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OCÉANOS: LA ÚLTIMA FRONTERA

Cristina Narbona Ruiz

Miembro de la “Global Océan Commission”

Ex ministra de Medio Ambiente

El océano –los mares más allá de las aguas bajo jurisdicción nacional– representa el 45% de la superficie de nuestro planeta; y su salud es crucial para garantizar la seguridad alimentaria, así como para mitigar el cambio climático.

De hecho, no es exagerado afirmar que la vida en tierra firme depende de la salud de los océanos, que, entre otras cosas, producen la mitad del oxígeno que respiramos, absorben el 25% de las emisiones de CO₂ y almacenan la mitad del incremento de la temperatura provocado por el calentamiento global. Hasta fecha relativamente reciente no se ha concedido suficiente importancia al papel del océano como inmenso sumidero capaz de mitigar los efectos del cambio climático. Pero el último informe del IPCC describe con detalle la interacción entre el cambio climático y el océano, señalando los riesgos de la creciente acidificación de sus aguas a causa del aumento de la temperatura, así como la intensificación y mayor frecuencia de fenómenos meteorológicos adversos (huracanes, inundaciones...), originados por el calentamiento de la superficie del mar.

La acidificación de los océanos, que está ocurriendo a un ritmo sin precedentes, amenaza también la vida marina. La combinación de este proceso químico con la sobrepesca y las prácticas destructivas de los fondos marinos, están causando ya una extinción masiva de especies oceánicas, con los consiguientes riesgos para la seguridad alimentaria.

La inmensa riqueza del océano, unida a la práctica ausencia de normas y de controles, evoca aquel “salvaje Oeste”, en el que se imponía la ley del más fuerte. Así lo señalaba recientemente David Milliband, ex ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido y actual copresidente –junto con José María Figueres, ex presidente de Costa Rica y Trevor Manuel, ministro de la Presidencia de Sudáfricade la Comisión Océano Mundial (www.globaloceancommission.org <http://www.globaloceancommission.org>), en la que participo desde su lanzamiento en febrero de 2013, junto con otros 14 miembros, la mayoría con larga trayectoria de responsabilidades públicas.

La Comisión (GOC) es una iniciativa de varias instituciones sin ánimo de lucro –entre otras, la Pew Charitable Trust y el Sommerville College de Oxford–. Su objetivo es el de situar, en la agenda política y en la opinión pública, la urgencia de establecer una gobernanza global de los océanos, proponiendo medidas concretas para evitar el colapso de la biodiversidad marina, frenar las prácticas ilegales en alta mar y fortalecer la resiliencia frente al calentamiento global.

La GOC ha centrado su análisis en las aguas más allá del límite de las 200 millas que definen el espacio de las zonas económicas exclusivas, controladas por los Estados, teniendo en cuenta las carencias de la gobernanza internacional de la alta mar. Cuando se negoció la vigente Convención mundial sobre la Ley del mar (UNCLOS, 1982), no existían ni el conocimiento actual sobre el papel del océano en relación con el clima, ni tampoco las tecnologías que permiten hoy extraer recursos pesqueros o minerales, inaccesibles en aquella fecha.

UNCLOS define la alta mar como un territorio no sometido a la soberanía de los Estados, que debe contribuir a la paz y a la prosperidad de la Humanidad. La Convención establece la libertad de navegación, de pesca y de investigación; y, al mismo tiempo, exige de los Estados una actitud responsable y cooperativa para garantizar la conservación y la protección de la vida marina, aplicando adecuadamente el conocimiento científico y reconociendo la importancia de dicha protección para los países cuya alimentación depende básicamente del mar, en particular los países en desarrollo.

A lo largo de los años, apenas se han d esarrollad o las obligaciones descritas en UNCLOS, mientras que la “libertad” de navegación, pesca e investigación ha sido ampliamente utilizada, con efectos, en algún caso irreversibles, sobre los ecosistemas marinos. Dichos ecosistemas estuvieron protegidos, en la práctica, durante milenios, por la dificultad de acceso a los mismos.

