, кандидата на пост Президента в 1991 и 1996 гг.)[305].

2. Требуемый Конституцией закон, закрепляющий общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в регионах в 1994–1996 гг. принят не был (подробнее – далее). По состоянию на начало 1996 г. имелись Федеральный закон 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[306], фиксировавший общие правила проведения любых выборов, относивший должность «главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации»[307] к числу выборных (ст. 2) и устанавливающий минимальный возраст кандидатов на должности глав – 30 лет (ст. 4), а также Закон РСФСФ 1991 г. «О выборах глав администраций» и Закон Российской Федерации 1992 г. «О краевом, областном Совете…». (И, конечно, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.)

Правовое регулирование как порядка проведения избирательных кампаний, так и тем более статуса глав осуществлялось также региональными конституциями, уставами и законами. Республики, напомню, имели собственные конституции и законы еще с советских времен. Края, области и пр. получили право принимать уставы и законы в 1992 г. (по Федеративному договору), избрали новые парламенты в 1993–1994 гг., и к 1996-ому у них уже накопился определенный правотворческий опыт.

В Алтайском крае в 1995 г. была предпринята попытка перейти к парламентско-правительственному правлению. Контролируемое представителями левых сил Законодательное Собрание конфликтовало с Главой администрации Львом Коршуновым (сменившим в 1993 г. неэффективного Владимира Райфикешта). И депутаты решили уставно закрепить, что нового Главу будет избирать парламент, а не население. Коршунов категорически отказался подписывать принятый Устав, но Собрание преодолело его вето. Тогда Глава обратился в Конституционный Суд.

Тот в своем Постановлении от 18 января 1996 г.[308] указал, что «высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно». Выборность глав, говорилось в решении Суда, следует, во-первых, из конституционных положений об осуществлении народовластия непосредственно, а также через органы государственной власти (ч. 2 ст. 3) и о праве граждан избирать органы государственной власти (ст. 32); во-вторых, из конституционного принципа единства системы государственной власти (ч. 2 ст. 5). Если коротко, раз избирается Президент России, то должны избираться и главы регионов.

С такой логикой уже тогда можно было поспорить. Ведь Президент России не возглавляет Правительство, а высших должностных лиц регионов уместно «уподоблять» и Председателю Правительства, который не избирается на прямых выборах. Никому в голову не придет считать назначение Председателя Правительства Президентом с согласия Государственной Думы покушением на народовластие и право граждан избирать органы государственной власти и т. д.

Возвращаясь к алтайскому Уставу, нужно упомянуть, что в дальнейшем он, конечно, был исправлен и в том же 1995 г. в крае прошли выборы (которые Коршунов проиграл как раз Председателю Законодательного Собрания Александру Сурикову).

3. В ходе «легендарной» президентской кампании 1996 г. Ельцин продолжил задабривать глав. Он «одаривал» их договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, указами, гарантировавшими дополнительное финансирование регионов из федерального бюджета (далеко не все они потом исполнялись), орденами и пр. И обещал еще больше.

Это, безусловно, укрепило лояльность регионалов. Большинство действительно постаралось ради переизбрания Президента. Не стоит, правда, сбрасывать со счетов и опасения некоторых глав лишится своих постов (а то и свободы) в случае смены власти…

16 июня Ельцин получил 35,3 % голосов. Во второй тур с ним вышел, как и ожидалось, Председатель ЦК КПРФ Геннадий Зюганов. 3 июля Президент переизбрался с результатом 53,8 %.

Цена этой победы оказалась крайне высокой и одновременно грошовой. Крайне высокой – потому что она была обеспечена благодаря предельной (по тогдашним меркам) концентрации административного, финансового и медийного ресурса федеральной власти и ее союзников и полному пренебрежению всеми законами и приличиями (подробности можно найти в любой работе, посвященной нарушениям на этих выборах). Грошовой – поскольку мало кто поверил в то, что Ельцин победил честно. Да и невозможно было в такое поверить.

