Читать книгу Участие общественных коллегиальных органов управления в социальных услугах. Российский и зарубежный опыт - Е. А. Коваленко - Страница 7

В отличие от зарубежных авторов, которые под общественным участием подразумевают вовлечение в процесс взаимодействия и граждан, и общественных организаций, ряд отечественных исследователей[36] считают, что термин «общественное участие» является менее распространенным и проработанным при описании взаимодействия институтов гражданского общества, чем термин «гражданское участие». Они считают, что термин «общественное участие» чаще употребляется применительно к деятельности НКО.

Вместе с тем проведенный нами терминологический анализ показывает, что на самом деле российские авторы также не особенно различают термины «общественное участие» и «гражданское участие» применительно к взаимодействию граждан с государством в социальной сфере. С методологической точки зрения больший разрыв возникает при определении субъектности общественного участия. Так, например, некоторые российские политологи термин «участие» определяют как «инструментальную активность, посредством которой граждане пытаются влиять на правительство таким образом, чтобы оно предпринимало желаемые для них действия»[37], или участвуют в разработке, принятии и реализации решений органами законодательной и исполнительной власти[38], а также в осуществлении контроля за реализацией этих решений. Более мягкое определение, но все равно подразумевающее этот же подход, дает С. В. Васильева, характеризуя общественное участие как «решение гражданами дел государства самостоятельно и собственными силами… управление для самих себя или самоуправление в рамках участия в общественно-полезной деятельности»[39].

Другой взгляд на определение термина «общественное участие» – у авторов, много сделавших для систематизации опыта общественного участия НКО[40], они определяют его как «непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия государства с общественными структурами»[41]. Эти авторы действительно не рассматривают в своих работах опыт участия граждан, который может быть дискретным и даже разовым (разовые акции, публичные слушания, митинги и собрания, опрос, и т. п.). Но, на наш взгляд, эти практики также относятся к разряду общественно-полезной деятельности и, в совокупности, влияют на общий баланс общественного участия.

Если рассматривать опыт общественного участия в социальной сфере, то помимо перечисленных сфер влияния, важно указать и такие проявления общественного участия, как волонтерство и благотворительность, направленные не на конкретных людей (социальное участие), а на изменение качества услуг, которые не вписываются ни в тот ни в другой подход, но так же, как и разовые акции, относятся к разряду общественно-полезной деятельности, хотя и не в рамках самоуправления.

Именно поэтому для нас ближе определение общественного участия, данное И. Скалабан, которое она дала исходя из анализа зарубежных исследований партисипативной демократии. В ее интерпретации общественное участие в широком смысле характеризуется как «ситуативная практика», реализуемая в рамках определенного территориального и социального пространства с присущими политическими, социальными, культурными и историческими особенностями»[42].

Как и за рубежом, в российской политологии существуют разные подходы к построению классификаций форм общественного участия. Для нас анализ классификаций форм общественного участия представляет особый интерес, в связи с необходимостью определения места в ней для общественных коллегиальных органов управления в социальной сфере, являющихся предметом данного исследования.

Среди российских авторов, осуществивших типологизацию, анализ и классификацию форм общественного участия, можно назвать В. Н. Якимца (ИСА РАН), А. Ю. Сунгурова (НИУ ВШЭ, СПб.), А. Нездюрова, Т. Виноградову, М. Горного (Центр СТРАТЕГИЯ, СПб.), О. Зыкова и Н. Хананашвили (Фонд «НАН»), Н. Ю. Беляеву, А. С. Автономова, С. В. Васильеву, И. Мерсиянову, Л. И. Якобсона (ГУ – ВШЭ), И. А. Скалабан (Томский ГУ), Т. А. Мордасову (Астраханский ГУ), Е. В. Белокурову (с соавторами) (Европейский университет СПб), Н. Балакиреву (Орловская обл.), и др. Широта научных школ и регионов, представленная в перечислении авторов, свидетельствует об определенном интересе к данной теме не только у зарубежных, но и у российских исследователей.

Учитывая, что нас интересует один сегмент взаимодействия граждан (или организованной общественности) с государством (или его структурами), которое мы называем «общественным участием» – социальная сфера, анализ классификаций форм общественного участия ограничим авторами, которые сфокусировали свое исследование также на общественном участии в социальной сфере.

