Читать книгу Участие общественных коллегиальных органов управления в социальных услугах. Российский и зарубежный опыт - Е. А. Коваленко - Страница 2

Взаимодействие российского государства с третьим сектором, как формой институализированного участия граждан в делах государства и общества, подобно раскачивающемуся маятнику с широкой амплитудой колебания – от полного безразличия (в 90-е гг.) до попыток «мягкого» регулирования в форме активной государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и жесткой борьбы с «иностранными агентами» (2010–2013 гг.). Похоже, сегодня государство пытается сформировать платформу для конструктивного общественно-государственного партнерства[1], найти для третьего сектора наиболее оптимальную нишу. И в его представлении такой нишей является социальная сфера, причем активная общественность, по мнению государственных чиновников, должна не только войти на рынок социальных услуг и обеспечить здесь развитие конкуренции, но и стать «общественным контролером», гарантирующим населению высокое их качество.

Вместе с тем развитие партисипативной демократии (демократии участия) в нашей стране сопряжено с определенными институциональными рисками. Большинство отечественных исследователей институтов гражданского общества очень критично отзываются о текущем этапе его взаимодействия с государством, характеризуя данный этап как «создание системы контроля над общественным участием в публичной политике». По их мнению, интерес государства к некоммерческим организациям усилился с отменой в 2005 г. основного механизма легитимации политического режима – губернаторских выборов. Отсюда дополнительным механизмом воспроизводства общественной поддержки становятся различные совещательные органы с участием представителей гражданского общества[2], которые, однако, не имеют большого значения в деле усиления общественной активности. Многие авторы ссылаются на масштабные социологические исследования политической активности и общественного участия в контексте российской идентичности[3], которые свидетельствуют об общем снижении у россиян интереса к политике и общественному участию.

Вместе с тем, на наш взгляд, этот тренд, во-первых, не является особенностью России[4], во-вторых, не является стабильным. Например, после длительного снижения интереса россиян к политической жизни страны (1995–2010 гг.) и колебаний 2011–2012 гг. в 2013 г. ВЦИОМ зафиксировал его рост. В основе этого явления могут лежать разные факторы: акцентированность общества на личных и внутрисемейных проблемах, отсутствие или, наоборот, появление серьезных политических событий, привлекающих внимание широких масс и т. п. Но что является действительной особенностью России, так это – сохраняющийся значительный разрыв между декларируемой готовностью к участию в общественных делах и определяемой возможностью такого участия или реальным участием. По исследованиям 2007 г., 57 % россиян считали необходимым вовлечение граждан в решение государственных дел, при этом 71 % заявляли, что такой возможности не имеют. По ответам россиян, для них самым распространенным видом общественной активности остается голосование на выборах (48 %), а также участие в дискуссиях об общественной жизни на работе и в кругу семьи (43 %)[5]. По данным ВЦИОМ, в 2012–2013 гг. очень незначительно – в пределах 1–3 % – изменился процент участия граждан в других формах общественной активности (делах местного сообщества, благотворительных делах, политических акциях и т. п.). Станет ли это положительной тенденцией – покажет время.

Зарубежные политологи давно отметили общие проблемы электоральной демократии, которые характерны и для их стран тоже, и считают, что ее издержки можно скорректировать развитием демократии партисипативной.

Для нас одной из форм демократии участия являются в том числе развивающиеся сегодня в России общественные коллегиальные органы управления учреждениями бюджетной сферы. Вместе с тем их деятельность сопряжена с определенными институциональными рисками, которые мы указывали выше: они могут стать платформой для развития различных форм общественного участия, а могут – «клапаном для выпускания пара». По мнению же российской федеральной власти, данные органы должны быть прямыми представителями интересов общественности в социальной сфере.

Рассматривая данную тему, мы должны признать последовательность действий федеральных органов по развитию общественных коллегиальных органов управления в системе бюджетных услуг. Например: в 2011 г. в качестве пилотного проекта создан попечительский совет при Морозовской детской городской клинической больнице (Москва), обеспечивший ее модернизацию не только с точки зрения повышения комфортности помещений, но и повышения качества медицинских услуг и качества управления учреждением.