Это не говоря о том, что в ходе кампании Президент подорвал свое и без того не слишком крепкое здоровье[309]. Его популярность, накрученная медиа, уже с августа начала падать. В таких условиях неуклонно снижался и авторитет Ельцина в глазах элиты. Та к тому же имела все основания считать, что он ей обязан. Президент стремительно превратился в больного старика, которого все меньше боялись и уважали…

4. Проводить выборы глав прямо предписывал Закон. Однако для назначения выборов в «нереспубликах» по-прежнему требовалось специальное разрешение Президента. Он ведь сохранял за собой соответствующее указное право. Нет разрешения – нет выборов (а повторять вполне успешный свердловский опыт «саморазрешения» 1995 г.[310] никто не решился). Ельцин, как уже упоминалось, считал, что «губернаторские» выборы нужно проводить после президентских. Обязательно после, не до и не одновременно. Логика очевидная: если, к примеру, совместить выборы, то действующие главы в первую очередь постараются обеспечить собственное избрание (переизбрание). И на ельцинскую кампанию у них просто не останется времени и сил. А если разрешить провести «губернаторские» выборы до президентских, то потом, во-первых, избравшиеся вчерашние назначенцы будут работать спустя рукава (свое будущее они ведь уже обеспечили), а то и вовсе предадут, несмотря на все авансы и обещания. Во-вторых, прорвавшиеся к власти оппозиционеры (никто не сомневался, что многие назначенцы обречены проиграть) выступят на стороне Зюганова.

Исключение сделали для Москвы и Санкт-Петербурга. Вынужденно – там в июне 1996 г. истекали сроки полномочий мэров, избранных в 1991-ом.

В победе Юрия Лужкова, за четыре года «построившего» Москву, набравшего популярность и авторитет, никто не сомневался. Выборы Мэра столицы Ельцин совместил с первым туром «своих» выборов. И 16 июня Лужков стал полноценным «всенародно избранным» (набрав 88,5 % голосов).

У Анатолия Собчака же все вышло совсем иначе. Петербургский Мэр, в отличие от московского коллеги, был очень слабым руководителем. Свою популярность, заработанную в 1989–1990 гг., он, подобно Ельцину, быстро растратил, авторитета не приобрел. К 1996 г. в городе сформировалась мощная «антисобчаковская» оппозиция, готовая выступать чуть ли не единым фронтом. Кроме того, у Мэра завелись влиятельные враги среди тогдашних ближайших соратников Президента (Александр Коржаков и др.). Сам Ельцин относился к нему без особых симпатий. Против Собчака выдвинулся его Первый заместитель Владимир Яковлев. Опытный и влиятельный хозяйственник, он позиционировал себя как «питерский Лужков» (учтем, что сам Лужков до 1992 г. был Вице-мэром у «московского Собчака» Гавриила Попова). Вокруг Яковлева так или иначе объединились практически все сторонники смены власти в городе. Чтобы не дать ему времени раскрутиться, Собчак добился назначения выборов на 19 мая. Это не помогло. С одного захода выиграть не удалось (Собчак получил 29,0 %, а Яковлев 21,6 %), а во втором туре, состоявшемся 2 июня, Мэр проиграл (45,7 % против 47,5 %). Кстати, Яковлева избрали уже не Мэром, а Губернатором (должность переименовали незадолго до выборов)[311].

«Большой региональной кампании» осени 1996–1997 гг. предшествовали еще и татарстанские выборы – 24 марта. У Минтимера Шаймиева в июне 1996 г. также истекал срок полномочий. Он не нуждался в разрешении Ельцина. И без каких-либо проблем досрочно переизбрался на второй срок (вновь, как в 1991-ом, безальтернативно; с результатом 97,1 %).

