Читать книгу Участие общественных коллегиальных органов управления в социальных услугах. Российский и зарубежный опыт - Е. А. Коваленко - Страница 6

Недоверие к государству как поставщику услуг стимулирует развитие общественного участия и в Европе. Кроме вызовов современности – старения населения и повсеместных бюджетных ограничений – распространение общественного участия в Европе обусловлено исторически. Во-первых, в результате развития государства всеобщего благосостояния и профессионализации оказания социальных услуг, население потеряло контроль над большинством персональных социальных услуг, которые до этого родственники оказывали дома сами. Вовторых, политические изменения 1980–90-х гг. привели к передаче услуг на рынок в соответствии с подходами в рамках нового государственного управления (New Public Management). Со временем, ожидания, что потребители смогут «голосовать ногами» за услуги, а конкуренция снизит стоимость услуг, не оправдались. Произошло замещение государственных монополий социальных услуг на частные олигополии, а участие людей как в государственном, так и в частном секторах осталось минимальным. В результате в последние десятилетия жители демократических стран стали проявлять все большую заинтересованность в получении определенного влияния на процесс оказания социальных услуг, от которых зависят они и их близкие.

Реакция на повышение общественного интереса различается в зависимости от страны, а также разных сфер социальных услуг. Однако, по мнению шведского ученого В. Пестоффа, можно выделить четыре общих тренда. Во-первых, возникновение новых различных способов привлечения потребителей услуг в качестве со-производителей услуг, которые они получают (co-producer). Во-вторых, распространение новых механизмов со-управления социальными услугами в разных Европейских странах (co-governance). В-третьих, развитие общественных советов получателей услуг на местном уровне для обеспечения участия потребителей услуг как в процессе предоставления, так и управления социальными услугами. Однако общественные советы в большинстве своем остаются консультационными, у них нет своих бюджетов и нет полномочий по принятию решений. В-четвертых, постепенное расширение представительства получателей разных услуг в органах управления некоторых стран, наряду с территориальных представительством. Например, местные выборы в советы школ или домов для престарелых или прямое представительство получателей услуг в муниципальных советах[14].

Европейский социолог А. Эверс выделил 5 подходов к привлечению получателей услуг в социальной сфере в Европе. Подходы имеют как частичные пересечения, так и некоторые взаимоисключающие черты, у них разные ценностные базы и разное представление о необходимой степени участия получателей услуг. Так, А. Эверс выделяет:

• Велфаризм, государственная социальная защита (welfarism) – политика государственного контроля над социальной защитой, практически нет возможностей для общественного участия. Получатели социальных услуг рассматриваются как люди с низкой компетенцией, которые не могут сами принимать решения. Крайняя степень велфаризма – полное игнорирование мнений получателей услуг, более мягкая степень – представительство интересов получателей через НКО и профсоюзы при отсутствии участия самих получателей напрямую[15].

• Профессионализм (professionalism) – в крайних случаях, характерных для бюрократических систем социальной поддержки (велфаризме), специалисты учреждений работают для получателей, а не в партнерстве с ними, вынуждая их подчиняться правилам и решениям, а не обсуждая необходимые им услуги. На современных специалистов социальной сферы большое влияние оказывают этические кодексы, обучение клиенто-ориентированным подходам и различным инструментам участия получателей услуг. Сегодня специалисты социальной сферы должны быть открытыми, сотрудничать с клиентами как с со-производителями услуг. Получатели уже не воспринимаются пассивными и зависимыми от патернализма. Эверс обращает внимание, что оказание социальных услуг по модели социального сопровождения (case management) в условиях ограниченных ресурсов очень легко превращается в механистичное рациональное предоставление социальных услуг, не допускающее никакого реального участия получателей[16].

• Консюмеризм, защита прав потребителей (consumerism) – получатели социальных услуг рассматриваются как потребители, а их участие заключается в предоставлении обратной связи об удовлетворенности услугами для улучшения качества услуг конкурирующими поставщиками. Активно продвигается внедрение бизнес-моделей в сферу государственных услуг. Предполагается, что люди получают большую свободу выбора за счет возможности смены поставщиков услуг.