В октябре 2012 г. был создан Совет при Правительстве Российской Федерации по вопросам попечительства в социальной сфере, возглавила который вице-премьер О. Ю. Голодец. В состав Совета, помимо представителей социально ориентированных НКО, вошли известные люди (Чулпан Хаматова, Егор Бероев, Юлия Басова). Деятельность Совета направлена на рассмотрение наиболее важных вопросов в области социальной защиты граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию, в том числе детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов и иных групп граждан, охраны здоровья граждан и выработки предложений по совершенствованию государственной политики в указанной сфере.

12 апреля 2013 г. в рамках выставки-форума проектов социально ориентированных некоммерческих организаций ЦФО «Саммит позитивных перемен» (Москва) проведен круглый стол в формате перекрестной дискуссии на тему: «Попечительские советы в федеральных учреждениях: практика формирования и оценка качества работы», результатом дискуссии и последующих экспертных обсуждений стало создание Концепции развития попечительских советов в учреждениях бюджетной сферы.

6 октября 2013 г. под руководством Минтруда РФ при участии Правительства РФ проведен Всероссийский форум попечительских советов, по результатам которого предпринята инициатива о внесении изменений в отраслевые законы с целью включения в них нормы о создании в учреждениях социальной сферы общественных коллегиальных органов в форме попечительских советов.

В этот же период в результате согласованной работы общественности и чиновников в Федеральный закон «Об общих принципах социального обслуживания в Российской Федерации» включена норма о создании попечительских советов в учреждениях социального обслуживания.

Авторы данного издания являлись непосредственными участниками перечисленных мероприятий, но, учитывая обозначенные выше риски, для нас важно было, не полагаясь только на научно-экспертную рефлексию, а опираясь на административные материалы последних трех лет текущей деятельности общественных коллегиальных органов управления, а также на материалы качественного социологического исследования, разобраться в реальном их состоянии, возможностях и барьерах, мешающих их деятельности, среде их формирующей, чтобы ответить на следующие вопросы:

Какие ожидания у общества от участия в данном институте (готово ли оно участвовать)? Какие ожидания у власти от развития данного института? Позволяет ли данная форма общественных коллегиальных органов реализовать предъявленные ожидания (общества и государства)? Какие есть риски для свободного развития данного института? Что показывает зарубежный опыт? Есть ли различие отечественного и зарубежного опыта общественного управления социальными услугами, и в чем оно? В каком направлении нам следует развивать этот общественный институт?

Теоретической базой исследования стал критический обзор зарубежных и российских публикаций на эту тему, в том числе изучение зарубежных и российских подходов к созданию классификаций форм общественного участия в делах государства. Эмпирическим материалом послужила информация о сформированных в учреждениях бюджетного сектора коллегиальных органах управления, сбор которой был инициирован в феврале 2013 г. вице-премьером Правительства РФ по социальным вопросам О. Ю. Голодец[6], а также результаты проведенного в этом же году качественного социологического опроса руководителей учреждений, экспертов и членов сформированных попечительских советов.

Представленный регионами информационный материал включал как сводные списки учреждений, в которых действуют перечисленные общественные коллегиальные органы, так и нормативно-распорядительные документы об их деятельности: положения, членский состав и протоколы заседаний. Именно они легли в основу изучения реальной практики их деятельности.

Справедливости ради следует сказать, что запрос правительства касался лишь темы попечительских советов, но многие регионы не различают особенностей управляющих, наблюдательных и попечительских советов, поэтому отчитались обо всех действующих на их территориях общественных коллегиальных органах в учреждениях социальной сферы. Это дало нам возможность рассмотреть их в совокупности.

Таким образом, под общественными коллегиальными органами управления мы понимаем здесь совокупность действующих в России общественных органов при учреждениях социальной сферы и НКО: управляющих, попечительских, наблюдательных, школьные советов, если они сформированы из широкого состава участников, включающих как представителей учреждений, потребителей услуг, так и внешних независимых стейкхолдеров: благотворителей, представителей НКО, экспертов, и т. п.

В заключение хочется сказать, что, поскольку проведенное исследование является первым столь масштабным исследованием общественных коллегиальных органов в России, выводы, сделанные на его основе, несмотря на обширность переработанных материалов, нельзя считать исчерпывающими. Вместе с тем можно надеяться, что они привлекут интерес научного сообщества и вызовут новую волну размышлений, которые позволят глубже разобраться в поднятых в настоящем исследовании вопросах.