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1. Análisis de la evolución de la producción legislativa (de la escala valenciana a la europea) en relación con el desarrollo territorial sostenible

Eduardo García-Leonardo Tobarra

Doctor en Derecho, técnico superior de Administración general de la Generalitat, profesor asociado de Derecho Administrativo, Universitat de València.

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 1.1. El nuevo paradigma ambiental. 1.2. La influencia de la política europea de medio ambiente. 2. DERECHO ESTATAL PREVIO A LA CONSTITUCIÓN DE 1978. 2.1. De las premisas técnico-sanitarias del Reglamento de Obras de 1924 a la Ley del Suelo de 1956. 2.2. La Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956: los PGOU, los intentos del Plan Provincial y la aspiración del Plan Nacional de Urbanismo. 2.3. La reforma de 1975: la planificación territorial al servicio de la planificación económica y social. 2.4. Balance de la situación al final de este período. 3. LOS COMIENZOS DE LA POLÍTICA AUTONÓMICA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA CARTA EUROPEA DE 1983. 3.1. La influencia de la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983. 3.2. Una experiencia de ordenación metropolitana para València: las Normas de Coordinación Metropolitana y el Consell Metropolità de l’Horta. 3.3. La Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio. Un texto prácticamente inédito. 4. LA REDEFINICIÓN DEL SISTEMA TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO. 5. LA LEY 4/2004, DE 30 DE JUNIO, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PROTECCIÓN DEL PAISAJE. 5.1. Dos motivos para la reforma legal: la Estrategia Territorial Europea y el Convenio Europeo del Paisaje. 5.2. Instrumentos de ordenación. La Estrategia Territorial de la C. Valenciana. 5.3. El fracaso del sistema de gestión territorial. 6. LOS ÚLTIMOS CAMBIOS EXPERIMENTADOS EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y SU REPERCUSIÓN EN LA NORMATIVA VALENCIANA. 6.1. El enfoque medioambiental de la nueva legislación estatal de suelo. El suelo como recurso natural. 6.2. Evaluación Ambiental Estratégica y otras modificaciones legales. 6.3. Las nuevas figuras de la escena autonómica. 7. LA LEY 5/2014, DE 25 DE JULIO, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE (LOTUP) Y LOS NUEVOS PLANES DE ACCIÓN TERRITORIAL. 7.1. Características y principales objetivos del texto legal. 7.2. Viejos y nuevos PAT en tramitación. 8. NOTA FINAL. 9. BIBLIOGRAFÍA

1. INTRODUCCIÓN¹

1.1. El nuevo paradigma ambiental

Uno de los elementos que mayor influencia ejerce sobre la ordenación del territorio en los últimos años es la protección del medio ambiente². En la actualidad nos encontramos ante un nuevo “paradigma medioambiental”, tal como se manifiesta en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, de Naciones Unidas³. Este nuevo paradigma afecta a todos los campos del saber y de la actividad humanos, entre ellos el Derecho, fruto de las nuevas exigencias y conciencia ambientales.

Se constata la necesidad de reconocer a la protección del medio ambiente un mayor protagonismo en la planificación⁴, superando el papel de “convidado de piedra” de anteriores etapas, generalmente limitadas a las técnicas preventivas y protectoras, tanto administrativas como penales. También se advierte la necesidad de impulsar acciones y tratamientos integrales que ordenen globalmente los distintos recursos naturales⁵.

Resulta evidente que la ordenación del territorio se ha convertido en uno de los instrumentos clave para la protección del medio ambiente, y que esa “dimensión ecológica” de la ordenación del territorio, utilizando la clásica expresión de MARTÍN MATEO (1988), se ha visto incrementada y potenciada en la vigente legislación estatal de suelo⁶ y en numerosos textos legislativos autonómicos de estos últimos años, siendo la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) y su predecesora Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, claros exponentes de ello.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, ya analizó las relaciones entre medio ambiente y calidad de vida, precisando la necesidad de compaginarlos con el desarrollo económico, idea que conecta con el concepto de ordenación del territorio. A este respecto, el Tribunal ha remarcado la íntima trabazón de lo ambiental con la estricta planificación territorial, y ha afirmado que el planeamiento ecológico (…) se conecta con la competencia de ordenación territorial en lo que hace a la función genérica de ordenación del espacio⁷. De esta manera, y de acuerdo con la actual jurisprudencia, el derecho a gozar de un medio ambiente adecuado implica también un límite a la potestad discrecional del planeador.

La relación de la ordenación del territorio con la protección del medio ambiente encuentra directo sustento en la propia protección del suelo, en tanto que recurso natural escaso y no renovable.

Como es sabido, el derecho a gozar de un medio ambiente digno es recogido en el artículo 45 de la Constitución (CE), dentro de los principios rectores de la política económica y social⁸. En efecto, el derecho al medio ambiente del artículo 45.1 de la Norma fundamental, y su correlativo deber de conservación, está directamente relacionado con la utilización racional del suelo y con las competencias para su ordenación: Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

Debemos poner de manifiesto que el medio ambiente posee un significado más amplio que el territorio, que es uno de sus componentes, pues sería el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida (STC 102/1995, de 26 de junio). Y es que, en los últimos años, se viene reconociendo que el concepto constitucional de medio ambiente es amplio y estructural, y que incorpora elementos que no son sólo de la naturaleza, sino también Historia, monumentos y paisaje, pues el desarrollo sostenible, propio de una “sociedad democrática avanzada”, no puede circunscribirse sólo al uso racional de los recursos naturales, sino también al resto de los elementos que intervienen y hacen posible el equilibrio de las especies y de sus actividades en el espacio y el tiempo.

El principio de desarrollo territorial (y urbano) sostenible se encuentra actualmente consagrado en el Derecho urbanístico español, en el artículo 3 del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre). Conforme a este precepto, en virtud del principio de desarrollo sostenible⁹, las políticas públicas relativas a la regulación y uso del suelo deben propiciar el uso racional de los distintos recursos naturales, armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud, la seguridad y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación. De esta forma, y en relación a la ordenación del territorio, debe procurarse, en particular:

a. La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.

b. La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o no idóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.

c. La prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas.

d. La prevención y minimización, en la mayor medida posible, de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo.

En definitiva, y tal como expresa BAÑO LEÓN (2009), la perspectiva ambiental ilumina todo el Derecho urbanístico, sobre todo en la planificación. También cabe advertir, por otra parte, que la jurisprudencia constitucional está sirviendo de pretexto al legislador estatal para ensanchar su ámbito de competencias haciendo uso del título competencial recogido en el artículo 149.1.23ª CE (competencia básica sobre protección del medio ambiente).

En las siguientes páginas se pretende mostrar una valoración de la legislación que ha venido sucediéndose, relacionándose con la influencia de los distintos contextos políticos y sociales, así como con su efectiva puesta en práctica. Parte del interés del estudio sobre la evolución de la producción legislativa en materia de ordenación del territorio en la C. Valenciana, en relación con el principio de desarrollo territorial sostenible, reside en la búsqueda de las causas del distanciamiento entre legislación y realidad o, mejor dicho, de la falta de operatividad y eficacia de dicha legislación. De esta forma, puede tratarse de hacer un balance de la legislación que ha ido sucediéndose, partiendo de un mínimo diagnóstico que identifique las causas del fenómeno.

