Читать книгу Stosunki międzynarodowe. Antologia tekstów źródłowych - Группа авторов - Страница 38

Na bazie tej krytyki możemy teraz przekształcić funkcjonalistyczne twierdzenia o rozdzielności. Należy wyjaśnić, że to przeformułowanie opiera się nie tylko na teoretycznych i przedstawionych powyżej punktach konceptualnych, ale także na dowodach empirycznych, dotyczących aktualnych zachowań międzynarodowych organizacji i należących do nich rządów.

1. Potęga jest oddzielona od dobrobytu. To założenie jest w rzeczywistości wyraźnie fałszywe, a jego implikacje wprowadzają w błąd. Ani zorganizowani ludzie, ani zorganizowane państwa nigdy nie mają na celu „potęgi”, chyba że przyjmiemy jako model Hobbesowskie homo homini lupus. Potęga jest tylko wygodnym terminem opisującym środki przymusu (violence-laden means) używane do realizacji celów dobrobytowych. Kluczowe pytanie brzmi: czyj dobrobyt jest realizowany przy pomocy jakich środków? Dobrobyt grup w ramach państw, [dobrobyt] samych państw, grup państw czy całego świata? Niejednoznaczność tego twierdzenia jest szczególnie widoczna, kiedy weźmiemy pod uwagę to, że zadania organizacyjne inspirowane celami bezpieczeństwa militarnego mogą w konsekwencji promować zarówno dobrobyt, jak i międzynarodową integrację. Jako przykład wystarczy wskazać na doświadczenia Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w dziedzinie wielostronnych umów obronnych oraz rosnące zaangażowanie Sekretarza Generalnego ONZ w działania na rzecz przywrócenia pokoju. Każda polityka przynajmniej ma na celu zaspokojenie czyjegoś dobrobytu, a wiele działań politycznych przynosi konsekwencje zgodne z celami dobrobytu, nawet jeśli są inspirowane innymi względami.

Jednakże to założenie wyjaśnia kwestię, która jest błędnie ujmowana przez realistów chcących sprowadzić wszystkie stosunki międzynarodowe do dążenia do narodowego bezpieczeństwa militarnego. Wydaje się, że realizowane są nie programy organizacyjne związane z całokształtem aspektów polityki zagranicznej wszystkich krajów, lecz dobrze zdefiniowane wąskie programy dostosowane do części tych działań politycznych lub do poszczególnych państw. Najkrócej można powiedzieć, że specyficzne pod względem funkcjonalnym programy międzynarodowe, jeśli są organizacyjnie oddzielone od orientacji o szerszym zakresie, maksymalizują zarówno dobrobyt, jak i integrację. Specyficzne pod względem funkcjonalnym programy prowadzą do powstania organizacji międzynarodowych, których uprawnienia i kompetencje rozwijają się stopniowo, w miarę coraz bardziej świadomego określania zadań lub proporcjonalnie do rozwoju niezamierzonych konsekwencji wcześniejszych koncepcji zadań. Takie organizacje wypracowują swoje własne normy oraz akceptowane procedury radzenia sobie z konfliktem norm. Jednakże te normy i procedury tylko „koordynują” siebie nawzajem, nie są natomiast ujednolicane w jakimś ogólnym międzynarodowym kodeksie.

2. Działania rządowe, zorientowane początkowo na potęgę, przekształcają się w trakcie procesu uczenia się w działania zorientowane na dobrobyt. Skoro nie ma czegoś takiego jak działania rządowe zorientowane jedynie na potęgę, to założenie także musi być inaczej sformułowane. Ponadto pojęcie „uczenia się” należy rozumieć w kategoriach tego, co zostało powiedziane wyżej odnośnie do zachowań grupowych, niezamierzonych konsekwencji i roli nowych norm. Uczenie się opiera się na postrzeganiu własnego interesu przez aktorów. „Uczenie się” przyczynia się do integracji wtedy i tylko wtedy, gdy aktorzy uświadomią sobie, że najlepiej zrealizują swój interes, jeśli zastosują nowe podejście, i gdy to podejście wiąże się z zaangażowaniem w większych organizacjach. Ponadto uczenie się w nowej sytuacji często wymaga ponownego zdefiniowania koncepcji własnego interesu w odniesieniu do dobrobytu. Gdy aktor zaczyna dostrzegać nowe alternatywy działania, jego pierwotne pojęcie dobrobytu może ulec zmianie. W ten sposób początkowo niezamierzone konsekwencje działania organizacyjnego zostają zaadaptowane do percepcyjnego instrumentarium aktora – innymi słowy, aktor „uczy się”. Nagromadzenie takich doświadczeń może spowodować rozwój nowych zasad postępowania, dostosowanych do konkretnych dążeń i proponowanych celów w kontekście działania. W tym sensie „potrzeby” mogą rzeczywiście powodować powstanie funkcjonalnie swoistego prawa.

