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COMPETITIVIDAD TURÍSTICA Y TERRITORIO. EL CASO DE LAS ISLAS CANARIAS

Domingo Berriel Martínez

Consejero de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial.

Gobierno de Canarias

1. LA ACTIVIDAD TURÍSTICA. SU NECESARIA REGULACIÓN

La actividad turística, por su propia naturaleza, introduce en el territorio de destino una carga exógena, admitida, tolerada, o propiciada por el poder local a lo largo de la historia por estrictas razones económicas; pero ni en los tiempos más remotos ese poder local ha dejado de establecer normas reguladoras de acogida para controlar los impactos de tal carga exógena humana, tanto frente a la seguridad autárquica, como a la competencia sobre los medios de consumo.

Así, las contaminaciones sanitarias, o de ideas políticas o religiosas principalmente, han determinado las históricas prevenciones normativas de acogida, sólo amortiguadas o moduladas en función del grado de beneficio económico por intereses básicamente comerciales que tal movilidad reporta.

De este modo, un repaso histórico nos llevaría a concluir que desde el marco regulatorio del Imperio Romano, con meridiana distinción de derechos y obligaciones entre los ciudadanos y los peregrinos o extranjeros, pasando por las disposiciones de control de posadas y mesones de la Edad Media o las restricciones fronterizas de la Edad Moderna, el control de la carga humana exógena en un territorio ha sido siempre objeto de específica normativa desarrollada por el poder local. No puede sorprendernos, pues, la necesidad regulatoria contemporánea, con incomparables escalas de movilidad.

Baste decir, para centrar el problema, que en nuestro tiempo el turismo es un fenómeno de masas y, como tal, constituye una actividad económica mundial, que se aventura de persistente crecimiento, superando en importancia a cualquier otra potencialidad de recursos productivos tradicionales, al poner en valor recursos naturales “extra-comercium”, como el clima, la biodiversidad, los valores culturales, etc., cuya mayor demanda por el extranjero los convierte en elementos de mayor vulnerabilidad, a la par de su creciente utilidad económica.

En los últimos 50 años, el turismo ha superado en considerable escala a la movilidad extranjera por razones comerciales o, incluso, a los fenómenos migratorios económicos, diferenciándose de aquellos en que los polos de atracción no dependen de transformaciones y exportaciones, o de situaciones geoestratégicas tornadas en ventajas económicas atrayentes de mano de obra foránea. Ahora y cada vez más en el futuro, el motivo de la visita es saciar los deseos de conocimiento, ocio y descanso, que posibilitan la mejora económica de los pueblos, la progresividad de los derechos laborales y de la distribución de la renta y, en definitiva, el creciente acceso a los medios de producción y consumo, junto a la espectacular evolución de los medios de transporte y de las tecnologías de la información y la comunicación.

Irrumpe, por tanto, con fuerza en los últimos tiempos el fenómeno de los nuevos países emergentes en emisión y recepción de turistas y el masivo acceso a esta demanda de poblaciones, de orígenes y con destinos impensables antaño, pero cuya imparable progresividad hace concebir esta actividad como la de mayor relevancia económica del siglo XXI.

Es así, pues, que la ordenación de la actividad turística y la planificación con rigurosa modulación del uso de los recursos naturales del territorio receptor debe perseguir el exquisito equilibrio entre demanda y capacidad de carga zonal, en lo territorial y ambiental y mayor rendimiento económico y de empleabilidad como única forma de garantizar el objeto de sostenibilidad duradera, socialmente justificable.

Y, desde estas convicciones y premisas, ¿cuál es el marco objetivo de las Islas Canarias en este concierto mundial y a qué marco regulatorio le han conducido los objetivos de sostenibilidad duradera y socialmente justificable de la actividad turística, principal motor de su economía?

2. LAS ISLAS CANARIAS. CARACTERÍSTICAS NATURALES

Antes de adentrarnos en el marco regulatorio resulta oportuno para su mejor comprensión traer a colación algunos datos, que nos permitan centrar nuestras fortalezas y limitaciones, que lojustifican.

Así, baste resumir las siguientes relevantes:

• La extensión del Archipiélago es de 7.447 kilómetros cuadrados.