1.2. La influencia de la política europea de medio ambiente

La creciente importancia que vive la ordenación del territorio, tanto en el contexto valenciano, como en el español y en el de los países de nuestro entorno, se debe en gran medida a las iniciativas y acciones que, sobre el particular, llevan a cabo las instituciones europeas, tanto desde la Conferencia Europea de los Ministros responsables de la ordenación del territorio (CEMAT) de los países miembros del Consejo de Europa (Conférence Européenne des Ministres Responsables de l’Aménagement du Territoire), como desde la Unión Europea¹⁰.

Siguiendo, entre otros, a BASSOLS (1981), y sin necesidad de agotar definiciones, podemos indicar resumidamente que encontramos tres grandes modelos de ordenación del territorio en el entorno europeo: el Regional Planning británico, movimiento de fuerte carácter ecológico y local; el modelo de aménagement du territoire, adoptado en Francia tras la Segunda Guerra Mundial y que progresivamente fue imbricándose con la planificación económica; y el Raumordnung o Raumplanung, propio de Alemania, Austria y Suiza, modelo similar al francés pero que asume y engloba en mayor medida las preocupaciones medioambientales y urbanísticas, desde la óptica de un modelo de Estado federal con una Administración pública descentralizada.

El aumento de la cooperación transfronteriza, por una parte, y el desarrollo de la política regional comunitaria, posteriormente configurada como política de cohesión económica, social y territorial¹¹, por otro lado, así como el despliegue de otras políticas comunitarias con clara incidencia territorial, como la medioambiental y la política agrícola común (PAC), explica en gran parte que surgiera en el seno de las instituciones comunitarias, y también de algunos Estados miembros, el creciente interés por la cuestión de la dimensión europea del territorio¹². Este interés ya no se centrará principalmente en la corrección de los desequilibrios regionales, sino también en la conveniencia de una ordenación territorial conforme a un mínimo de criterios comunes a todos los Estados miembros.

Por otra parte, la estrecha relación entre la ordenación del territorio y el medio ambiente ha encontrado un especial acomodo en el ámbito del Derecho comunitario europeo, para solucionar muchos de los problemas de la utilización racional del suelo y a fin de preservar los recursos naturales, paisajísticos y culturales¹³. A pesar de las limitaciones competenciales, la Unión Europea se muestra cada vez más decidida en proteger el medio ambiente mediante la planificación territorial y urbanística de los Estados miembros. A nivel horizontal de Directivas, es creciente y expansiva la regulación que viene transformando muchos de los clásicos capítulos de nuestro Derecho. De hecho, como señala TRAYTER (2005), se persigue una uniformización en la política de protección ambiental, haciendo uso de técnicas mucho más incisivas a nivel comunitario. Entre las actuaciones emprendidas por la Unión en materia de medio ambiente se incluyen varias que inciden directamente en la ordenación del territorio, y específicamente, con los usos del suelo. Por ejemplo, la creación de la Red Ecológica Europea Natura 2000, por la Directiva 92/43/CEE (“Directiva Hábitat”), cuyo artículo 10 apunta directamente a las políticas nacionales de ordenación del territorio. O la Directiva 2012/18/UE (SEVESO III). También se han dado iniciativas referidas a enfoques más concretos, como son la sostenibilidad de las ciudades¹⁴, las áreas vulnerables del programa TERRA o la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC). Algunas de estas iniciativas más ceñidas a análisis concretos o particulares también contribuyeron a la elaboración de la Estrategia Territorial Europea (ETE) de 1999 y los documentos que la desarrollan.

Asimismo, la Unión Europea ha establecido una serie de objetivos en el llamado Paquete 20-20-20 Energía y Cambio Climático, que establece dos objetivos obligatorios para los Estados miembros: la reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero y la elevación de la contribución de las energías renovables al 20% del consumo, junto a un objetivo indicativo, de mejorar la eficiencia energética en un 20%.

Por último, no cabe olvidar la incidencia sobre los distintos instrumentos de ordenación del territorio de las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, incorporadas por la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre derechos de acceso, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en lo que se refiere a materias de información, participación y control judicial.

1.2.1. Documentos de la Unión Europea. Su peculiar eficacia

También podemos destacar la elaboración por la Comisión de una serie de documentos (comunicaciones, declaraciones, libros verdes, programas, estrategias, cartas temáticas, etc.) que vinieron reflexionar sobre algunos aspectos territoriales relacionados con determinadas políticas comunitarias, tales como El futuro del mundo rural, de 1988 o el Libro Verde sobre el medio ambiente urbano, de 1990, que tuvo en su momento una notable repercusión. También el Libro Verde sobre los impactos del transporte, de 1992¹⁵.

Tras la ETE, podemos destacar la Estrategia de Lisboa, aprobada por el Consejo Europeo en marzo de 2000, centrada principalmente en objetivos económicos y sociales, así como la Estrategia Europea para un Desarrollo Sostenible (Gotemburgo, junio de 2001¹⁶), con un carácter más medioambiental.

También hemos de apuntar el Cuarto Informe sobre la Cohesión Económica y Social de 2007 y la Comunicación Libro Verde sobre la cohesión territorial: convertir la diversidad territorial en un punto fuerte, de 6 de octubre de 2008, ambos de la Comisión Europea, así como los documentos surgidos del Consejo Europeo Estrategia Revisada de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible (2006) y, fundamentalmente, la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, titulada Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador (la Estrategia Europa 2020), diseñada como sucesora de la citada Estrategia de Lisboa.

La Estrategia Europa 2020 traza tres líneas estratégicas para afrontar los retos futuros de la Unión: un “crecimiento inteligente” para el desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación, un “crecimiento sostenible” promoviendo una economía más eficiente en la utilización de sus recursos, más ecológica y competitiva, y un “crecimiento integrador” que fomente una economía que destaque por su nivel de empleo y que redunde en la cohesión económica, social y territorial.

Toda esta serie de documentos, incluida la ETE, son documentos jurídicamente no vinculantes, tal y como expresamente advierte el texto de esta última. Pero como documentos de soft law proporcionan un marco político para mejorar la cooperación entre las distintas políticas comunitarias así como entre los Estados miembros, sus regiones y ciudades. Para GONZÁLEZ-VARAS (2007), estos documentos pueden considerarse como un primer estadio prenormativo que justifica la dimensión estrictamente europea del territorio. Se trata de actos atípicos, pues no son encuadrables en ninguna de las típicas categorías previstas en los Tratados.

La legislación autonómica de ordenación del territorio se ha venido haciendo eco de alguno de estos documentos elaborados por las instituciones comunitarias. Era el caso de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP), que tomaba como referencia expresa en su preámbulo la ETE. También es el caso de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV) aprobada en 2011¹⁷.

También la vigente LOTUP contiene expresas referencias a algunos documentos comunitarios en su preámbulo (no así del Consejo de Europa, salvo el Convenio Europeo del Paisaje del año 2000), y cita expresamente la ETE, la Agenda Territorial Europea, el Libro Verde de la Cohesión Territorial y la Estrategia Europa 2020.

2. DERECHO ESTATAL PREVIO A LA CONSTITUCIÓN DE 1978

2.1. De las premisas técnico-sanitarias del Reglamento de Obras de 1924 a la Ley del Suelo de 1956

2.1.1. La ordenación urbanística del extrarradio y supramunicipal

Aunque es generalmente aceptado que el momento fundacional del Derecho urbanístico y territorial en España tiene lugar con la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, lo cierto es que esta ley es también un punto de llegada, al marcar una solución de continuidad con un proceso que se inicia a mediados del siglo XIX (PAREJO ALFONSO, 1986). Y ello porque, dejando al margen decisiones políticas y económicas de claro alcance o incidencia territorial, como la nueva ordenación de la Administración periférica del Estado con la división provincial de 1833¹⁸, o la instauración de las Confederaciones Hidrográficas en los años 20 y 30 del siglo XX (RICHARDSON, 1976), lo cierto es que los antecedentes inmediatos del actual concepto de ordenación del territorio son netamente urbanísticos.