В августе 1996 г. были презентованы две коалиции, формально ставшие основными коллективными участниками выборов: пропрезидентский Общероссийский координационный совет (ОКС), созданный на базе Общероссийского движения общественной поддержки Президента – Ельцинского блока (одного из проектов, запущенных Кремлем во время президентских выборов); и оппозиционный Народно-патриотический союз России (НПСР) – объединение КПРФ и ее союзников (заменившее Блок народно-патриотических сил, собранный ранее для продвижения кандидатуры Зюганова). Во главе ОКС встал Филатов, в январе 1996 г. уволенный с должности Руководителя Администрации Президента, НПСР возглавил сам Зюганов.

ОКС, разумеется, поддерживал преимущественно действующих глав. В Краснодарском крае, Волгоградской и Ульяновской областях были поддержаны другие претенденты (они проиграли), а в Астраханской области не поддержан вообще никто. Иногда поддержка оказывалась одновременно сразу двум кандидатам (Рязанская область). НПСР поначалу централизованно комплектовал список своих кандидатов, но к концу кампании передал значительную часть полномочий на места, то есть региональным комитетам КПРФ. В некоторых случаях выражалась односторонняя поддержка (и кандидат не принимал на себя никаких обязательств перед НПСР и КПРФ, тем более публичных). Среди кандидатов, попавших в НПСРовский список, были три назначенца – Виктор Ишаев (Хабаровский край), Николай Полуянов (КПАО) и Александр Филипенко (ХМАО).

В организации кампаний проельцинских кандидатов важную роль играла президентская Администрация, с июля 1996-го возглавлявшаяся Анатолием Чубайсом[312] (организатором приватизационной кампании, в 1991–1994 гг. занимавшим посты Председателя Государственного комитета по управлению государственным имуществом и Заместителя Председателя Правительства, в 1994–1996 гг. – Первого Заместителя Председателя Правительства, в 1996 г. руководившим штабом Ельцина). Его Первым заместителем, непосредственно курировавшим регионы и выборы в них, был Александр Казаков (ранее Начальник Управления Администрации Президента по работе с территориями). В августе после проведенной Чубайсом реорганизации Администрации появилось Территориальное управление Президента, Начальником которого стал Сергей Самойлов.

Для удобства читателей информацию о ходе «большой региональной кампании» я свел в таблицу:

Олег Богомолов[313]

Николай Кондратенко[314]

Александр Боковиков[315]

Тюменская область[316]

Напомню, что Закон требовал, чтобы все регионы, не имеющие «всенародно избранных» глав (глав исполнительной власти), обзавелись таковыми не позднее декабря 1996 г. Это означало, что до конца 1996-го следовало выбрать глав в 53 регионах (по состоянию на август «всенародно избранных» было 36 – с учетом московского Мэра). Однако, во-первых, в пяти республиках Закон проигнорировали. На Алтае, в Дагестане и Удмуртии не провели «президентские» реформы, не учредили соответствующие должности (зато 22 марта 1996 г. дагестанское Конституционное Собрание продлило полномочия Председателя Государственного Совета Магомедали Магомедова до 1998 г.), Мордовией продолжил руководить Глава Николай Меркушкин, избранный Конституционным Собранием в 1995-ом, а Карачаево-Черкесией – назначенный Ельциным в 1995-ом же Глава Владимир Хубиев (это, впрочем, особый случай). Во-вторых, в Тульской и Кемеровской областях по совокупности причин выборы не провели, сдвинули их на 1997 г. В-третьих, в Амурской области, АБАО и ЗАО потребовались повторные выборы, которые также сдвинули на 1997-й. В-четвертых, в Тюменской области пришлось назначать второй тур на январь 1997-го. То есть из 53 глав избрать удалось лишь 42. То есть требование Закона не выполнили.

И в 1997-ом его тоже до конца не выполнили. Доизбрали глав Амурской, Кемеровской, Тульской и Тюменской областей, АБАО, ЗАО. Алтай в январе наконец учредил выборную должность Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай[317]. А вот Дагестан, Карачаево-Черкесия, Мордовия и Удмуртия продолжили игнорировать Закон. Итого: из 53 избрали 49.