• Менеджеризм – предполагается, что не специалисты, а профессиональные управленцы (менеджеры) способны сделать оказание социальных услуг качественным. Также продвигаются бизнес модели в социальной сфере, социальные службы рассматриваются в качестве сферы услуг, получатели услуг в качестве потребителей, дающих обратную связь, а основным критерием оценки социальной работы становится ориентация на достигнутые результаты.

• «Со-участие» (participationalism) – стимулируется повсеместное участие получателей социальных услуг, так как считается, что граждане должны быть лично вовлечены в формирование социальных услуг, которые им нужны. Важное значение придается привлечению различных заинтересованных сторон и тому, чтобы люди становились со-производителями услуг, сотрудничая со специалистами и учреждениями при планировании, предоставлении и оценке услуг. Это возможно только в развитом гражданском обществе со множеством различных самоорганизовавшихся НКО и общественных движений[17].

Более радикальную позицию относительно степени вовлечения получателей услуг, которая возможна при подходе «со-участия», занимает финский исследователь Т. Тоикко, который считает, что участие, как гражданская позиция, – это не только потребительский выбор и голос, хотя это и важно для сферы социальных услуг, но также вопрос отношений в обществе и общественного контроля в целом. По его мнению, у получателя услуги нет гражданской позиции, если нет влияния на услуги, которые он получает[18]. Важно отметить, что при таком подходе получатели должны вносить существенный вклад в процесс оказания услуг в виде ресурсов – личного времени и сил, затраченных на общественную активность. Естественно, далеко не все это хотят и могут делать. Более того, есть опасность, что государственные организации будут только рады передать ответственность гражданскому обществу без необходимого финансирования, что негативно скажется на социально уязвимых категориях получателей услуг[19].

Первые два подхода (велфаризм и профессионализм), как правило, используются социально демократическими государствами, а вторые два (консюмеризм и менеджеризм) чаще встречаются в странах с консервативными правительствами[20]. В Центральной и Восточной Европе сохраняется след от влияния социалистической культуры, что обусловливает значительно меньшее развитие общественного участия получателей услуг как в форме объединений получателей, так и некоммерческого сектора предоставления социальных услуг[21]. А. Эверс предостерегает, что смешение подходов на уровне поставщиков услуг может привести к созданию гибридных организаций, где участие получателей будет плохо работать, что в конечном итоге может сказаться на качестве услуг[22].

Следует отметить вклад европейских ученых в развитие типологий форм общественного участия, предложенных американскими коллегами.

Матричные модели

Особенность европейского осознания моделей участия состоит в предложении матричных структур для типологизации форм общественного участия. Так, английские исследователи Дж. Фаррингтон и А. Беббингтон предложили простую ось для оценки глубины и широты участия. По их мнению, при «глубоком» процессе граждане вовлекаются на всех стадиях определенной активности – от определения проблемы до принятия решений. В то же время, участие может оставаться «узким», если вовлекается небольшое число людей или представители некоторых заинтересованных групп. Аналогично «широкое» вовлечение представителей различных групп интересов может оставаться «поверхностным», если они только информируются или консультируются[23]. А. Корнвол, анализируя данную типологию, сделала важное замечание, что одновременно «глубокое» и «широкое» участие населения может рассматриваться как абстрактный идеал, однако на практике это может быть не достижимо или слишком трудозатратно для всех участников, что может привести к потери интереса. Поэтому имеет смысл говорить о поиске оптимального баланса между глубиной и широтой вовлечения для эффективного решения конкретной задачи[24].

Другую продуктивную типологию разработала С. Уайт, показав различные интересы сторон в разных формах участия (см. табл. 4). Применение типологии позволяет увидеть, как и почему участие используется на какой-то конкретной стадии процесса принятия решений и какие издержки и выгоды получают люди.

Таблица 4. Типология интересов «участия» С. Уайт

Источник: White S. Depoliticising development: the uses and abuses of participation, Development in Practice, 6 (1), 1996. P. 7–9. (Цит. по: Cornwall А. Unpacking Participation’: models, meanings and practices // Oxford University Press and Community Development Journal. 2008. P. 273.)

Позднее серьезные теоретические осмысления были сделаны английскими учеными, работающими над проблематикой общественного участия людей, имеющих ментальные нарушения.