Tal como destacan GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO (1981), con cierto romanticismo autonomista, y frente al carácter singular y excepcional de la legislación especial de ensanche y reforma interior, el Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 1924 atribuyó la competencia sobre la actividad urbanística a los ayuntamientos, como competencia exclusiva municipal, lo que, unido a sus premisas técnico-sanitarias, hizo que se careciese de la óptica necesaria para abordar las cuestiones de ordenación territorial. No obstante lo anterior, el texto recogió, por primera vez en nuestra legislación, la necesidad de la planificación supramunicipal¹⁹. Afirma PEÑÍN (1983) que fruto de este reglamento fue la rápida elaboración del planeamiento urbanístico municipal, que será la base de los Planes Generales de Urbanización de los años cuarenta²⁰. En palabras de Fernando de TERÁN (1999), se trata de típicos planes de extensión, en la forma derivada del städtebau que algunos arquitectos españoles habían aprendido en Alemania.

2.1.2. Inicios del regionalismo urbanístico y ordenación de la Gran Valencia

Durante el período republicano, aunque no se produjeron innovaciones normativas generales referidas a la problemática de la ordenación supramunicipal, sí encontramos ya interesantes aportaciones teóricas en el terreno del llamado “regionalismo urbanístico” o regional planning anglosajón (Congreso Municipalista de Gijón de 1934), todo ello junto a las teorías del zoning racionalista y de la “ciudad industrial”²¹. Una vez terminada la guerra civil, comienza una década determinada por el aislamiento internacional y la autarquía económica. La atención del nuevo régimen político ha de centrarse en las necesidades de reconstrucción²², en el inquietante y progresivo fenómeno de concentración urbana y en el consecuente problema de escasez de viviendas. El “problema de la vivienda” hará que se releguen las cuestiones de planificación urbanística y territorial a un segundo lugar²³.

Sin embargo, la problemática derivada del fenómeno creciente de las aglomeraciones urbanas hará que, a partir de 1942, comience una política estatal de elaboración de planes urbanísticos supramunicipales para determinadas áreas metropolitanas o provincias del territorio español.

La década de los cuarenta se caracterizó por la necesidad de crear “la ciudad nueva” que responde al trasfondo ideológico del nuevo Estado, desde un modelo de unidad, homogeneidad y coherencia para todo el territorio. Las primeras formulaciones ya se produjeron en junio de 1939, en la Primera Asamblea Nacional de Arquitectos, organizada por Falange en Madrid.

Tal como señala Fernando de TERÁN²⁴, la indigencia conceptual de la posguerra hará que los arquitectos de la denominada “escuela de Madrid”, Pedro BIGADOR y Gabriel ALOMAR principalmente, monten el proceso de construcción de la ciudad del franquismo sobre la componente culturalista del racionalismo, aunque desprovista de su carga ideológica²⁵. Con ella elaborarán el planeamiento de las grandes ciudades españolas (Madrid, Bilbao, Valencia, y también Toledo, Cuenca y Sevilla). Dichos planes se realizarán desde la Administración del Estado sin cobertura o base en las figuras de planeamiento reguladas en los textos legales vigentes, por lo que se recurrirá, bien a la aprobación de leyes especiales, o bien a la creación de distintos tipos de planes mediante normas reglamentarias. La ley especial aprobada para Valencia fue la Ley de Bases de 18 de diciembre de 1946 y Texto articulado aprobado por Decreto de 14 de octubre de 1949, de Ordenación Urbana de Valencia y su comarca (con Decreto 2 de abril de 1954)²⁶.

A partir de esos años se pusieron las bases de la definitiva estatalización del urbanismo y quedó anunciada formalmente la reforma de la legislación urbanística, aunque ésta habrá de convivir con la reforma de la legislación de régimen local y con la normativa sectorial de vivienda (BASSOLS, 2006).

Sin embargo, las contradicciones entre los esfuerzos de racionalidad técnica de los redactores del proyecto de la Ley del Suelo de 1956 (y del planeamiento de las grandes ciudades) y las autoridades políticas se enmarca en un contexto de incoherencia doctrinal sobre el urbanismo, que se debate entre el “ruralismo” (acciones del IRYDA) y las políticas de vivienda para la gran ciudad (acciones de la Obra Sindical y medidas gubernamentales de propaganda y contra el paro), entre la estatalización o el corporativismo y el apoyo a la economía libre de mercado (PEÑÍN, 1983).

2.2. La Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana: los PGOU, los intentos del Plan Provincial y la aspiración del Plan Nacional de Urbanismo

A los pocos meses de la aprobación del Texto Refundido de la Ley de Bases de Régimen Local –y una vez realizado el planeamiento de las grandes ciudades– tuvo lugar la promulgación de la Ley del Suelo de 1956. Esta ley supuso la consagración del proceso de estatalización de la actividad urbanística que se había iniciado a comienzos de la década de los años cuarenta, ya que ésta dejó de ser una materia de exclusiva o preferente competencia municipal para serlo de las Administraciones territoriales en su conjunto, incluida la Administración del Estado.

En cuanto a la política de ordenación territorial, aunque la ley centra todo el protagonismo en la figura del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) municipal, se diseña un esquema de planeamiento coherente y jerarquizado en escalones, que pasa también por la previsión de la elaboración de un Plan Nacional de Urbanismo y de Planes provinciales y comarcales²⁷. Con todo, como recuerda uno de sus autores (BIGADOR, 1967), cabe advertir que en el texto no se tratan algunos temas importantes, como la creación de nuevas ciudades.

BASSOLS (1981b) considera que el texto legal contiene un enfoque casi exclusivamente urbanístico, aunque en él se encuentren las primeras manifestaciones de la planificación territorial española. Una muestra de esas primeras manifestaciones se observa ya en la propia exposición de motivos del texto, en la que se recogen algunos de los objetivos propios de la moderna ordenación del territorio. Por su parte, el articulado de la ley anuncia como objeto de la misma (artículo 1) la ordenación urbanística en todo el territorio nacional²⁸, y diseña un sistema escalonado de planeamiento, con el deber de hacerlo extensivo a todo el territorio estatal.

Sin embargo, la figura clave y principal de la Ley de 1956 es el PGOU municipal, obligatorio desde entonces para todos los municipios y cuyo ámbito territorial –frente al anterior planeamiento de extrarradio– se extiende ya a la totalidad del término municipal²⁹. Por ello, la política de ordenación del territorio terminará por configurarse en el territorio valenciano como una mera acumulación o suma de PGOU municipales³⁰.

En cuanto a los Planes provinciales³¹, se pretendía que funcionaran como instrumentos de una planificación física básica, que coordinara el planeamiento municipal y que controlara el uso del suelo donde ese planeamiento municipal fuera inexistente, desempeñando una función subsidiaria respecto de los territorios huérfanos de toda ordenación. Fueron aprobados como planes de carácter indicativo, únicamente superado en orden a su valor de normas subsidiarias³².