• Sus 7 islas (8 con La Graciosa) tienen una longitud de costa de 1.583 kilómetros (la mayor de una Comunidad Autónoma), con gran número y extensión de playas.

• Su situación es en el norte de África, cerca de las costas del sur de Marruecos y del Sáhara (la isla de Fuerteventura dista unos 95 kilómetros de la costa africana, y la menor distancia al continente europeo es de 940 kilómetros desde el islote de La Alegranza, en Lanzarote, al Cabo de San Vicente, en Portugal).

• El clima es subtropical. Su moderación y estabilidad le reputan como uno de los mejores o el mejor del mundo en todas las estaciones del año, lo que permite una escasa variabilidad estacional de la demanda turística.

• Sus microclimas y la variabilidad zonal del mismo en función de la altitud o la vertiente norte o sur de cada isla, dentro de la general moderación de su temperatura media y su riqueza geológica, hacen que posea una gran fortaleza paisajística y de su biodiversidad, constituyendo ésta una de las más variadas del mundo. (Hay más de 15.000 especies, de las que 9.200 son autóctonas y 3.4000 son endemismos y cada año se descubren nuevas especies).

• Cuenta con 4 Parques Nacionales, 146 Espacios Naturales y 6 islas pertenecen a la Red Mundial de Reservas de la Biosfera. La superficie de Espacios Protegidos y de la Red Natura 2000 supera el 50% del territorio.

• La población canaria ha pasado de menos de 1 millón de habitantes en los años 60, a más de 2,1 millones en la actualidad. (Es decir, en estos últimos 50 años, siguiendo la tónica de la evolución mundial, ha superado su duplicación).

• Actualmente, el promedio de su densidad de población es de unos 284 habitantes por kilómetro cuadrado (frente a los 92 habitantes por kilómetro cuadrado del Estado y los 116 de la Unión Europea), siendo la de mayor ocupación Gran Canaria, con 546 habitantes por kilómetro cuadrado y la de menor, El Hierro, con 41. No obstante, si se tiene en cuenta la exclusión de los Espacios Naturales, la densidad real se duplica.

• El PIB canario ha evolucionado desde los 2,4 mil millones de euros en los años 60, a los 41 mil millones actuales.

• El nivel de sus infraestructuras y servicios es equiparable al del resto del Estado.

• La evolución del Turismo, tradicionalmente de sol y playa desde sus inicios, ha sido exponencial, pasando desde los 15.000 turistas contabilizados en 1950, a los 50.000 en los primeros años 60 y creciendo hasta los 13 millones esperados en el cierre del año 2014.

• La incorporación con fuerza a la actividad turística de las islas con gran potencialidad territorial, pero de extrema escasez de recursos hídricos por su orografía y desértica climatología, que lo impedían, ha sido posible por el desarrollo y evolución de las técnicas de desalación utilizados desde la década los 70.

3. LA EVOLUCIÓN DEL TURISMO EN CANARIAS. DESARROLLO DEL MARCO NORMATIVO

En Canarias, la habilitación de suelos para el primer desarrollo turístico de los años 60, se basó en la aplicación de la Ley de 1963 de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional, que además de legalizar el incumplimiento generalizado de la Ley del Suelo, otorgó una exorbitante preponderación al objetivo sectorial, frente a la ordenación del territorio, no sólo exonerando de obligaciones inherentes al propio crecimiento y demanda de dotaciones y servicios, que pasaron a engrosar las obligaciones públicas, especialmente municipales, en descargo y provecho de promotores, sino que esta exagerada primacía de los objetivos sectoriales permitió ocupaciones con negativos impactos irreversibles en el territorio, que aún hoy han condicionado y dificultado la reversión de sus caóticas consecuencias.

A mayor abundamiento, la declaración de 1977 de Municipios de Preferente Uso Turístico, en base aun decreto de 1974, de Las Palmas y San Bartolomé deTirajana, en Gran Canaria, y de Adeje, Puerto de la Cruz y Santa Cruz, en Tenerife, consumó el mapa de una ocupación territorial propia del desarrollismo e ideas del momento, que hoy configuran la mayory más necesitada de las políticas de renovación.