С учетом выборов в Татарстане, Москве и Санкт-Петербурге, а также повторных выборов в Краснодарском крае, Амурской области, АБАО и ЗАО всего в 1996–1997 гг. состоялось 66 избирательных кампаний и были избраны или переизбраны 62 главы.

В 16 регионах, а именно в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Коми, Марий Эл, Татарстане, Тыве, Якутии, Амурской, Брянской, Иркутской, Нижегородской, Орловской, Челябинской областях, Санкт-Петербурге и Москве в 1996–1997 гг. прошли уже вторые в их истории выборы (в Чувашии – третьи). В Амурской, Брянской и Челябинской областях и Москве по состоянию на 1996 г. руководили назначенцы.

В Иркутской и Нижегородской областях в 1997 г. досрочные выборы проводились в связи с добровольной отставкой Юрия Ножикова[318] и, соответственно, переходом в федеральное Правительство Бориса Немцова.

Из 10 «всенародно избранных», баллотировавшихся на вторые сроки, переизбрались восемь – Джаримов, Коков, Ооржак, Николаев, Спиридонов, Строев, Николай Федоров, Шаймиев. Проиграли Собчак[319] и марийский Президент Владислав Зотин[320]. Вновь избрались победители первых выборов в Брянской и Челябинской областях – Лодкин (в 1993 г. был незаконно отстранен Президентом) и Сумин (выборы 1993 г., на которых он победил, Ельцин не признал).

Что касается регионов, в которых выборы провели впервые, то их было 46. К 46 тамошним новоизбранным главам нужно прибавить еще шестерых новоизбранных на вторых выборах, то есть Белоногова, Говорина (преемника Ножикова), Кислицына, Лужкова, Склярова (преемника Немцова) и Яковлева.

52 новоизбранных главы объективно разделялись на две группы:

1) прежде руководившие регионами как назначенцы – 22; 2) впервые пришедшие к руководству с 1991 г. (хронологическая оговорка важна, поскольку некоторые новоизбранные имели значительный политический background) – 30.

Первая группа, в свою очередь, распадалась на две подгруппы: 1–1) назначенцы 1991–1994 гг. – Бирюков, Николай Волков, Горячев, Гужвин, Ишаев, Лужков, Назаров, Неделин, Неелов, Полуянов, Рокецкий, Титов, Фархутдинов, Филипенко, Чуб; 1–2) «предвыборные» назначенцы 1996–1997 гг. – Аяцков, Гениатулин, Ефремов, Игумнов, Позгалев, Тихомиров, Тулеев.

Вторую группу можно было разделить на подгруппы по двум основаниям: а) принадлежность/непринадлежность к кандидатскому пулу КПРФ и НПСР[321] и б) наличие/отсутствие опыта, необходимого для руководства регионом, то есть опыта территориального руководства. К подгруппе 2а-1 относились Белоногов, Богомолов, Боковиков, Броневич, Виноградов, Горбенко, Густов, Юрий Евдокимов, Кислицын, Кондратенко, Любимов, Максюта, Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Стародубцев, Сударенков, Суриков, Черногоров, Цветков, Шабанов, Шершунов, Яковлев; к подгруппе 2а-2 – Бутов, Говорин, Жамсуев, Зубакин, Алексей Лебедь, Малеев, Скляров. Соответственно, к подгруппе 2б-1 – Белоногов, Броневич, Боковиков, Богомолов, Виноградов, Говорин, Густов, Юрий Евдокимов, Жамсуев, Кислицын, Кондратенко, Любимов, Скляров, Сударенков, Суриков, Шабанов, Яковлев; к подгруппе 2б-2 – Бутов, Горбенко, Зубакин, Алексей Лебедь, Максюта, Малеев, Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Стародубцев, Черногоров, Цветков, Шершунов.