Hoy día, además de los cambios tecnológicos que permiten acceder a los rincones más recónditos del océano, el cambio climático está provocando la desaparición de inmensas superficies de hielo, en particular en el Ártico, favoreciendo así la explotación de recursos submarinos, hasta ahora completamente inaccesibles. UNCLOS no consigue evitar el saqueo de los bienes comunes; la escasa protección existente es fruto de iniciativas de ámbito nacional o sectorial, completamente insuficientes.

La deficiente gobernanza internacional del océano se debe principalmente a tres cuestiones:

a. La ausencia de un enfoque global. A pesar de que el preámbulo de UNCLOS afirma que “los problemas de los océanos están estrechamente interrelacionados y requieren un enfoque integral”, su aplicación resulta muy fragmentada, dada la existencia de acuerdos específicos sobre diferentes actividades sectoriales, que regulan, en particular, determinados aspectos de la pesca, la navegación marítima y la minería en los fondos marinos. A diferencia de lo que sucede en otras Convenciones de Naciones Unidas, UNCLOS carece de un Secretariado que garantice el desarrollo integrado de dicha Convención: existen tres diferentes secretariados, relativos a las actividades antes citadas, con problemas de incoherencia y de solapamiento entre los mismos. En realidad, el único acuerdo específico suficientemente articuladoy vinculante para los países firmantes, más allá de las aguas jurisdiccionales, es el gestionado por la denominada Autoridad Internacional sobre minería en fondos marinos (ISA), que, no obstante, no regula ninguna actividad que se realice en la correspondiente columna de agua.

b. Exigencia de cumplimiento de la Convención condicionada a la actuación de los países cuya bandera ostentan los barcos. Ello supone una evidente dificultad, cuando los correspondientes países no tienen capacidad o voluntad de asumir dicha responsabilidad, o cuando se trata de países que dan cobertura a los barcos bajo “ bandera de conveniencia”. Durante los últimos años, la proliferación de actividades ilícitas en alta mar –incluyendo tráfico de armas, de drogas, pesca ilegal...– ha provocado una preocupación creciente a nivel internacional; la GOC ha hecho propuestas concretas para hacer frente a este problema.

c. Cambios en las tecnologías de navegación y de explotación de recursos marinos (ya mencionado anteriormente), así como en el papel de los diferentes países. Desde la firma de UNCLOS, han aparecido nuevos actores en la geopolítica de los océanos, en particular los grandes países emergentes (China, India, Brasil...); y también han adquirido protagonismo los denominados “Pequeños Estados Insulares” (SIDS), que en realidad deberían considerarse como “Grandes Estados Oceánicos”, teniendo en cuenta la riqueza de sus aguas y la importancia para su supervivencia tanto de la salud de los ecosistemas marinos así como de los efectos del cambio climático.

La consecuencia más grave de las carencias señaladas en la gobernanza internacional de los océanos es la imposibilidad de garantizar la conservación, protección y recuperación de la biodiversidad marina, ya que solo se ha avanzado parcialmente en acuerdos relativos a determinadas especies, que, además, solo son aceptados por algunos países. No obstante, se han creado numerosas organizaciones regionales para la gestión de los recursos pesqueros (RFMOs), y los resultados positivos de algunas RFMO demuestran la viabilidad de “buenas prácticas”, que podrían extenderse a la totalidad de estas organizaciones, favoreciendo el avance hacia un enfoque ecosistémico, el único que, de hecho, puede garantizar la durabilidad de los recursos pesqueros.

Ante la evidencia de estas carencias, en la Cumbre Río + 20 se acordó abordar con urgencia la cuestión de la conservación y el uso sostenible de biodiversidad submarina en las aéreas fuera de la jurisdicción nacional, incluyendo la decisión de establecer un instrumento internacional en el marco de UNCLOS.

La GOC considera imprescindible avanzar en la implementación de este acuerdo, y, sobre todo, en el establecimiento de medidas concretas que garanticen un mayor cumplimiento por parte de los Estados de los compromisos relativos a la buena gestión de los océanos, combatiendo la impunidad hoy día existente en este ámbito.