Ya en la etapa autonómica, se produce en 1979 el traspaso de las funciones y servicios en materia de turismo y urbanismo a nuestra Comunidad Autónoma, que se completaron con la transferencia en ig83de lasfuncionesde planificación de la actividad turística y la ordenación de la industria turística y la ordenación de su infraestructura.

Por otro lado, la asunción completa de las competencias en materia de Ordenación del Territorio y el Urbanismo se produjo en base a la STC 61/1997, de 20 de marzo, que clarificó el régimen competencial de lasComunidades Autónomas en este asunto que le es propio.

Con estos antecedentes así resumidos, se aborda en Canarias el nuevo modelo de ocupación territorial de la actividad turística, con los objetivos de:

• optimización y menor consumo de los recursos naturales, suelo y activos ambientales, ante la limitación y fraccionamiento territorial y su fragilidad ambiental.

• maximización del rendimiento económico de la actividad, revirtiendo el fenómeno de la cantidad por la calidad de la demanda y el de su mayor gasto específico.

• priorizando la renovación y rehabilitación frente a la nueva ocupación del territorio con progresivos incentivos y exigencias, con prevalencia de la planificación y normativa territorial y urbanística, subordinando a ésta los objetivos sectoriales.

4. EL TURISMO EN CANARIAS. REGULACIÓN ACTUAL

Las normas vigentes más relevantes que finalmente constituyen este marco son:

a) Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, modificada por la Ley 14/2009, de 30 de diciembre.

b) D.L. 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias.

c) Ley 19/2003 de Directrices Generales y Directrices del Turismo, que sustituye y desarrolla a la Ley 6/2001 de Medidas Urgentes en materia de Ordenación del Territorio y Turismo de Canarias en el objetivo de contener el crecimiento de la oferta alojativa turística en aquellos modelos de ocupación con mayores efectos sobre el territorio.

d) Ley 6/2009, de 6 de mayo, de Medidas Urgentes en materia de Ordenación Territorial, para la dinamización sectorial y la Ordenación del Turismo.

e) Y, por último, la norma a la que nos referiremos con mayor detalle: la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, que finalmente incardina con la mayor precisión las herramientas, incentivos y determinaciones para la decidida reversión de la actual obsolescencia y la consolidación de un modelo de mayor sostenibilidad ambiental y económica.

En su aplicación confluyen objetivos y herramientas de la Ley Estatal 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y de lege ferenda algunas determinaciones de la Ley de armonización y simplificación en materia de protección del Territorio y de los Recursos naturales, hoy en última fase de tramitación parlamentaria, principalmente en cuanto a las restricciones y condicionantes a la nueva clasificación de suelos con destino a las actividades turísticas.

Así, pues, dos son las herramientas para la regulación canaria o, mejor dicho, para la regulación pública de la actividad turística en nuestras islas:

a) Primera herramienta: La exigencia de las autorizaciones previas de las nuevas plazas alojativas

La primera de ellas, esto es la exigencia de autorizaciones previas a la obtención de las licencias de construcción de nuevas plazas alojativas, cuyo otorgamiento y control se encomienda a los Cabildos Insulares, venía ya impuesta por la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, y se mantiene en la nueva Ley 14/1990 de 30 de diciembre, (art 24), y da lugar a la estrategia regulatoria de las leyes 19/2003 de Directrices Generales y Directrices del Turismo; de la Ley 6/2009, de Medidas Urgentes en materia de Ordenación del Territorio para la Dinamización Sectorial y la Ordenación del Turismo, y cimenta la articulación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Renovación y modernización Turística de Canarias.

Ahora bien, la Ley del 95, basaba el objetivo de esta exigencia fundamentalmente en razones de control de calidad, sobre cumplimiento de estándares de calidad y directrices turísticas de las edificaciones básicamente, mientras que la nueva regulación, fundamenta esta exigencia en razones medioambientales y de ordenación territorial, para atemperar la progresión del crecimiento a la capacidad de carga de las islas. Se trata así de contingentar la implantación de nuevas plazas por razones de capacidad de carga sin producir graves desequilibrios en el territorio y en el consumo de recursos naturales, sin perjuicio de los condicionantes de las normas de ordenación del territorio y el urbanismo, esto es sin perjuicio de las previsiones del planeamiento urbanístico, cuya materialización de aprovechamientos del uso turístico quedará subordinada a los ritmos y condiciones de crecimiento controlables en última instancia por la exigencia de las autorizaciones previas.