Критический обзор классификаций перечисленных авторов показывает, что, в отличие от зарубежных исследователей, большинство их сконцентрировано на систематизации взаимодействия институционально оформленных социальных групп с государством, причем под государством достаточно широко понимается «совокупность взаимосвязанных между собой учреждений и организаций, управляющих обществом»[43]. Это дает российским авторам возможность классифицировать формы участия граждан в социальной сфере в логике социального партнерства и межсекторного взаимодействия. Под «социальным партнерством» российские исследователи понимают «взаимовыгодное взаимодействие различных секторов общества, направленное на решение социальных проблем, обеспечение устойчивого развития социальных отношений и повышение качества жизни, осуществляемое в рамках действующего законодательства»[44]. Такой уровень агрегирования форм гражданского участия, очевидно, естественен на данном этапе анализа гражданского общества в России, так как подходы к его изучению начинались с осмысления собственного опыта участия авторов в различных общественных и некоммерческих организациях[45].

Первый обзор форм социального партнерства и межсекторного взаимодействия дали М. Либоракина, В. Н. Якимец еще в 1996 г.[46]. Более подробная классификация технологий общественного участия в формате межсекторного социального партнерства сложилась в работах В. Якимца с соавторами уже в 2000–2002 гг.[47]. Следует отметить, что данные исследователи под «взаимодействием» понимают широкий круг участия: от участия в формализованных процедурах принятия решений до участия в предоставлении социальных услуг. Такой подход позволил им выделить следующие виды механизмов и форм взаимодействия:

• конкурсные;

• социально-технологические;

• организационно-структурные;

• процедурные;

• комплексные или комбинированные механизмы.

В свою очередь, конкурсные механизмы взаимодействия[48], по мнению авторов, включают следующие формы:

– Муниципальный социальный заказ.

– Муниципальный социальный грант.

– Муниципальный заказ / грант.

– Конкурс НКО.

– Конкурс проектов, тендер.

– Конкурс проектов на соискание грантов Президента РФ в области культуры и искусства…

Социально-технологические:

– Хосписы.

– Приемные семьи.

– Экологические экспертизы.

– Гражданские действия по защите окружающей среды в форме судебных исков. – Модели социализации детей-инвалидов. – Подходы к психологической реабилитации алкоголиков и наркоманов. – Концепция реабилитационного пространства для несовершеннолетних группы риска. – Система гериатрической реабилитации на дому. – Программа общественного развития муниципальных образований в малых городах.

Организационно-структурные:

– Центр «Социальное партнерство» (Москва).

– Центр «Дети улицы» (против детской безнадзорности) (Москва).

– Муниципальное учреждение Центр общественных объединений (Челябинск).

Процедурные:

– Общественные палаты; общественные комитеты.

– Форумы граждан; координационные советы.

– Общественные парламенты; соглашения.

– Круглые столы; губернские собрания общественности.

– Палаты социального бизнеса.

– Общественные слушания (парламентские).

Комплексные или комбинированные механизмы:

– Фонды развития местного сообщества (черты конкурсных, технологических и оргструктурных механизмов).

– Фонды развития местного сообщества на базе общественно активных школ.

– Ярмарки НКО.

– Ярмарки социальных проектов[49].

А. Ю. Сунгуров развил данные подходы в работе «Гражданское общество и его развитие в России»[50]. Он так же, как и предыдущие авторы, в качестве предмета исследования рассматривал только институциональные формы гражданского участия (НКО) в социальной сфере, но дополнил предыдущую классификацию иными научными подходами. Например, Н. Ю. Беляевой (с соавт.), которая подошла к формированию классификации с точки зрения метода правового анализа. Беляева выделяет виды и формы взаимодействия третьего сектора и государства с точки зрения возможностей, предоставленных российским законодательством:

• привлечение к работе в государственных органах;

• учет мнений и предложений и формула «Решение вопроса по согласованию»;

• взаимодействие;

• поддержка;

• привлечение к участию или право участвовать в подготовке (разработке) законов, иных нормативных актов, решений разного уровня;

• право на получение информации;

• наделение контрольными полномочиями[51].