Так, Е. Пекк с соавторами продолжил разработку матрицы уровней участия получателей услуг. В матрице Пекка учитываются 3 типа участия и 4 уровня, на которых оно может происходить. В матрице пересекаются концепции вовлечения получателей услуг (получатели – как реципиенты информации, субъекты обсуждения и агенты контроля) с уровнями взаимодействия (между получателями услуг, между получателями услуг и специалистами, управление локальными услугами и планирование услуг)[25]. Пример практического применения матричного подхода Пекка можно найти в исследовании Ж. Свенневиг, что позволяет увидеть конкретные проявления участия, возникающие на пересечениях матрицы (см. табл. 5)[26].

Таблица 5. Матрица участия получателей услуг с использованием методологии Пекка

Источник: Цит. по: Svennevig J. Service user involvement in Redcar and Cleveland’s mental health services, 2004. P. 11.

В Стратегии вовлечения общественности в сфере социальных услуг для взрослых одного из районов Лондона используется аналогичный подход для иллюстрации различных уровней и методов общественного участия (рис. 2)[27].

Рис. 2. Схема вовлечения получателей услуг (и опекунов)

Матричная форма оказалась продуктивной также и для систематизации практических форм общественного участия, например в форме неправительственных организаций (НПО). В 2009 г. на конференции международных НПО Совета Европы был принят Кодекс рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений, где представлены формы и механизмы общественного участия на разных стадиях цикла принятия решений[28]. Общественное участие в Кодексе рассматривается с точки зрения работы НПО. Отмечается, что на каждой стадии цикла принятия решений необходимы свои формы общественного участия (кампании, лоббизм, консультации, слушания, отчеты, мониторинги, привлечение внимания), а НПО выполняет различные функции (правозащита, исследования и аналитика, предоставление услуг, контроль и т. д.). Все типы участия суммированы в табл. 6 в форме матрицы, в которой пересекаются стадии принятия решений (разработка повестки – подготовка документов – решение – выполнение – мониторинг – пересмотр) и уровни общественного участия (первый – обмен информацией; второй – консультации; третий – совместные решения, диалог; четвертый – совместные действия, партнерство).

Круговая модель

Новым развитием матричной модели является круговая модель Ф. Треседера, разработанная им на основе изучения участия в сфере работы с детьми и подростками (рис. 3). Эта модель также уходит от иерархического и линейного представления, а 5 типов участия структурированы в виде круга. С помощью кругового представления автор подчеркивает, что для разных проектов, разных учреждений и органов власти, разных групп и разных ситуаций будут более или менее подходить определенные подходы и механизмы участия. Также эта модель уходит от предположения, что власть переходит к общественности, только когда общественность получает полный контроль. Данная модель строится на концепциях знаний, взаимного понимания и уважения, что свидетельствует о более сильных возможностях для совместной деятельности и взаимной выгоды. Модель акцентирует внимание не на методах и результатах общественных обсуждений, а на природе отношений между ключевыми акторами[29].

Таблица 6. Матрица общественного участия

Источник: Кодекс рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений, 2009.

Рис. 3. Модель участия Ф. Треседера

Иерархические модели

Надо отметить, что иерархические модели в Европе также используются. Так, например, если Ш. Арнштейн рассматривала типы участия с точки зрения власти, то есть тех, кто вовлекает население, то английский ученый Ж. Претти в своей типологии представил типы участия с точки зрения самих участников (см. табл. 7). Он также располагает формы участия по восходящей – от «плохих» – манипулятивное участие, когда участие принимают символические представители населения без реальных полномочий, и пассивное участие, когда оно происходит после того, как решение уже было принято – к «наилучшей» форме самомобилизации, подразумевающей самостоятельное принятие решений и контроль над использованием ресурсов[30].

Таблица 7. Типология Ж. Претти

Источник: Pretty J. Participatory learning for sustainable agriculture // World Development, 1995. 23 (8). P. 1247–1263.

Цит. по: Cornwall А. Unpacking Participation’: models, meanings and practices // Oxford University Press and Community Development Journal. 2008. P. 272.

В концепциях 1980–1990-х гг. самомобилизация считалась высшей желаемой целью общественного участия до появления в научном дискурсе понятия – «коллективное управление» (соуправление), которое полностью сменило ракурс научных обсуждений.