Cabe destacar que, antes de la aprobación de la Ley de 1956, hubo un intento de aprobación de un “Plan de ordenación de la provincia de Valencia”. Este intento fue rechazado por su complejidad y por la dilación que su proceso suponía, optándose por un plan de ámbito comarcal, pues los trabajos realizados servirían para la entonces más urgente redacción del Plan General de Valencia y su cintura de 1946. Esta experiencia tiene su importancia por cuanto que puede considerarse un primer intento de ordenación territorial en el territorio valenciano, aunque la valoración de su metodología no sea positiva por cuanto es considerada pura trasposición de los métodos e instrumentos propios de la ordenación urbana³³.

2.2.1. Las dificultades de la Ley del Suelo

Afirma Tomás-Ramón FERNÁNDEZ (2014) que la propia coherencia interna de la Ley de 1956 fue la causa del fracaso de la misma, pues el esquema de planeamiento diseñado por ésta debía fallar si la Administración de la época, propia de una sociedad no democrática, ruralista y subdesarrollada, demoraba la puesta en marcha del nuevo planeamiento. Esta demora se debía también a la complejidad técnica del nuevo texto legal, a las fricciones con el Ministerio de la Gobernación³⁴ y a la lenta constitución de las nuevas Comisiones Provinciales de Urbanismo³⁵.

Pero una vez aprobado este planeamiento, al calor del desarrollismo económico de los años sesenta, surgieron las conocidas tensiones y grandes demandas de suelo para las nuevas necesidades de la sociedad, fundamentalmente para la construcción de carreteras y otras infraestructuras, así como para la implantación de nuevas zonas industriales y turísticas o de segunda residencia³⁶. La aceleración del proceso urbanizador carecía de precedentes en nuestra historia y el planeamiento será modificado continuamente de modo abusivo para atender situaciones no previstas.

Además, a falta de instrumentos de planificación territorial que sirviesen de marco de referencia, el planeamiento que se pondrá en práctica por buena parte de los ayuntamientos tratará de no poner trabas a la producción de nuevos crecimientos³⁷, así como de legalizar complacientemente o incapaz numerosas iniciativas privadas e infracciones urbanísticas, con abstracción de su incidencia en el territorio. Todo ello al margen de las necesidades reales de las ciudades y pueblos o de su entorno económico, produciéndose como resultado nefastas consecuencias para el patrimonio natural y cultural, y una agudización de los desajustes y desequilibrios territoriales.

Una de las escasas muestras de planificación supramunicipal de esta época realizada a instancias de la Administración central en territorio valenciano fue el Plan Sur de Valencia, de gran influencia en la planificación urbanística del área metropolitana³⁸. También cabe citar el intento de realización de un Plan comarcal para diecisiete municipios de la Costa Blanca (Zona Norte), comprendidos entre Dénia y Benidorm, que conformó un esquema urbanístico para el planeamiento municipal, flexible y tardío y con un elemento singular, el llamado “suelo rústico de interés turístico”³⁹.

Para los municipios donde no existía PGOU municipal debidamente aprobado, se elaboraron por las respectivas Comisiones Provinciales de Urbanismo⁴⁰, a instancias del Ministerio, Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento de ámbito provincial para Alicante (1972), Castellón (1973) y Valencia (1975).

2.2.2. Las otras políticas especiales

La dificultad en la aplicación práctica de la Ley del Suelo de 1956 no sólo se centró en el ámbito de la Administración local, sino que, en buena parte, se localizó también en la acción sectorial de diferentes Ministerios y organismos que, con su actuación –especialmente al albor del desarrollismo económico–, propiciaron la ruptura del mito de la unidad de planeamiento comprensivo que preconizaba el texto legal.

Destacaron, en este sentido, la legislación sobre localización industrial⁴¹, el papel del Instituto Nacional de Industria (INI), las medidas de desarrollo regional en materia de turismo⁴² y las políticas sobre infraestructuras y transportes⁴³.

Más tarde, mediante Decreto-Ley de 27 de junio de 1970, se permitió delimitar, mediante Decreto, “Actuaciones Urbanísticas Urgentes” (ACTUR) para la creación de nuevas ciudades (new towns) que acogieran el impacto de la inmigración en áreas metropolitanas, debiendo adaptarse, llegado el caso, el planeamiento urbanístico vigente (que el mismo Gobierno controlaba) a esas delimitaciones. Un ejemplo paradigmático fue el proyecto frustrado de ACTUR Vilanova para València⁴⁴.

La conclusión que sienta BASSOLS (1973) sobre la política sectorial de vivienda, pero que puede extrapolarse a las demás políticas sectoriales aquí citadas, es que fue, por su intensidad, la auténtica plataforma sobre la que se desarrolló la política urbanística y de ordenación territorial de ese período, al margen, paradójicamente, de la Ley del Suelo de 1956, favoreciendo inicialmente su inaplicación y posteriormente su modificación, en sentido evidentemente regresivo en relación a uno de sus instrumentos capitales, cual es el planeamiento urbanístico y territorial.

2.2.3. La liberalización de la economía y la incidencia de la política de planificación del desarrollo económico

La fase de expansión económica de los años 60 iniciada tras el Plan de Estabilización de 1959⁴⁵ vino acompañada de graves disfunciones, pues se agravó el problema de la especulación del suelo⁴⁶ y se acentuaron las concentraciones geográficas de población y de desarrollo económico, con el consecuente aumento de los desequilibrios económicos regionales. Se priorizaba la idea de crecimiento económico cifrado cuantitativamente y se dejaban en un segundo plano otros objetivos propios de la ordenación territorial de capital importancia, como el respeto al medio ambiente o la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.

En el territorio valenciano, el auge del turismo y la construcción, así como el ingreso de remesas enviadas por los emigrantes, hicieron posible, en gran medida, la importación de bienes de equipo, acelerando el proceso industrializador y terciario en detrimento del sector agrícola. Una peculiar y tardía segunda revolución industrial acentuó el fenómeno de la emigración de zonas del interior rural y de otras regiones españolas a las ciudades y aglomeraciones de la franja litoral, lo que supuso la rápida y desordenada ocupación de suelos por usos urbanos e infraestructuras, y la necesidad de dotar de equipamientos y servicios básicos a esas nuevas masas de población.

En 1957 se produjo la crisis política de la que resultará el desplazamiento de la Falange de su posición preeminente del Gobierno por el grupo de los calificados “tecnócratas”, y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, contemplará la creación de una Oficina de Coordinación y Programación Económica, dependiente de la Presidencia del Gobierno, que debía elaborar los planes de desarrollo económico y los programas de realizaciones económicas del Estado y demás entidades públicas.

Algunos autores, como BASSOLS (1981b) o LÓPEZ RAMÓN (1987a), han situado como punto de arranque de la ordenación del territorio en España la legislación sobre localización industrial⁴⁷. Sin embargo, como afirma PÉREZ ANDRÉS (1998), los primeros instrumentos de planificación realmente integradores, ambiciosos y orientados al reequilibrio interterritorial, con objetivos más cercanos a los actualmente atribuidos a la ordenación territorial regional, fueron los Planes de Desarrollo Económico y Social. Éstos serán impulsados desde la Comisaría del Plan de Desarrollo, creada en 1962 en la Presidencia del Gobierno y trataron de introducir en España las tesis de la planificación indicativa, encauzando adecuadamente las inversiones públicas y privadas, coordinando las medidas de política económica y territorial a medio y largo plazo, de acuerdo con un plan previamente elaborado por la Administración central, aunque respetando siempre la iniciativa privada. Son planes que cuentan con bastantes objetivos comunes a los de la actual ordenación del territorio, aunque se centran principalmente en objetivos sectoriales y en el simple crecimiento⁴⁸.