A continuación, se describen brevemente las ocho propuestas de la GOC para frenar el declive del océano y favorecer la recuperación de sus dos ecosistemas.

1°. Establecimiento de un Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) específico sobre la salud del océano, como elemento imprescindible para el desarrollo. Actualmente, se está avanzando en la definición de los nuevos ODS que sucederán en 2015 a los vigentes Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y existe un amplio consenso para incluir un ODS específico sobre el océano. La GOC ha planteado para la concreción de este ODS un conjunto de metas y de indicadores, relativos, entre otras cosas, al porcentaje de pesca con técnicas sostenibles, a la reducción de los subsidios que fomentan prácticas destructivas, al porcentaje de áreas marinas protegidas, a las exigencias de evaluación de impacto ambiental en la actividad de minería en los fondos marinos, a la proporción de especies marinas amenazadas efectivamente protegidas, a las mejores prácticas a implementar en las actuales RFMOS, a la reducción de residuos de plásticos que llegan al océano.

El establecimiento de un ODS relativo al océano daría visibilidad y relevancia política a la importancia del mismo en la Agenda post- 2015, reconociendo su valor en términos ambientales, económicos y de justicia social. La GOC trabaja estrechamente con los SIDS, como principales afectados por la degradación del océano; y cuenta ya con el apoyo de una amplia mayoría de países en la Asamblea General de Naciones Unidas.

2°. Mejoras en la gobernanza internacional del océano. La GOC ha propuesto, entre otras cosas, la designación de un Alto Representante para el océano del Secretario General de Naciones Unidas, siguiendo el ejemplo de otros responsables en materia de cambio climático, de protección de los refugiados, de cuestiones de género. Este Alto Representante tendría el mandato de coordinar todas las actividades de las agencias de Naciones Unidas que afectan a los océanos, aumentando así la coherencia y la ambición de las mismas. No se trataría, por tanto, de un encargo simbólico o meramente diplomático.

Entre otras funciones, este Alto Representante debería promover la transformación de las actuales RFMOs en “organizaciones regionales de gestión del océano” (ROMOs), superando así el enfoque sectorial existente, y trabajando estrechamente con la ISA para integrar la protección de la columna de agua en las zonas donde se lleve a cabo la minería en fondos marinos.

Asimismo, la GOC propone que todos los Gobiernos tengan un Embajador o un Ministro encargado del océano, para garantizar el adecuado impulso político al más alto nivel en todos los países, así como la coherencia entre los máximos responsables en materia de pesca, transporte marítimo, investigación, biodiversidad... Ello resulta especialmente relevante en aquellos países con mayor protagonismo en la navegación marítima, en la pesca o en la explotación de otros recursos marinos.

3°. Combatir la sobrepesca. No se trata sólo de un objetivo deseable para garantizar la preservación de la biodiversidad marina, sino de una cuestión de equidad. Actualmente la capacidad y la rentabilidad de las grandes flotas pesqueras que operan más allá de las aguas jurisdiccionales –pertenecientes a una docena de países– dependen por completo de los elevados subsidios públicos que reciben. Ello supone un agravio para las pequeñas flotas artesanales y un expolio de recursos en beneficio de muy pocos. La GOC plantea la eliminación gradual de los subsidios que permiten esta situación, mediante el cumplimiento, en primer lugar, de la obligación ya existente para todos los países de informar a la Organización Internacional del Comercio (WTO) sobre la cuantía y aplicación de todo tipo de subvenciones al sector pesquero.

En segundo lugar, la GOC propone que la WTO clasifique dichas subvenciones para identificar aquellas que deberían ser reducidas o eliminadas.

La GOC propone, en concreto, que en el plazo de cinco años se eliminen los subsidios a los combustibles fósiles que se otorgan a las flotas que operan más allá de las aguas jurisdiccionales. Ello preservaría la actividad de las pequeñas flotas artesanales, en particular de los países costeros en vías de desarrollo, y permitiría la recuperación de especies en alta mar, con efectos indirectos positivos para los stocks existentes en las zonas económicas exclusivas.