Обобщая опыт зарубежных исследований форм общественного участия в социальной сфере, можно констатировать, что основными принципами их подходов является изучение в процессе взаимодействия уровня вовлеченности граждан (общественности) как потребителей услуг. По совокупному мнению зарубежных исследователей, если потребители услуг больше вовлечены в процесс управления, они более заинтересованы в развитии услуг и повышении их качества.

Так, например, мировой опыт показывает, что сбор и использование информации о процессе предоставления социальных услуг как государственными, так и негосударственными организациями может существенно повышать открытость и подотчетность поставщиков, что, в свою очередь, ведет к повышению качества услуг. Ниже приведен ряд инструментов, которые используются в зарубежных практиках участия населения в оценке работы поставщиков услуг и мониторинге качества обслуживания[31]:

– опрос заинтересованных сторон (населения, получателей услуг);

– отчетные карточки жителей (Citizen Report Cards) – количественный опрос об опыте получения услуги (качестве, адекватности и продуктивности);

– отчетные карточки местного сообщества: качественный инструмент мониторинга, используемый местным сообществом самостоятельно для оценки услуг, проектов или работы государственных органов на местном уровне (Community Report Cards). Основной целью применения технологии отчетных карточек местного сообщества является принятие решений по итогам мониторинга и разработка рабочих планов по устранению недостатков, то есть отчетные карточки жителей являются источником распространения информации об услугах[32];

– мониторинг и оценка на уровне местного сообщества (Community Based Monitoring and Evaluation) – общий подход к вовлечению жителей в сбор данных о работе государственных органов и учреждений;

– участие в отслеживании непосредственных результатов (Participatory Outputs Tracking) – методики мониторинга процесса оказания услуг или реализации программ;

– социальный аудит (Social Audits) – комбинация качественных и количественных методов для изучения всеми заинтересованными сторонами влияния услуги или проекта на конечных получателей.

В отличие от традиционных подходов, когда внешние эксперты меряют уровень качества по заранее определенным индикаторам, мониторинг и оценка с привлечением общественности, рассматривает население не только как источник обратной связи, но и как активных участников процессов планирования и внедрения оценки. Подход содействует росту компетенции местного сообщества в анализе, осмыслении и действиях, направленных на изменение ситуации.

Привлечение получателей услуг к оценке сферы социальных услуг может иметь разные степени. Первый уровень участия – запрос мнений и консультации с получателями услуг. Второй уровень участия предполагает участие потребителей услуг в анализе полученных данных и разработке рекомендаций по совершенствованию программ на основе полученных данных. Третий уровень участия – сами потребители услуг контролируют проведение оценки и последующее развитие программ. Они определяют вопросы, методы сбора и анализа данных. Они несут ответственность за проведение анализа данных и разработку рекомендаций. Специалисты по социальной работе и исследователи играют роль консультантов[33]. Необходимо учитывать, что если контроль над перечисленными выше инструментами получают государственные органы, то происходит их символическое применение[34].

Примеры методов, используемых в Великобритании для анализа качества услуг:

• Ежегодный опрос населения.

• Индивидуальные опросы по качеству услуги после ее получения.

• Интервью по выборке получателей услуг (10 % каждый полгода).

• Комиссия из получателей услуг (опекунов) (выборные члены представляют интересы остальных).

• Фокус-группы для анализа узких вопросов.

• Регулярные встречи в учреждении с участием сотрудников, получателей услуг и их родственников.

• Мониторинговые визиты получателей услуг менеджерами (выборочные проверки).

• Мониторинговые визиты, организованные независимым специалистом по мониторингу.

• Индивидуальные интервью с получателями услуг волонтерами НКО.

• Анализ книг жалоб и предложений[35].

Таким образом, основным отличием сферы общественного участия зарубежных стран является не столько уровень разнообразия используемых моделей, сколько их системность. Объединения граждан начинаются на самом низовом уровне – в местном сообществе, далее возникают «объединения объединений», которые, вырастая, выходят на федеральный уровень, активно включаясь в разработку стратегических вопросов. Связи между моделями установлены как горизонтальные, так и вертикальные. Распространены различные союзы, альянсы, коалиции. В России же пока сектор общественного участия можно охарактеризовать как раздробленный: отдельные практики и инициативы пока не складываются в общую систему, о чем разговор пойдет ниже.