W konsekwencji: lekcje integracji pobrane w jednym kontekście funkcjonalnym będą zastosowane do innych kontekstów, co ostatecznie doprowadzi do zastąpienia polityki międzynarodowej. To pochodne założenie, przedstawione tak ogólnie, jest równie błędne jak jego źródło. Współczesne lekcje funkcjonalnie konkretnych europejskich organizacji regionalnych pokazują, że kontekst funkcjonalny ma tendencję do bycia autonomicznym; lekcje wyuczone w jednej organizacji nie mogą być stosowane ogólnie i automatycznie w innych organizacjach, ani nawet przez tę samą grupę w późniejszych fazach jej życia. Możemy przeformułować konsekwencje twierdzenia o uczeniu się w następujący sposób: jeśli aktorzy, na podstawie swojego postrzegania własnego interesu, pragną zaadaptować lekcje integracji z jakiegoś innego kontekstu do nowej sytuacji, to lekcja ta będzie uogólniona. To sformułowanie zakłada jasne postrzeganie celu przez aktorów. Ale jest także prawdą, że kiedy aktorzy są zjednoczeni tylko w oparciu o proceduralny konsensus wypracowany na podstawie wcześniejszych doświadczeń integracyjnych, to ten konsensus będzie odgrywał rolę niezamierzonej konsekwencji pozwalającej im określić integracyjne postępowanie w tej nowej sytuacji. Należy przypomnieć, że taki rezultat jest możliwy nawet wtedy, kiedy aktorzy nie są w stanie w żaden sposób uzgodnić istotnej treści dobrobytu na tym nowym etapie. Ostatecznie, można powiedzieć, że w takim samym stopniu, w jakim początkowe zadanie funkcjonalne posiada własną logikę ekspansywną – nie może bowiem być wykonane na podstawie wstępnie przyznanych uprawnień – w takim też stopniu posiada zdolność doraźnego generowania norm, co daje coraz większą przewagę organizacji, a zmniejsza możliwości jej państw członkowskich.

3. Zaangażowanie w orientację na dobrobyt najłatwiej osiąga się poprzez pozostawienie pracy nad międzynarodową integracją ekspertom i/lub dobrowolnym grupom. To twierdzenie zawiera dwie kwalifikacje: jedną dotyczącą rozmiaru, a drugą – rodzaju tych grup i udziału ekspertów. Zależy też od wyraźnego doprecyzowania, kim mogą być eksperci.

Sprawa rozmiaru jest wyłącznie kwestią różnych nacisków regionalnych i ogólnoświatowych organizacji. Dobrowolne grupy wywodzące się z regionalnego otoczenia mają większe szanse na osiągnięcie integracji niż organizacja składająca się z przedstawicieli z całego świata. Regionalizm może sprzyjać podstawowemu ujednoliceniu wartości i oczekiwań, i w związku z tym ma zasadnicze znaczenie dla prawdziwości tego twierdzenia. Jest mało prawdopodobne, by eksperci wyznaczeni przez grupę działali odmiennie od swoich rządów, jeśli działanie i reprezentacja mają zakres powszechny. Co więcej, reprezentowane grupy muszą być mniej więcej symetryczne pod względem członkostwa, wiary, siły i pozycji w społeczeństwach, z których się wywodzą. Instytucjonalna lub niestowarzyszeniowa grupa mówiąca w imieniu pracodawców nie jest podobna pod tym względem do stowarzyszeniowej federacji pracodawców. Działalność organizacji, w której grupowa reprezentacja jest uniwersalna i asymetryczna, najprawdopodobniej nie ma szans na osiągnięcie imponujących wyników integracji.

Na koniec, natura ekspertów musi zostać doprecyzowana. W niektórych kontekstach funkcjonalnych wysokiej rangi urzędnicy państwowi całkowicie lojalni wobec swoich rządów mogą podejmować decyzje dotyczące integracji: świadczy o tym np. NATO-wski system obrony powietrznej, Światowy Związek Pocztowy, czy Komitet Stałych Przedstawicieli EWG. W innych okolicznościach szanowani eksperci, którzy nie są przed nikim odpowiedzialni, mogą przekonać się, że ich rekomendacje są ignorowane właśnie dlatego, że są odpowiedzialni tylko przed sobą – ich przemyślenia mogą być bez znaczenia wobec konkretnych politycznych żądań dla określonych korzyści. Eksperci wybrani przez dobrowolne grupy i luźno przed nimi odpowiedzialni – w organizacjach, których członkami są demokratyczne narody – przemawiają w imieniu elektoratu, którego polityczne żądania rzadko są uznane za nieistotne. Jeśli tylko ich żądania są do przyjęcia przez rządy, to integracyjne skutki ich działalności mogą być uznane za pewnik. Użyliśmy terminu „ekspert”, mając tu na myśli jakiegokolwiek specjalistę, bez względu na to, czy pracuje dla publicznej, czy prywatnej biurokracji, który uczestniczy w podejmowaniu jakichś międzynarodowych decyzji, niezależnie od tego, czy formalnie „reprezentuje” elektorat swojego kraju, czy nie. Ale jeśli taka osoba jest zarazem liderem lub kierownikiem rodzimej biurokracji, to prawdopodobnie jej wpływ na integrację będzie bardziej wyraźny. Najbardziej efektywnymi twórcami integracji są zatem eksperccy kierownicy funkcjonalnie określonych biurokracji na poziomie narodowym, łączący się dla zaspokojenia wspólnych potrzeb.