La estrategia de los polos industriales fue el componente dominante de la política regional española hasta el III Plan de Desarrollo Económico y Social (Ley 22/1972, de 10 de mayo) incluido.

Desde el nuevo Ministerio de Planificación⁴⁹ se comenzó la elaboración del IV Plan de Desarrollo Económico y Social (1976-1979)⁵⁰, así como de un Esquema Nacional de Ordenación del Territorio, documento que tendrá como objeto definir a largo plazo los grandes objetivos de la ordenación del territorio hasta el año 2000⁵¹. Pero el final del régimen franquista hará que se aceleren los cambios y el IV Plan, ya casi preparado, no será finalmente aprobado.

La reforma de la Ley del Suelo de 1975 volverá a otorgar competencias de planeamiento territorial al Ministerio de la Vivienda⁵². De esta manera, se vuelve a un concepto más restringido de ordenación del territorio, más vinculado al planeamiento urbanístico o territorial y desligado de la planificación socioeconómica.

El balance de la relación entre la planificación física y la económica fue la falta de coordinación, a pesar de las declaraciones formuladas por los redactores de los planes de desarrollo. Al margen de la paradoja que suponía la coexistencia de una política de liberalismo económico con otra política de ordenación urbana y territorial caracterizada por el dirigismo autoritario, las razones de esa falta de coordinación pueden resumirse en la falta de flexibilidad y en el enfoque estático del sistema de planeamiento diseñado por la Ley del Suelo de 1956; en la escasa coordinación entre los distintos ministerios, agudizada por las diferencias políticas internas⁵³; y en el cambio de las condiciones socioeconómicas del país, muy distintas a las existentes en 1956. En líneas generales, tampoco se logró una adecuada coordinación con la política sectorial de vivienda.

En la década de los setenta comenzará a producirse un decaimiento del modelo de intervención económica y social del Estado. Se generaliza también el descrédito de las técnicas de planificación, a la vista de que el tratamiento de los problemas territoriales y urbanos estaba resultando malparado por los procesos incontrolados de urbanización.

En el territorio valenciano, y al calor del trasvase Tajo-Segura, el III Plan de Desarrollo incluyó el programa regional denominado “Plan del Sureste”, que contenía acciones para el desarrollo de infraestructuras básicas educativas, de carreteras y de ordenación turística, siendo especialmente interesantes las últimas, por cuanto que proponían la elaboración de un Plan Especial de Ordenación de la Costa de la provincia de Alicante, diversos planes urbanísticos comarcales, además de la revisión de algunos municipales y de programas de abastecimiento, saneamiento y comunicaciones⁵⁴.

2.3. La reforma de 1975: la planificación territorial al servicio de la planificación económica y social

El contexto económico y social en el que se enmarcó la reforma legal de 1975 era muy distinto al de 1956. La sociedad valenciana había cambiado profundamente. Una sociedad predominantemente agraria y rural había dado paso a una sociedad mayormente urbana, con una economía industrial y de servicios que tenía su reflejo y sus exigencias en la planificación del territorio (BOIRA, 2012). Cambiaron las circunstancias sociales y las necesidades de la población. Ello al margen de los acontecimientos políticos, que terminarán por transfigurar los esquemas de la acción y de la respuesta gubernamental.

Las debilidades de la Ley del Suelo de 1956 se hicieron más evidentes ante una sociedad urbana con mayores índices de dinamismo económico, movilidad y necesidad de urbanización. El texto de 1956 bebía de enfoques estáticos⁵⁵ en cuanto a la planificación física, diseñada en términos de planes limitados, cinturones verdes y ciudades satélites. Pero no se evitó la congestión urbana y, además, se contaba con el problema de la falta de integración con la planificación económica y con los planes sectoriales. No obstante, y pese a lo anterior, como señala Tomás-Ramón FERNÁNDEZ (2014)⁵⁶, debe reconocerse que el fracaso de la Ley de 1956 se debió, ante todo, a la lentitud, la torpeza y falta de capacidad de las Administraciones que estaban llamadas a aplicarla.

El nombramiento en 1969 del ingeniero de Caminos valenciano Vicente MORTES como ministro de Vivienda abrió una nueva etapa en ese ministerio, dando entrada en el mismo a un nuevo grupo de profesionales⁵⁷. Se venía reclamando tanto cambios en la organización administrativa como en el marco diseñado por la Ley del Suelo de 1956, aún cuando se mostraban dudas respecto a si se debía afrontar un cambio de planteamientos o si bastaba con retocar el sistema vigente⁵⁸.

El proceso de gestación fue largo, siendo aprobado el proyecto de Ley por las Cortes el 2 de mayo de 1975, ya en las postrimerías del franquismo, publicándose como Ley 19/1975, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, unos meses antes que la Ley de Bases del Estatuto de Régimen local de 19 de noviembre de 1975, y ya en situación de plena crisis económica. Posteriormente se publicará el Texto Refundido (TRLS 1976), aprobado por Real Decreto 1976, de 9 de abril.

La reforma llama la atención por las fechas del confuso momento político en que aparece y también por contener algunas innovaciones progresistas en relación con la Ley de 1956⁵⁹. El régimen político, o bien no supo ver, o bien no pudo evitar ya las connotaciones innovadoras de la reforma.

Como afirma BAÑO LEÓN (2009), el TRLS 1976 constituye un paso decisivo en la consolidación del Derecho urbanístico español pues, sobre todo a partir de las elecciones locales de 1977, empieza a aplicarse paulatinamente en el ámbito municipal, y porque su estructura técnica y la de los tres reglamentos⁶⁰ que la desarrollan ha condicionado todas las leyes autonómicas posteriores.

Según ENÉRIZ (1991), el término “ordenación del territorio” es definido por primera vez en un texto legal de forma clara e inequívoca, atribuyéndose al ahora denominado Plan Nacional de Ordenación la determinación de las grandes directrices de ordenación del territorio, en coordinación con la planificación económica y social para el mayor bienestar de la población, y a la nueva figura de los Planes Directores de Territoriales de Coordinación (PDTC) el establecimiento de las directrices para la ordenación del territorio.

Los PDTC fueron creados ex novo en sustitución de los anteriores Planes provinciales (que desaparecen del texto legal), con el fin de solventar la falta de vinculación entre la planificación física y la económica, pese a que ya se habían abandonado los Planes de Desarrollo Económico y Social. En este punto, como en otros tantos, se tomaron referencias del derecho comparado⁶¹.

La ordenación del territorio es dibujada en la reforma legal de 1975 como superación de la ordenación urbanística, que debe adaptarse y supeditarse a las previsiones de la primera (artículo 9.2). Por otra parte, la ordenación del territorio se vincula ahora ya más claramente a la planificación económica y social, a la que debe conformarse (artículos 7 y 8). Pero también se vincula a las exigencias del desarrollo regional, así como a otros objetivos relacionados, tales como la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico-cultural o la localización de las infraestructuras básicas. De esta forma, al menos sobre el papel, nos encontraríamos ante un concepto amplio de ordenación del territorio.

La reforma trata de dar respuesta también a la necesidad de coordinar todas las actuaciones sectoriales a ejecutar sobre un mismo espacio.

De todas formas, el final de los Planes de Desarrollo Económico y Social, por una parte, y el proceso de cambios políticos derivados del fin del franquismo, con un contexto de progresiva democratización en el ámbito local y con una creciente reivindicación del hecho regional, por otra, harán que no se apruebe ningún PDTC en territorio valenciano y que quedasen a medias los intentos que se habían comenzado a realizar para otras regiones, pues las nuevas estructuras políticas locales y regionales no estaban dispuestas a ser sujeto pasivo de la planificación estatal.