Нельзя не обратить внимание также, что среди новоизбранных выделялись 1) бывшие председатели Советов – Белоногов, Богомолов, Густов, Юрий Евдокимов, Кондратенко, Сударенков, Суриков, Шабанов (к ним примыкает Шершунов, занимавший пост Первого заместителя Председателя Совета, и Броневич, возглавлявшая Окрисполком) и

2) спикеры действующих парламентов – Богомолов, Боковиков, Виноградов, Сударенков, Суриков, Шабанов. Также нельзя не отметить

3) бывших депутатов Совета Федерации – Густова, Кислицына, Любимова, Сергеенкова, Стародубцева, Цветкова; 4) депутатов Государственной Думы – Жамсуева, Зубакина, Алексея Лебедя, Евгения Михайлова, Сергеенкова, Черногорова, Цветкова; 5) действующих мэров (и других муниципальных руководителей) – Говорина, Кислицына, Максюту, Склярова, Шершунова. Руцкого знала вся страна, Бутов, Горбенко и Малеев избирались депутатами регионального уровня. Вывод здесь банальный: выборы выигрывали деятели, имевшие политический и электоральный опыт, известность и рейтинг[322].

«Большая региональная кампания» и предшествовавшие ей выборы сформировали целую когорту «политических тяжеловесов» в корпусе глав. В нее вошли те, кто избрался второй раз – Джаримов, Коков, Лодкин, Ооржак, Николаев, Спиридонов, Строев, Сумин, Николай Федоров и Шаймиев. Как исключение следует относить к ней и новоизбранного Лужкова – как главу крупнейшего субъекта Федерации, к тому же избиравшегося в 1991 г. Вице-мэром.

Григорий Белонучкин, подводя итоги «большой региональной кампании» в разрезе противостояния ОКС и НПСР (не учитывая выборы, проведенные до сентября 1996 г. и после октября 1997-го), пишет, что на счету первого было 22 победы, а второго – 28[323]. Но это очень относительно, поскольку, как прекрасно известно, не все кандидаты НПСР находились в непримиримой оппозиции (и некоторым из них Администрация Президента помогала – Горбенко, Кондратенко и др.) и не все ОКСовцы могли считаться безусловно лояльными. Это не говоря о том, что в дальнейшем политические позиции глав сильно менялись под воздействием различных факторов. Неприемлемыми для Ельцина и его Администрации открыто назывались только Лодкин, Любимов[324], Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Черногоров и Шершунов. Непублично в «черный список» занесли также Максюту и, по-видимому, Сурикова[325]. Получается, что всего (с марта 1996 г. по декабрь 1997-го) было избрано девять глав, изначально отнесенных Кремлем к неприемлемым, и 53, в той или иной степени приемлемых.

Повсеместные выборы глав оказались не столь опасными для Ельцина, как полагали прежде. Администрация Президента, старавшаяся делать ставки на сильных кандидатов, смогла обеспечить куда лучшие результаты, чем можно было ожидать[326]. Как собственно на выборах, так и при выстраивании отношений с победителями-оппозиционерами. Но ситуация представлялась столь благостной только на первый взгляд.

По-настоящему принципиальным итогом региональных выборов 1996–1997 гг., а точнее 1995–1997 гг. стало начало либо завершение формирования многочисленных региональных автократий и полуавтократий, выстраивание или достройка внутрирегиональных вертикалей власти, «пирамид», на вершине которых находились главы, контролирующие или претендующие на контроль над парламентами, местными властями, партийными отделениями, бизнес-структурами и, как следствие, уничижение или уничтожение альтернативных, конкурирующих центров власти, источников политической воли (формальных и неформальных); сокращение пространства политической конкуренции.

Во многих республиках неоавтократический тренд проявился еще в 1991–1993 гг., как раз благодаря выборности тамошних глав (а в Татарстане обособленная автократия Шаймиева установилась еще в советское время и благополучно пережила все постсоветские пертурбации). С середины 1990-х гг. автократии стали повсеместным явлением.

Однако сами по себе они не составляли и не могли составлять проблемы.