Другим взглядом на классификацию межсекторного взаимодействия является подход непосредственных участников процесса этого взаимодействия – авторов социальных технологий, в которых они сами принимали участие (очень близко к ранним работам В. Якимца) – О. Зыков и Н. Хананашвили из Фонда «HAH», М. Горный, А. Сунгуров (Центр «Стратегия», СПб.)[52].

Внешним по отношению к практикам общественного участия, «академическим подходом», к классификации форм взаимодействия НКО и государства является, по мнению А. Сунгурова, классификация, осуществленная «группой аналитиков», в которую входят Л. И. Якобсон и И. Мерсиянова. Эти авторы выделяют следующие типы способов сотрудничества органов власти с НКО:

• взаимное информирование и координация деятельности;

• участие НКО в реализации государственных и муниципальных программ;

• стимулирование государством развития деятельности НКО[53].

Классификация форм общественного участия Александра Нездюрова (Санкт-Петербургский центр «Стратегия») является наиболее развернутой из всех представленных выше[54]. Нездюров выделяет пять групп форм общественного участия по степени вовлеченности в процесс.

1-я группа форм общественного участия – «публичные формы» – участие в публичных дискуссиях, встречах и кампаниях в СМИ, иные формы рекламы и агитации:

• Организация отдельных общественных слушаний по проблемам.

• Создание системы регулярных общественных обсуждений проблем, в том числе в форме общественные палат.

• Участие в открытых депутатских (исполнительной власти) слушаниях.

• Делегирование представителей в принимающие решения (или проводящие конкурсы, или рекомендательные) комиссии и советы органов власти (экспертные, консультативные, «общественные» и т. п., в «рабочие группы», в «общественные помощники», в «советники» и т. п.) и их участие в рассмотрении и решении проблем.

• Публичное обращение к депутатам и представителям исполнительной власти по проблемам на собраниях и сходах, встречах и приемах.

• Использование законных прав на выражение мнений, проведение пикетов, митингов, шествий, демонстраций, инициирование и проведение собраний, сходов граждан, публичные «петиционные» кампании, издание и распространение информационных материалов, брошюр, газет, листовок, плакатов, социальную рекламу и т. п.

• Публичное вовлечение представителей властей в деятельность общественных организаций, в том числе собрания, конференции, семинары, наблюдательные советы и т. п. (в соответствии с законами и т. п. нормами, а также с уставами этих организаций).

• Отдельные публикации в СМИ по проблемам (в том числе «интерактивные дебаты»).

• Кампания в СМИ по проблемам (в том числе постоянная рубрика).

2-я группа форм общественного участия – «экспертные формы» – общественная экспертиза, предложение властям профессиональных рекомендаций, проектов решений, социальных и иных программ, образовательных программ для представителей властей:

• Независимый анализ по отдельной проблеме (в том числе в форме «общественной экспертизы»), предложенный общественности и непосредственно властям.

• Регулярный комплексный независимый анализ проблемных процессов.

• Предложение властям проектов нормативно-правовых актов, программ и т. п. (в том числе в рамках «народной нормотворческой инициативы»).

• Адаптация (краткое общедоступное изложение) проблем и всех обсуждаемых путей их разрешения (в том числе альтернативных).

• Независимый мониторинг реализации актуальных решений властей, выявление фактов нарушений этих решений (в том числе неисполнения их) представителями власти, предложенный общественности и непосредственно властям.

• Инициирование и использование результатов социологических исследований, выявляющих общественное мнение и интересы избирателей, для влияния на решение проблем властью.

• Содействие повышению квалификации депутатов и представителей исполнительной власти (в том числе в рамках программ «гражданского образования»).

3-я группа форм общественного участия – «непубличные формы» – обращения к представителям властей, обращения в суд и т. п.:

• Письма депутатам и представителям исполнительной власти с обращениями.

• Сбор подписей под обращениями к депутатам и представителям исполнительной власти по проблемам.

• Использование приемных органов и представителей власти, «общественных» приемных, «горячих телефонов» и т. п.

• Законный комплекс непубличных контактов с представителями органов власти (предоставление документов и актуальной информации, ее адаптация, встречи с экспертами и лидерами общественного мнения и т. п. «лоббистская кампания»).