2.4. Balance de la situación al final de este período

Al margen del citado “Plan del Sureste”, los instrumentos de ordenación territorial en territorio valenciano se limitaron al Plan General de Valencia y su Comarca de 1966, a tres Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento de ámbito provincial aprobadas entre 1972 y 1975, al programa de Planes comarcales de la Diputación de Valencia⁶², y al Plan Comarcal de la Costa Blanca⁶³. Salvo la Corporación Gran Valencia, no se constituyó ningún órgano comarcal ni entidad gestora para el resto de los instrumentos citados.

Pero es que, al igual que en el resto del país, la valoración del planeamiento urbanístico en el territorio valenciano resultaba en general negativa. A la falta generalizada de instrumentos de ordenación territorial había que sumar un planeamiento urbanístico de corte expansionista realizado desde la improvisación, los intereses meramente privados del sector de la construcción (amparado por la intervención y proteccionismo estatal por su gran incidencia en la economía), y de espaldas a la realidad del hecho urbano y a las demandas sociales.

Pese a la existencia de un marco legal que posibilitaba teóricamente la dirección y el control municipal en los procesos de ocupación y transformación del territorio, la transgresión constante de dicho marco y del planeamiento fue una de las notas características del urbanismo valenciano. Y es que la proximidad de los propietarios del suelo, mentalizados en los viejos dogmas del derecho privado de propiedad, hacía difícil el ejercicio de las competencias de gestión y disciplina urbanísticas, atribuidas casi en exclusiva a la Administración municipal.

La realidad de la situación urbanística y territorial de este fin de etapa puede calificarse como de “planeamiento imposible”. La Ley de 1975 mantenía la filosofía del urbanismo de “ensanche”, pese a que la crisis económica había certificado el agotamiento de los anteriores períodos de expansión y crecimiento urbano, abriendo una nueva etapa en la que el objetivo debía ser el de la reordenación, acondicionamiento y mejora del espacio urbano existente (PAREJO ALFONSO, 1986).

La proximidad de las primeras elecciones municipales democráticas de 1979 y la crisis económica hicieron que se tramitasen abundantes modificaciones de planeamiento y que se ralentizase la elaboración o la revisión del planeamiento urbanístico general, pese a la obligación legal de adaptación del mismo al nuevo texto legal en el plazo de cuatro años⁶⁴.

El suelo de uso industrial se ocupa más lentamente. Sin embargo, el sector privado de la construcción trató de asegurar suelo para la promoción de urbanizaciones de segunda residencia, principalmente en la costa de la provincia de Alicante.

Por otro lado, se produce un progresivo descrédito de la planificación, también a nivel europeo. Desde algunos sectores profesionales y académicos se da por superada la construcción de una metodología científica de base estructuralista y sistémica para la planificación, dada la dificultad de aplicación en la práctica de dicha metodología a la evolución de la ciudad y del territorio, y ante la imposibilidad de eliminar incertidumbres. Además, como recuerda TERÁN (1999b), en nuestro país las políticas desarrollistas y su planificación serán identificadas con el régimen político franquista, arrastrando con ello el descrédito de toda clase de aspiraciones ordenadoras generales. La consecuencia fue la pérdida de crédito de la idea de planificación global.

De este modo, la planificación económica y social fue prácticamente aparcada en nuestro país a raíz del cambio político y de la crisis económica de 1973, siendo sustituida por una política económica de mera coyuntura y sin preocupación espacial (BASSOLS, 1981 y PÉREZ ANDRÉS, 1998).

Principales ideas del apartado:

• La legislación estatal preconstitucional del suelo responde a un esquema clásico de planificación influenciado por componentes racionalistas, de enfoque estático y con sucesivos planes escalonados jerárquicamente.

• Los planificación urbanística y territorial responde a las tesis del desarrollismo económico y a la filosofía de los planes de ensanche, ocupando el medio ambiente un lugar secundario.

• La reforma legal de 1975 introdujo los PDTC de forma tardía, como respuesta a la falta de imbricación entre la planificación física y la planificación económica y social.

3. LOS COMIENZOS DE LA POLÍTICA AUTONÓMICA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA CARTA EUROPEA DE 1983

El inicio de la transición política condujo a la promulgación de la Constitución de 1978 (CE), que establece un Estado articulado de forma descentralizada, basado en la autonomía política de las comunidades autónomas (CCAA) y en el reconocimiento de la autonomía municipal.

La Constitución abrió el paso a las elecciones municipales de 1979 y al proceso de construcción del Estado autonómico. Estos hechos tuvieron un inmediato reflejo en la actividad oficial, en la escala de prioridades de las demandas sociales y en los criterios y medios para atender dichas demandas.

Surgió entonces un período de transición en el que aparece como respuesta el régimen preautonómico, al que el pueblo valenciano accede en virtud del Real Decreto-Ley 10/1978, de 17 de marzo, por el que se aprueba el régimen preautonómico del País Valenciano, sucediéndose una serie de disposiciones legales por las que se fueron transfiriendo competencias a dicho ente preautonómico. En lo que a nosotros interesa, se aprobará el RD-Ley 299/1979, de 26 de enero, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado al Consejo del País Valenciano en materia de agricultura, urbanismo, turismo, ferias interiores y transportes.

Nos interesa destacar aquí que la CE, al establecer el sistema de distribución de competencias entre la Administración central y la de las CCAA, recoge las materias de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” entre aquellas respecto a las cuales las CCAA podían asumir competencias plenas o exclusivas.

Por su parte, la aprobación del Estatuto de Autonomía de la C. Valenciana, por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, determinó un nuevo marco de referencia política y administrativa para el territorio de las provincias de Alicante, Castellón y Valencia⁶⁵.

Poco a poco las CCAA irán adquiriendo conciencia de la importancia de su propia territorialidad y de su capacidad para dotarse a sí mismas de sus propios instrumentos para la ordenación de su territorio. Tras unos años de crisis de la idea misma de ordenación del territorio de escala regional, los nuevos gobiernos autonómicos comienzan a percibir la necesidad de un planeamiento territorial a esa escala y a reivindicar su dirección y coordinación, que pretende realizarse en muchos casos de manera holística o global y “desde arriba”. Para ello convenía dotarse de una legislación propia que les librase de la rémora de la legislación estatal, considerada inadecuada a la nueva realidad competencial.

Sin embargo, en un primer momento, las CCAA no sustituyen in totum la legislación estatal, sino que se limitan a legislar sobre aspectos parciales tales como la protección del suelo no urbanizable y de los espacios naturales, los patrimonios municipales de suelo o la disciplina urbanística, por lo que, a falta del ejercicio de la potestad legislativa autonómica en la materia, continúa vigente el TRLS 1976 y sus reglamentos en todo aquello que no se opusiese a lo legislado por las mismas.

3.1. La influencia de la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983

Las primeras leyes autonómicas sobre ordenación del territorio tuvieron como objetivo común el establecimiento de un marco jurídico propio, dirigido a establecer una ordenación territorial de ámbito regional, y utilizaron de forma generalizada el concepto de la Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos (Málaga) el 20 de mayo de 1983, por la CEMAT del Consejo de Europa.

Esta Carta fijó a nivel europeo el concepto de ordenación del territorio en toda su extensión. Claramente influenciada por el modelo clásico francés, suma e integra en un mismo documento este modelo y el alemán, adoptando el concepto más amplio o extenso de ordenación del territorio que podía darse, al definir a esta ordenación como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad.