4°. Combatir eficazmente la pesca ilegal, no reportada o no regulada (IUU). El volumen de la pesca catalogada como IUU es difícil de estimar, pero puede suponer aproximadamente un 20% del total de las capturas, incluyendo el conjunto del océano; es la consecuencia más evidente de la escasez de medios de control y seguimiento de la activida pesquera, especialmente más allá de las aguas jurisdiccionales.

La GOC ha propuesto quetodos los barcos pesqueros tengan un único número de identificación de la Organización Marítima Internacional (IMO), como ya sucede con otro tipo de embarcaciones, que permita su seguimiento en el mar y en su llegada a los puertos. La GOC pide también que todos los países ratifiquen la Convención UNFSA, relativa precisamente al control de la pesca en los puertos, de forma que no puedan atracar ni descargar su mercancía los barcos pesqueros que carezcan de la correspondiente identificación.

Todo ello permitiría la necesaria trazabilidad del pescado que llega a los mercados, implicando también a los consumidores para que se fomente la pesca sostenible y controlada.

5°. Eliminación de los residuos de plástico en el océano. La mayor parte del plástico que acaba en el océano es la consecuencia de una deficiente gestión de los residuos en tierra; y su reducción depende, por lo tanto, del establecimiento de mejores políticas en este ámbito. Hay un número creciente de países que están incluso eliminando los envases y bolsas de plástico, substituyendo este material por otros biodegradables.

La GOC propone el establecimiento de un Fondo global para la responsabilidad en el océano, nutrido por ingresos fiscales de los diferentes gobiernos, así como por aportaciones privadas, para promover las mejoras prácticas y la innovación en este ámbito.

Asimismo, la GOC propone mejorar la gestión de los residuos de plástico que se generan en la propia actividad pesquera –aproximadamente un 10% del total- muyen particular en la pesca del atún. Se trata de incentivar la recogida de estos residuos en los puertos, de forma que puedan ser tratados adecuadamente.

6°. Establecimiento de acuerdos internacionales vinculantes sobre la explotación OFF-Shore de hidrocarburos. Actualmente, una tercera parte del petróleo y una cuarta parte del gas natural que se consume en el mundo procede de los fondos marinos. Este porcentaje está creciendo rápidamente, dado el agotamiento de los recursos terrestres. La exploración y la explotación de hidrocarburos en el mar se lleva a cabo cada vez a mayor profundidad, con el consiguiente aumento de los riesgos asociados y la dificultad de seguimiento de dicha actividad.

La GOC considera urgente incrementar la seguridad y reducir el impacto ambiental en este ámbito, mediante la implementación de standards internacionales y de una convención internacional sobre responsabilidad para cubrir adecuadamente los correspondientes daños económicos y ambientales causados; la GOC propone, además, un apoyo explícito para mejorar la capacidad de respuesta de los países costeros menos desarrollados ante eventuales accidentes, así como las compensaciones a las que deberían tener derecho en esos supuestos.

7°. Creación de un organismo independiente para la vigilancia y el asesoramiento sobre el cumplimiento de las propuestas de la GOC. En todos los convenios internacionales sobre cuestiones ambientales se echan en falta mecanismos de evaluación sistemática del cumplimiento de los mismos, lo que favorece el denominado “implementation gap”. En el caso de los océanos, esta carencia resulta especialmente grave, dada la notable “invisibilidad” de los efectos de su declive.

Por ello, se trataría de articular mecanismos de rendición de cuentas de las diferentes agencias de Naciones Unidas, así como de los países que concentran la explotación de los océanos, ante un organismo independiente con suficiente capacidad técnica y prestigio internacional, que trasladaría periódicamente a la opinión pública el resultado de sus evaluaciones.

La GOC ha tomado como referencia el Finantial Stability Board, establecido en 2009 por el G20 para responder a la crisis económica. Sus logros y sus carencias pueden ayudar a diseñar un organismo capaz de analizar con rigor los avances o retrocesos en la aplicación de las medidas propuestas para impulsar la recuperación del océano.