Este requisito singular en nuestro ordenamiento, ha sido cuestionado por quienes entienden que es contrario a las liberalizadoras normas europeas de mercado interior, y en concreto de la Directiva 2006/123 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior. Pero hemos de afirmar, que tal cuestionamiento carece de fundamento, por cuanto:

• No se vulnera la libertad de circulación.

• No existe discriminación de trato.

• Y respecto al libre acceso a la actividad, o la libertad de establecimiento, baste decir que el considerando 9 de la propia Directiva, establece que “no se aplica a requisitos tales como ...... normas relativas a la ordenación territorial urbanismo y ordenación rural.” ; y el considerando 40 reconoce como razones imperiosas de interés general que justifican la excepción a esta norma “la protección del medioambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural...”, elementos cuya protección es el fundamento de nuestras normas con tales prevenciones.

Así y en concreto, nuestra Ley 2/2013, de renovación y modernización turística, clarifica aclara y motiva en su preámbulo, en “la especial fragilidad territorial y ambiental de nuestras islas”.

De tal manera que la sostenibilidad del modelo turístico canario requiere seguir manteniendo la política de contención del consumo de suelo y el crecimiento desordenado al margen de la deseable demanda, incompatible con el medioambiente y con el necesario rendimiento económico de los recursos naturales empleados en este importante sector.

El propio Dictamen del Consejo de Estado, emitido el 6 de febrero de 2014, con motivo del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Nación, a los apartado a y b, del artículo 4.2, de la citada Ley 2/2013, reconoce expresamente que: “ la exigencia de autorización, como requisito necesario para la implantación de nuevos alojamientos turísticos, en las Islas Canarias, o para la ampliación o renovación de los ya existentes, en determinadas partes de su territorio, resulta a priori conforme con el régimen contenido en la Ley básica del Estado (Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio, y su ejercicio, promulgada en trasposición de la expresada Directiva de Servicios), en la medida en que dicho título habilitante se impone como mecanismo para garantizar un crecimiento controlado de la oferta de establecimientos turísticos, que resulte compatible con la protección del medio ambiente…”

b) Segunda herramienta: La legislación territorial y ambiental de Canarias

Este segundo mecanismo, en conjunción con la anterior, persigue la consecución y preservación de un nuevo modelo, basado en la calidad y ajuste a una selectiva demanda, a través de la modulación del crecimiento con decidido ahorro en la ocupación de suelo, y la transformación de edificaciones, espacios y en definitiva las ciudades turísticas y la consiguiente maximización de beneficios, o rendimientos económicos sostenidos de la actividad principal de nuestras islas.

Se ha podido constatar que los mejores y más sostenidos rendimientos por su mejor demanda, se vienen produciendo en los establecimientos renovados o de más calidad. Este indicador constatado refuerza el acierto de la decisión.

En este contexto, la ¡dea fuerza, de la Ley 2/2013, consiste en el siguiente silogismo:

• Si resulta imprescindible la renovación de la planta turística, y para conseguir este propósito, ha de ser incentivada.

• Si solo renovando y modernizando el sector, se sostendrá la demanda y su crecimiento.

• Si la limitación de los recursos naturales exige la mejor gestión, modulación y hasta limitación de su consumo.

• Y si la principal potestad o herramienta de la administración para la intervención en el proceso lo constituye la potestad de otorgamiento de las autorizaciones previas además del planeamiento territorial y urbanístico, fosilizado este en muchos casos, pero no obstante de complejos cambios a los derechos adquiridos.

Resulta evidente que la norma basa los incentivos a la renovación en el otorgamiento selectivo de las autorizaciones previas, reservando la capacidad de crecimiento posible para quienes acometan la tarea privada de la renovación; y excepcionalmente, para quienes alternativamente promuevan establecimiento de máxima calidad (5 estrellas en adelante).

Véase como información complementaria la Ley 2/2013, de 29 de mayo de renovación y modernización turística de Canarias.