• Обращения к представителям вышестоящих властей («через голову» властей, непосредственно отвечающих за решение проблемы).

• Обращение в контрольные и правоохранительные органы.

• Судебная и законная внесудебная «защита общественных интересов» и законных частных интересов. Инициирование и участие в судебных процессах (в том числе в качестве общественных представителей).

4-я группа форм общественного участия – «формы прямого участия» – прямое участие в реализации социального заказа, грантов и т. п. программ власти:

• Участие НКО в конкурсах по размещению финансируемого из бюджета заказа (социального заказа, социального гранта).

• Участие НКО в реализации финансируемого из бюджета заказа (социального заказа, социального гранта).

• Координация программ и сложение ресурсов НКО и органов власти, в том числе вклад части программ социального добровольчества и «гражданского образования» в непосредственную реализацию решений власти.

5-я группа форм общественного участия – «косвенные формы» – косвенные действия:

• Разовые коалиционные действия (контакты, обмен информацией, взаимное содействие повышению квалификации и координация действий) различных групп общественности при воздействии на власть по отдельной проблеме.

• Создание и работа (до достижения результата) устойчивых коалиций для воздействия на власть по проблемам.

• Формирование устойчивых местных общественных центров, обеспечивающих межсекторное социальное партнерство и «экспертные формы» общественного участия («Think tank», или «мозговые тресты», или «фабрики мысли», или центры публичной политики и т. п.).

• Система подготовки и продвижения во власть лиц ориентированных на межсекторное социальное партнерство и способных сохранить во власти эту ориентацию, а также система использования на благо общественности экспертных возможностей лиц достойно покинувших властные органы.

• Использование кампаний по выборам и референдумам для косвенного влияния на решение проблем и характер отношений с властью.

Но и эта классификация остается на позициях межсекторного взаимодействия, поэтому не включает в перечень форм такие, как общественные коллегиальные органы управления в учреждениях. И только Томский исследователь И. Скалабан в цитируемой выше работе, обобщив опыт зарубежных авторов, построила свою классификацию по критериям общего методологического характера.

По сферам участия:

• политическое участие;

• гражданское участие;

• общественное участие;

• участие в жизни сообщества и т. д.

По степени структурированности:

• структурированное – неструктурированное;

• институционализированное и неинституционализированное;

• неформальное – формальное.

По степени вовлечения субъектов в процесс участия:

• пассивное – активное;

• индивидуальное – коллективное;

• разовое – постоянное (текущее).

По направленности:

• вертикальное (направленное на вовлечение граждан в процесс социального управления) – горизонтальное (направленное на коллективную деятельность в рамках ассоциации или сообщества).

По отношению к социальным изменениям:

• направленное на сопротивление социальным изменениям – стимулирующее изменения.

По мотивации:

• направленное на удовлетворение собственных интересов – альтруистическое;

• бесплатное – оплачиваемое.

По избираемой стратегии:

• ответная реакция – упреждающее[55].

Однако автор, предложив перечень общеметодологических критериев, не наложила их на российскую практику. Данную, чересчур технологичную, работу можно считать первым опытом типологии общественного участия, построенной не на принципах социального партнерства, а, шире, – с учетом зарубежных подходов, – на принципах оценки уровня и качества вовлеченности общественности (граждан и НКО) в процесс взаимодействия с государством.

В целом, обобщая результаты осуществленного анализа российских типологий общественного участия, можно констатировать, что в отличие от зарубежных исследователей, выстраивающих классификации общественного участия по степени вовлеченности в процесс взаимодействия граждан, по степени эффективности общественного влияния на политику, то есть в критериях «уровня общественной полезности», российские исследователи пока находятся на том этапе, когда происходит накопление опыта, происходит анализ форм участия без критического осмысления их эффективности, поэтому в основу классификации вкладывают сравнение степени вовлеченности в процесс институтов гражданского общества, и поиск места третьего сектора в системе взаимоотношений с государством.

В то же время и зарубежные, и российские политологи сходятся во мнении, что через общественное (гражданское) участие можно компенсировать риски представительной демократии, российские авторы называют общественное участие лекарством от рисков возникновения энтропии в общественной системе в случае принятия несбалансированных решений[56].