De este modo, se pretende imbricar la planificación económica y la planificación física con las materias de protección del medio ambiente, de la cultura y del bienestar social. La Carta añade a la definición: Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.

Sin embargo, pese al establecimiento de una regulación legal propia, las distintas CCAA tardarán todavía bastantes años en aprobar los primeros instrumentos de planificación territorial por ellas diseñados. Faltaba experiencia en este campo, pero lo cierto es también que no estaba claro cómo podía afrontarse esa supuesta competencia exclusiva sin el concierto de los distintos departamentos ministeriales de la Administración central del Estado, por lo que se actuó con cautelosa y prudente actitud en este terreno.

3.2. Una experiencia de ordenación metropolitana para València: las Normas de Coordinación Metropolitana y el Consell Metropolità de l’Horta

Al calor del reinstaurado principio de autonomía local, la Generalitat, en un claro ejemplo de irresponsabilidad en el ejercicio de sus competencias, deshizo el escaso planeamiento comarcal existente, devolviendo a los municipios la competencia para la redacción y tramitación de su planeamiento urbanístico⁶⁶.

Por su parte, la Ley 5/1986, de 19 de noviembre, de la Generalitat, extinguió la Corporación Administrativa Gran Valencia. Esta ley no sólo significó el reintegro a los municipios que formaban parte de la misma de las competencias que les eran atribuidas por la legislación urbanística (un error, visto desde una perspectiva histórica), sino que vino a establecer un nuevo marco para la coordinación territorial e introdujo la primera innovación legal por parte de la comunidad autónoma en materia de ordenación territorial, al prever la elaboración de unas Normas de Coordinación Metropolitana, al margen de la regulación de los PDTC.

De forma paralela, y el mismo año de aprobación de la extinción de Gran Valencia, para abordar la problemática de esa área metropolitana e invocando el artículo 31.9 del Estatuto, que reconocía la competencia exclusiva autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la Ley 12/1986, de 31 de diciembre, de la Generalitat, creó el Consell Metropolità de l’Horta (CMH)⁶⁷.

Tras numerosas reuniones de trabajo con los municipios afectados, las Normas de Coordinación Metropolitana se dictaron en cumplimiento del mandato contenido en la Ley 5/1986, que también derogó el Plan General de Valencia y su comarca adaptado a la Solución Sur de 1966, aprobándose definitivamente mediante Decreto 103/1988, de 18 de julio, del Consell.

Corta fue la vida del CMH, pues, tras algunos años marcados por la ausencia de consenso en su seno, cuando no de obstrucción directa de su actividad, especialmente por parte de la ciudad de València, la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat, argumentando la conveniencia de huir de formulas organizativas demasiado rígidas y la necesidad de buscar fórmulas de gestión más ágiles y eficaces, impuso la pura y simple desaparición del CMH⁶⁸.

3.3. La Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio. Un texto prácticamente inédito

La Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana (LOT), parte en su exposición de motivos del concepto de ordenación del territorio establecido en la Carta Europea de 1983. Esta ley implica una clara manifestación de cambio y, a la vista de que otorga mayor extensión al concepto de ordenación del territorio ligándolo a la planificación económica, rompe en gran medida con las leyes que hasta aquel momento se habían elaborado por las demás CCAA.

Su exposición de motivos justifica la aprobación de este texto legal en la necesidad de disponer de un marco de ordenación territorial para resolver, desde una óptica supramunicipal, los complejos problemas territoriales que afectan específicamente a la Comunidad Valenciana⁶⁹. Apuesta para ello por una mayor imbricación entre la planificación física y la económica al reconocer también abiertamente la insuficiencia de las actuaciones públicas territoriales llevadas a cabo hasta la fecha, en muchos casos, desligadas de la propia política económica general y de la política regional. Y concluye su diagnóstico reconociendo también la falta de coordinación de las distintas actuaciones sectoriales y de las decisiones de inversión de los distintos ámbitos competenciales.

Para ello se crean, por una parte, dos instrumentos de ordenación del territorio de carácter global: el Plan de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana y el Programa de Ordenación del Territorio.

Por otra parte, y como sustitutos de los PDTC, se regulan por vez primera los Planes de Acción Territorial (PAT), que desarrollan las previsiones del Plan de Ordenación de la C. Valenciana y que pueden ser de carácter integrado o de carácter sectorial⁷⁰.

Durante estos años, se aprobaron también otras leyes autonómicas sectoriales de clara incidencia territorial, como la Ley 6/1991, de 27 de marzo, de la Generalitat, de Carreteras de la C. Valenciana, que tiene una especial importancia porque bajo su amparo se aprobaron los dos primeros Planes de Carreteras como PAT de carácter sectorial⁷¹.

3.3.1. El intento de redacción del PDU de la C. Valenciana

La disposición transitoria segunda de la LOT establecía que antes del transcurso de tres años desde su entrada en vigor, el Consell debía presentar ante las Corts Valencianes el Plan de Ordenación Territorial de la C. Valenciana. Pero el geógrafo BURRIEL (2009b), responsable por entonces en el Consell de la cartera de obras públicas, urbanismo y transportes, reconoció que su conselleria, responsable de la elaboración de dicho documento, tomó pronto conciencia de la dificultad de disponer del mismo en ese plazo de tiempo⁷².

A fin de dar una salida al problema del incumplimiento del plazo previsto legalmente, se optó por obviar el Plan de Ordenación del Territorio y redactar alternativamente un Plan de Acción Territorial, de carácter integrado, sobre Desarrollo Urbanístico de la Comunidad Valenciana, apoyándose para ello en la previsión contenida en la disposición transitoria tercera de la propia LOT⁷³. Este PAT de Desarrollo Urbanístico (conocido como PDU) fue presentado en 1995 en un documento titulado Estrategias de Vertebración Territorial, pero tras las elecciones autonómicas de mayo de 1995, que ganaron las fuerzas conservadoras, no se llegó a aprobar.

3.3.2. La LRAU y los PAT de finalidad urbanística. La flexibilización del sistema de ordenación

La LOT se verá afectada unos años después de ser promulgada por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat, Reguladora de la Actividad Urbanística de la C. Valenciana (LRAU). Unos años antes, se había promulgado también la Ley 4/1992, de 5 de junio, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable, que no afectaría directamente a nuestra materia de estudio, pero que supuso un destacado avance en la ordenación del suelo no urbanizable, categoría de suelo habitualmente olvidada por la planificación.

Pocos años atrás, el Estado había procedido a dictar la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y posteriormente el RD Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS 1992). El TRLS 1992 contenía tres tipos de normas: plenas, básicas y supletorias. Las últimas podían ser desplazadas por la legislación autonómica, y por ello la LRAU sustituirá, en su mayor parte, la legislación “supletoria” estatal.

La LOT seguirá vigente, pero con importantes modificaciones, pues la LRAU introdujo en el esquema de instrumentos de ordenación una nueva figura: los PAT de finalidad urbanística (artículos 12 y 16)⁷⁴. Estos PAT vendrían a hacer las veces de los PDTC, si bien con un contenido mucho más ligero y dotado de mayor flexibilidad⁷⁵. Al final, la LOT no sólo quedó profundamente alterada, sino que, en rigor, fue completamente superada por la LRAU (PAREJO ALFONSO y BLANC CLAVERO, 1999)⁷⁶.

Todas las figuras de planeamiento previstas en la LRAU serán desarrolladas en el Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Planeamiento de la C. Valenciana.

