Читать книгу Участие общественных коллегиальных органов управления в социальных услугах. Российский и зарубежный опыт - Е. А. Коваленко - Страница 5

Иерархические модели

Теоретико-концептуальные основы типологии общественного участия впервые были заложены американской исследовательницей Ш. Арнштейн еще в 1969 г., когда она систематизировала возможные стратегии привлечения гражданского общества в виде 8 ступеней символической лестницы общественного участия[8]. Начинается лестница с двух ступенек, которые описывают ситуацию «неучастия» или подмену реального участия – это «манипулирование» и «групповая психотерапия». Власти в данном случае преследуют цель не дать людям возможность участия в планировании или осуществлении социальных программ.

При манипулировании государственные органы приглашают представителей элиты для участия в формальных попечительских и наблюдательных советах и коллегиях, которые нужны «для галочки». Представители государства на встречах с населением учат, убеждают и консультируют общественность, а не наоборот. Основной задачей коллегиальных органов такого уровня является возможность при необходимости «прикрыться» поддержкой общественности.

При групповой психотерапии вместо того, чтобы люди могли участвовать и задавать конкретные важные вопросы по сущности и практикам программ, которые их не устраивают, людей собирают в группы для обсуждения их эмоционального состояния, ценностей и ожиданий. Никакого влияния на сами программы не происходит.

Следующие три ступени – «информирование», «консультации» и «успокаивание» (привлечение лояльных) – представляют собой формы «символического участия», когда население получает возможность узнавать о планируемых или текущих мероприятиях и выразить свое мнение. При информировании граждане узнают о происходящих изменениях на поздних стадиях планирования, когда у людей уже нет возможности повлиять на дизайн программы, «разработанной для их блага». Механизмы такой односторонней связи – СМИ, буклеты, плакаты, ответы на запросы. Ш. Арнштейн подчеркивает, что даже встречи легко превратить в одностороннюю связь, делая поверхностные презентации, не давая возможности задать вопросы и давая нерелевантные ответы. Консультации – первая попытка выяснения мнения граждан, шаг в сторону полноценного участия. Однако у населения нет гарантий, что их мнение будет услышано и принято во внимание, нет рычагов проверки выполнения обещаний. Наиболее распространенные методы: опросы, встречи с жителями, публичные слушания. Люди в данном случае рассматриваются как абстрактные статистические данные – сколько человек пришло на встречу, сколько брошюр было роздано, сколько человек поучаствовало в опросе. Все, что получает население от таких мероприятий – это «участие в общественном участии». Следующая ступень – успокаивание – привлечение в коллегиальные (совещательные) органы – общественные советы – тщательно отобранных лояльных представителей населения или небольшого числа жителей, что дает видимость голоса общественности, но, как правило, их участие ни на что не влияет, а право принятия решения остается за органами власти, которые не обязаны принимать во внимание решение таких коллегиальных органов. Кроме того, как правило, в общественные советы входят не только жители (получатели услуг), но и официальные лица – представители школ, служб здравоохранения, занятости и социальной защиты, полиции, разные гражданские или бизнес-лидеры. Как правило, огромное время затрачивается на разработку совета, его состава и структуры на ближайший год, а вот вопросы полномочий прорабатываются слабо.

Верхние ступени лестницы отражают реальное общественное участие с правом принятия решений. Граждане могут вступать в отношения партнерства, что позволяет им вести переговоры и находить компромиссы с представителями власти. Возможные механизмы такого участия – «совместные советы», «планировочные комитеты», «согласительные комиссии». Вершиной лестницы становится делегирование полномочий и общественный контроль, когда представители населения получают решающий голос в принятии коллективных решений, или всю полноту управленческой власти. Одной из моделей делегирования полномочий является создание параллельных структур жителей и органов власти с предоставлением жителям права вето в случае, если разногласия не были разрешены в ходе переговоров. Ш. Арнштейн отмечает, что этот способ можно использовать, чтобы привлечь к участию жителей, раздраженных более ранними непродуктивными моделями участия.

Линейные модели

Альтернативой иерархическому представлению о типах общественного участия, заложенному Ш. Арнштейн, является «линейное» их распределение. Так, А. Коган и соавторы расположили формы участия на континууме пассивности-активности (табл. 1).

Таблица 1. Континуум форм общественного участия

Авторы подчеркивают, что число граждан, которые могут принимать участие в общественных делах, – обратно пропорционально уровню активности участия. Так, информация может распространяться среди широкого круга общественности, а в мероприятиях партнерства может принять участие лишь несколько человек[9].

Другой пример линейного распределения предложила М. Тимней, выделив следующие модели общественного участия по степени влияния на социальную политику, процессы управления и предоставления услуг: активную, пассивную и гибридную[10]. Характеристики моделей представлены в табл. 2.

Таблица 2. Характеристики моделей общественного участия

В ходе дальнейших исследований М. Тимней также разработала метод измерения уровня общественного участия на основе балльных оценок от 0 до 10 (табл. 3)[11].

Таблица 3. Карта балльных оценок методов общественного участия

Как отмечает автор, ее мнение об идеальной модели изменилось с течением времени. Так, если в 90-х гг. она считала идеальным управление, осуществляемое людьми, то со временем пришла к выводу, что оптимальной является гибридная модель – управление, осуществляемое вместе с людьми. Такое взаимодействие позволяет избежать негативного отношения к чиновникам, более того, признается, что чиновники тоже являются гражданами и их профессиональное мнение является ценным вкладом в процесс принятия решений. Гибридная модель общественного участия отражена на 8 уровне таблицы. Уровни 8 и 9 представляют парадигму сетевого взаимодействия, где все участники рассматриваются как равные стороны процесса взаимодействия – чиновники, жители, богатые и бедные, бизнесмены и правозащитники и т. д. Каждый обладает ценной общественной информацией, важной для принятия решений[12]. Еще один пример линейной модели – Канадский континуум общественного участия в здравоохранении (рис. 1), где 5 уровней участия не отделены жестко друг от друга, а характеристики, скорее, накапливаются по мере того, как углубляется общественное участие[13].

Рис. 1. Канадский континуум общественного участия в здравоохранении