8°. Creación de una zona de regeneración en alta mar. Aunque existen todavía importantes lagunas en el conocimiento del impacto de la actividad humana en los ecosistemas marinos, así como de los efectos del cambio climático en el océano, la GOC considera que debe aplicarse el principio de precaución y no dilatar más tiempo la protección de la alta mar.

Si en los próximos cinco años no se han producido suficientes avances en las diferentes propuestas formuladas por la GOC, la comunidad internacional debería plantearse la consideración de la alta mar como una “zona de regeneración”, completamente cerrada para la actividad pesquera industrial.

La GOC apoya esta última propuesta en los informes disponibles que demuestran sus potenciales ventajas económicas, ambientales y sociales. De hecho, esta protección permitiría aumentar a medio plazo en un 30% el volumen de las capturas, en un 100% los beneficios de la actividad pesquera y en un 150% la regeneración de la biodiversidad marina.

La prohibición de la actividad pesquera no se aplicaría a aquellas RFMOs con resultados satisfactorios, lo que incentivaría también las mejoras prácticas en el resto de las organizaciones regionales de gestión de recursos pesqueros.

En síntesis, se trata, en primer lugar, de promover una mayor concienciación ciudadana sobre la importancia del océano para todos los ciudadanos del planeta –los actuales y las generaciones venideras–, muy en particular para los casi mil millones de personas que viven en las zonas costeras y cuya alimentación depende fundamentalmente de los recursos marinos.

Existe amplia información al respecto: la comunidad científica alerta, cada vez con más evidencias, sobre el agotamiento de los recursos pesqueros, sobre los efectos de la acidificación del océano para la vida marina... así como sobre la interacción entre el cambio climático y las alteraciones en la temperatura, las corrientes y, en general, la dinámica del océano.

Hace pocos días, otro de los miembros de la GOC, Paul Martín, ex primer ministro de Canadá, invocaba la necesidad de un potente “movimiento global “a impulsar desde los medios de comunicación, instituciones públicas y ONG, contra la degradación del patrimonio común de los océanos. Martin ponía el énfasis en el papel crucial de los ciudadanos en cuanto consumidores responsables, capaces de exigir prácticas pesqueras sostenibles; y asimilaba la urgencia de una gobernanza global de la actividad humana en el océano a la del sistema financiero, cuya desregulación ha comportado la gravísima crisis económica de los últimos años.

La GOC ha llevado a cabo 20.000 encuestas on-line que demuestran el insuficiente conocimiento de la realidad de los océanos; y también ha abierto su propia web a sugerencias sobre varios documentos, que describen los retos y las posibles líneas de actuación en varias áreas temáticas. La GOC ha entregado ya su informe final al Secretario General de Naciones Unidas, para contribuir al debate previsto sobre la implementación de un Acuerdo Internacional para la protección de la biodiversidad en alta mar, conforme al mandato de la Cumbre Rio+20.

La GOC ha defendido, de la mano de la UICN, la necesaria extensión de áreas marinas protegidas,que hasta la fecha apenas suponen un porcentaje inferior al 3% del océano, muy por debajo del objetivo del 10% establecido en el marco de la Convención sobre Biodiversidad.

La GOC ha trasladado algunas de las propuestas antes descritas en diferentes ámbitos: por ejemplo, en la Organización Marítima Internacional, instando a que los países miembros acepten mecanismos de identificación de todos los barcos pesqueros –análogos a los que se utilizan en el resto de los buques-, como herramienta indispensable para combatir la pesca ilegal. O la propuesta de creación de una policía internacional específica para vigilar actividades en alta mar que hoy se desarrollan sin el menor control.

Como en otros ámbitos, la transición hacia modelos más sostenibles de producción y de consumo no es tanto un problema de recursos económicos disponibles, ni tampoco del conocimiento científico imprescindible, sino de suficiente voluntad política para utilizarlos adecuadamente; y, también, de la existencia de una ciudadanía bien informada, exigente y responsable.