Среди либеральных политологов и историков принято жестко критиковать региональные автократии, как образца 1990-х гг., так и нынешние[327]. Я же, живший и работавший до 1999 г. в Красноярском крае, где автократия долго не утверждалась и элитные группировки вели друг с другом регулярные войны за власть, собственность и престиж, едва прикрытые демократическими и местно-патриотическими лозунгами, в полной мере убедился, что автократия; обеспечивающая олигархический консенсус, в российских условиях по определению эффективнее и, если угодно, гуманнее соревновательной олигархии. Иных альтернатив нет, кто бы что ни утверждал.

В советские времена в регионах функционировали автократии первых секретарей, в царские – губернаторов, наша политическая культура вообще автократична. Другое дело, что и в Российской Империи, и в СССР выстраивались сильные общегосударственные вертикали власти и провинциальные автократии были лишь продолжением автократии имперской, союзной.

Горбачевские реформы Советов и последующие события внесли смуту в политическую жизнь регионов, но прежний порядок обязан был так или иначе возродиться. И он возродился, благо на федеральном уровне в 1993 г. победила линия на усиление президентской власти, на автократизацию (хотя Ельцин, взяв себе «царские» полномочия, по разным причинам не пользовался ими и наполовину и полноценным автократом так и не стал).

В 1996–1997 гг. в условиях социально-экономической нестабильности, слабости федеральной власти, низкой популярности и авторитета Президента, который к тому же стал часто и подолгу болеть, недостатка действенных правовых и политических механизмов контроля и принуждения нельзя было говорить ни о какой вертикали исполнительной власти.

Ее начали строить, как уже говорилось, еще в 1991 г., но в конце 1995-го произошел серьезный откат назад или, если правильнее, «ß сторону». Ведь регионалы воспринимали свою выборность как освобождение от ответственности перед Центром[328]. А вовсе не как установление какой-то ответственности перед гражданами-избирателями и т. п. Выборный статус не просто укреплял власть главы, но и давал ему существенную автономию от Президента, от федеральной власти в целом, делал его «хозяином региона»[329].

Получалось, что автократии становились автономными, что влекло децентрализацию и даже фрагментацию политической системы. И вот это уже было проблемой, причем тяжелейшей.

В 1993 г., в тогдашней чрезвычайной обстановке, Ельцин позволял себе отстранять избранных глав. Но в 1996-ом об этом и речи быть не могло. Закон, закрепляющий такие полномочия за Президентом, просто не прошел бы – регионалы в Совете Федерации и коммунисты в Государственной Думе выступили бы единым фронтом (правда, соответствующий законопроект был все же подготовлен, его даже попытались «неофициально вбросить» через проельцинских депутатов[330]), а вновь прибегнуть к указному праву означало с высокой долей вероятности спровоцировать очередной политический кризис.

Существенно было и то, что назначенцы избрались благодаря поддержке не столько Центра, сколько региональных элитных коалиций.

Подобные же коалиции, действуя под зонтичными брендами КПРФ и НПСР, привели к власти бывших председателей Советов и первых секретарей, думских депутатов и пр.

По завершении кампаний подчас следовали «братания» и заключения пактов между соперничавшими группировками либо «зачистка» проигравших. Кремль часто обнаруживал, что если раньше он был востребован хотя бы в качестве арбитра, то теперь региональные элиты объединились вокруг глав и «окуклились».

Зюганов и верхушка КПРФ рассчитывали на «своих» глав как на верных «солдат партии». И большей частью просчитались. Оппозиционность у многих из них начала испаряться сразу после инаугураций. Никто не стал реставрировать социализм «в отдельно взятом регионе», наоборот, вчерашние коммунистические трибуны начали старательно встраиваться в капитализм. Но и Кремль получил не «перебежчиков», которые нуждаются в помощи и защите, а довольно требовательных «партнеров по переговорам», норовящих общаться на равных.

Таким образом, стратегически Кремль проиграл[331]. И оппозиция не победила. В выигрыше оказались только сами главы, старые и новые.