3.3.3. Boom inmobiliario y prioridad de la planificación de carácter sectorial

Tras las elecciones autonómicas de mayo de 1995 se produjo un cambio en el mapa político autonómico valenciano, pasando la Generalitat a ser gobernada por las fuerzas políticas conservadoras. A partir de ese momento se percibe un replanteamiento de la política territorial autonómica, que parece entrar en una fase de menor prioridad: se suprime el Consell Metropolità de l’Horta (1999) y se inicia la elaboración de diversos instrumentos de ordenación territorial, pero sólo se aprueba definitivamente una mínima parte de ellos, y todos de carácter sectorial: el segundo Plan de Carreteras en 1995⁷⁷, el Plan Integral de Residuos (PIR) en 1997⁷⁸, el Plan Eólico en 2001⁷⁹, el segundo Plan Director de Saneamiento y Depuración en 2003⁸⁰, y el PAT de carácter sectorial sobre prevención del riesgo de inundación en la C. Valenciana (PATRICOVA) en 2003⁸¹. Esta realidad contrasta con la efervescente y sobredimensionada actividad urbanizadora promovida desde ayuntamientos de todo signo político⁸² y la propia Generalitat (principalmente a través del Instituto Valenciano de la Vivienda, IVVSA) al calor de las políticas de promoción de vivienda protegida⁸³, favorecida por la entrada en vigor del euro y por unos tipos de interés bajos, e incrementada exponencialmente tras la aprobación de la LRAU y la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones (el sector de la construcción ya representaba en 1994 el 7’4% del PIB valenciano y el 8’1% del empleo regional)⁸⁴.

Según el Observatorio de la Sostenibilidad de España (OSE), el crecimiento de las superficies urbanizadas (“superficies artificiales”) en el período 1987-2000 en la Comunitat Valenciana, alcanzó un incremento entre el cincuenta y sesenta por ciento, esto es, la mitad de todo lo urbanizado en los veinte siglos anteriores⁸⁵.

La Comunitat Valenciana ha sido uno de los territorios que más contribuyó al “boom” inmobiliario español de la década 1997-2006. El geógrafo y exconseller del ramo Eugenio BURRIEL (2009a), calcula que fue la tercera comunidad autónoma en número de viviendas y en viviendas por cada mil habitantes iniciadas en esa década. En sólo diez años se construyeron 713.214 viviendas en la Comunitat Valenciana.

Muchos de estos planes entonces aprobados serán anulados años después por los Tribunales de Justicia, principalmente por carecer del preceptivo informe del organismo de cuenca sobre disponibilidad de recursos hídricos.

Principales ideas del apartado:

• La Constitución española de 1978 recoge las materias de ordenación del territorio y urbanismo como competencia exclusiva de las comunidades autónomas, y consagra el principio de autonomía local.

• La Carta Europea de 1983 fijó a nivel europeo una concepción amplia de la ordenación del territorio, que incluye también la planificación económica, haciéndose eco de este documento la LOT de 1989. Este texto tuvo una escasa repercusión en la práctica.

• La LOT fue modificada por la LRAU de 1994, que rompe con el principio de jerarquía e introduce la idea de flexibilidad entre los planes.

• En el plano urbanístico, la LRAU trata de facilitar al máximo la gestión urbanística, lo que, en la práctica, facilitó los procesos de urbanización descontrolada.

4. LA REDEFINICIÓN DEL SISTEMA TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO

Tal como señala BAÑO LEÓN (2009), en el período que va de 1992 a 1997 se produjo una gran agitación en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico y territorial debido a tres circunstancias: por el informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1993⁸⁶, por la entrada en vigor de la LRAU⁸⁷, y por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

A estos tres hitos habría que añadir también el RD-Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales, aprobado por el Gobierno conservador surgido de las elecciones de 1996 e inspirado en el citado informe del Tribunal de Defensa de la Competencia. Esta norma eliminó la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado, para de este modo ampliar la oferta potencial de suelo, y en sus principios abundaría la legislación estatal posterior⁸⁸.

La Ley estatal 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, se aprobó sin apenas contar con la opinión de las distintas CCAA, de los expertos y demás operadores, por lo que fue impugnada por seis CCAA. A esa impugnación se sumaría también la del TRLS 1992, que igualmente fue impugnado por tres CCAA, prosperando sus recursos y dando lugar a la contundente STC 61/1997, de 20 de marzo⁸⁹.

Como es bien conocido, la sentencia incidió directamente en el sistema de fuentes declarando nulos e inconstitucionales una buena parte de los preceptos estatales al entender que el Estado había invadido las competencias autonómicas. Pero además añadió algo que el Tribunal Constitucional ya había apuntado previamente (STC 118/1996, de 27 de junio) apartándose de su anterior doctrina, y es que el Estado no es competente para dictar derecho supletorio que regule materias, como la ordenación del territorio y el urbanismo, si no ostenta competencias sobre las mismas conforme al texto constitucional⁹⁰. Al carecer varias CCAA de una legislación completa en materia de ordenación territorial y urbanística, tras la sentencia se dictaron numerosas leyes propias en las distintas CCAA.

No es esta ocasión para entrar a analizar en profundidad la doctrina sentada por esta controvertida sentencia, criticada por la generalidad de la doctrina⁹¹. Pero sí interesa destacar que tras la misma se abrió un período de indefinición que tampoco logrará cerrar del todo la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (STC 164/2001, de 11 de julio), y que llegará hasta el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

La STC 164/2001, de 11 de julio, ratificó en lo fundamental la anterior doctrina. No obstante, en esta segunda sentencia subyace una cierta dosis de reacción estimable frente a la anterior tendencia reduccionista (vid. voto particular). Tras esta sentencia, la citada Ley estatal 6/1998 será modificada por la Ley 10/2003, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, a fin de profundizar en la doctrina del “todo urbanizable”.

Con estas dos sentencias se alcanza el cenit de la regionalización de la ordenación del territorio y de la fragmentación y descentralización del urbanismo, al reconocerse con ciertos límites a las CCAA la legitimación para fijar sus propias políticas de ordenación territorial y urbanística, sirviéndose de los instrumentos y de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas. Al final, las críticas quedarán superadas en la práctica por la acción de los legisladores autonómicos.

Sí cabe apuntar, resumidamente, que la STC 61/1997, de 20 de marzo (FJ 22), firmó el acta definitiva de defunción del Plan Nacional de Ordenación, así como de cualesquiera otros planes territoriales promovidos por la Administración central, al establecer la inconstitucionalidad de éstos, al carecer el Estado de competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio, sin perjuicio de que pueda realizar planeamiento sectorial respecto a sus competencias propias.

De esta forma, tras esta sentencia quedó vedada al legislador estatal la imposición de un concreto modelo territorial o urbanístico a las CCAA, así como la imposición de técnicas urbanísticas, e incluso las facultades urbanísticas de los propietarios (STC 164/2001, de 11 de junio. FJ 13), por lo que ni la Ley 6/1998 ni el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 contienen ya mención expresa a instrumentos de ordenación del territorio de carácter global.

Principales ideas del apartado:

• La STC 61/1997, de 20 de marzo, removió los cimientos de la legislación estatal del suelo, anulando buena parte del TRLS 1992 y cerrando las posibilidades a la Administración General del Estado para elaborar planes territoriales (no sectoriales).

• El informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1993, la Ley estatal 6/1998 y la LRAU contribuyeron favorablemente a las tesis del “todo urbanizable”.