Нужно указать также, что в выборах 1996–1997 гг., пожалуй, впервые заметно участвовали корпорации и крупные предприниматели. Конечно, они и раньше спонсировали тех или иных кандидатов ради получения в дальнейшем преференций и услуг. Или просто оплачивая «дружбу». Но именно с середины 1990-х гг. бизнес перешел к прямому продвижению своих клиентов и союзников с целью установления контроля над региональной властью. (Удивляться тут не приходилось, сам Ельцин был во многом обязан переизбранием банкирам-олигархам; после инаугурации ему пришлось отдавать им долги, соглашаясь на сомнительные приватизационные сделки и кадровые решения).

Очень характерный пример: избирательную кампанию Алексея Лебедя финансировал московский предприниматель Олег Дерипаска, который вместе с партнерами контролировал расположенный в Хакасии Саянский алюминиевый завод (Лебедь после избрания назначил в республиканское Правительство сотрудников Дерипаски и создал его бизнесу режим наибольшего благоприятствования). Другой пример:

Малеева спонсировал его двоюродный брат, Генеральный директор «Востсибугля» Иван Щадов[332]. И т. д.

5. Чтобы закончить тему выборов, рассмотрим кампании 1998 – начала 2000 гг. Опять же для удобства предлагается таблица:

Владимир Семенов[333]

Выборы прошли в 26 субъектах Федерации, из них только Карачаево-Черкесия и Мордовия прежде не имели «всенародно избранных» глав. Для 23 регионов это были вторые выборы, для Ингушетии – уже третьи.

Кресс, Лисицын, Лужков, Наздратенко, Позгалев, Полежаев, Потапов, Прусак, Рахимов, Россель, Савченко сохранили свои посты, пройдя уже вторые выборы, тем самым обеспечив себе статус «политических тяжеловесов». Особняком стоял Платов, глава явно слабый, переизбравшийся благодаря «удачному стечению обстоятельств» (с крайне незначительным отрывом от соперника – около 3500 голосов).

Лужков, Позгалев, Полежаев Прусак, Рахимов, и Савченко переизбрались досрочно. Они добились от парламентов принятия соответствующих региональных законов о досрочном прекращении своих полномочий и/или назначении досрочных выборов, стремясь обезопасить себя от конкуренции и пр. (в Башкортостане ограничились Постановлением Государственного Собрания, конституционность которого подтвердил Конституционный Суд республики)[334]. Особенно актуально это было для Лужкова, с 1998 г. открыто выступившего против Кремля (см. далее) и опасавшегося, что на очередных выборах в июне 2000 г. против него выдвинут сильных соперников[335]. Позгалев, Полежаев, Прусак и Савченко подавали в отставку, Лужков и Рахимов сумели обойтись без этого.

К новым «тяжеловесам» нужно было относить и Меркушкина – он, хотя и впервые избрался «всенародно», уже имел к тому времени репутацию крепкого автократа. А также Магомедали Магомедова, 25 июня 1998 г. переизбранного Конституционным Собранием Дагестана Председателем Государственного Совета (директории) республики, и Александра Волкова, 20 апреля 1999 г. переизбранного Председателем Государственного Совета (парламента) Удмуртии.

Аушев, избранный в третий раз, стал – по формальным признакам – «супертяжеловесом».

Выбыли избранные в 1993–1995 гг. Ахсарбек Галазов (Северная Осетия)[336], Анатолий Глушенков (Смоленская область)[337], Владимир Елагин (Оренбургская область)[338], Валерий Зубов (Красноярский край)[339], Анатолий Ковлягин (Пензенская область)[340], Виталий Муха (Новосибирская область)[341], Михаил Наролин (Липецкая область)[342], Александр Рябов (Тамбовская область)[343], Виктор Степанов (Карелия)[344], Анатолий Тяжлов (Московская область)[345], а также назначенец Владимир Хубиев (Карачаево-Черкесия)[346]. Это были слабые главы (как Зубов или Рябов) или ослабевшие (как Муха или Наролин), никогда толком не контролировавшие «свои» регионы или потерявшие контроль. На всех нашлись сильные конкуренты…[347]