Читать книгу Staat(sordnung), Entwicklung und Demokratie - Andreas Kislinger - Страница 18

"Die Regierung des Menschen durch den Menschen ist Sklaverei",

so lautet der berühmte Satz von Weber. ROUSSEAU (1977) schreibt 1762 über den Gegenstand des von ihm in den wissenschaftlichen Diskurs ein-gebrachten Gesellschaftsvertrags:

"Der Mensch ist frei geboren und überall liegt er in Ketten."

Hegel hat den Staat in seiner Tendenz als Ganzes, als von den Interessen der bürgerlichen Gesellschaft Abgehobenes charakterisiert, das sich gegen diese selbst, die den Staat und die Regierung erst ermöglichen, richten kann.

Beim Staat als abstraktes Ganzes entspricht die Regierung einer von mehreren Konkretionen desselben, sie vertritt und repräsentiert die 'Ansprüche des Staates'. Das Verhältnis zwischen Staat und Regierung beschreibt MILIBAND (1972, S. 72f):

"Es ist nicht weiter erstaunlich, daß die Regierung und der Staat oft als Synonyme erscheinen. Denn die Regierung spricht im Namen des Staates....Aber 'der Staat' kann überhaupt nichts beanspruchen; nur die jeweilige Regierung oder ihre ordnungsgemäß ermächtigten Vertreter können das tun."

MARX (1974, S. 35) positioniert die Gesellschaft als Ausgangspunkt der Analyse, er unterscheidet zwischen Staat und bürgerlicher Gesellschaft und spricht davon, dass die bürgerliche Gesellschaft von außerhalb, mittels der staatlichen Vollzugsbeamten (auch gegen sich selbst) repräsentiert und verwaltet wird:

"Hegel läßt den 'Staat selbst', die 'Regierungsgewalt' zur 'Besorgung' des 'allgemeinen Staatsinteresses und des Gesetzlichen', etc. innerhalb der bürgerlichen Gesellschaft per 'Abgeordnete' hineintreten, und nach ihm sind eigentlich diese 'Regierungsabgeordneten', die 'exekutiven Staatsbeamten', die wahre 'Staatsrepräsentation', nicht 'der', sondern 'gegen' die 'bürgerliche Gesellschaft'...

Der Gegensatz von Staat und bürgerlicher Gesellschaft ist also fixiert; der Staat residiert nicht in, sondern außerhalb der bürgerlichen Gesellschaft; er berührt sie nur durch seine 'Abgeordneten', denen die 'Besorgung des Staats' innerhalb dieser Sphären anvertraut ist. Durch diese 'Abgeordneten' ist der Gegensatz nicht aufgehoben, sondern zu einem 'gesetzlichen', 'fixen' Gegensatz geworden...

Der 'Staat' wird als ein dem Wesen der bürgerlichen Gesellschaft Fremdes und Jenseitiges von Deputierten [Vertretern] dieses Wesens gegen die bürgerliche Gesellschaft geltend gemacht...Die 'Polizei' und das 'Gericht' und die 'Administration' sind nicht...[Abgeordnete]...der bürgerlichen Gesellschaft selbst, die in ihnen und durch sie ihr eigenes allgemeines Interesse verwaltet, sondern Abgeordnete des Staats, um den Staat gegen die bürgerliche Gesellschaft zu verwalten."

Staat-Parlament-Regierung

Der Staat ist nicht die Gesellschaft, dessen/deren Regierung und auch nicht dessen/deren Parlament, sondern vielmehr das Ergebnis eines mitunter komplexen Wechselspiels zwischen diesen vier konstitutionellen und thematischen Bereichen. Der Gesellschaftsvertrag, der 'hinter' und `unter´ diesen gesellschaftlichen Institutionen liegt, bildet mehrere Variablen, ausgehend von der Variable 'Gesellschaft', ab.

Aus der Sicht der Politikwissenschaft ist die staatsrechtliche Unterscheidung der politischen Gewaltenteilungseinheiten der Legislative, Judikative und Exekutive zentral, die auch als Ausgangspunkte einer sozialwissenschaftlichen Analyse des Verhältnisses der oben genannten drei Einheiten zueinander gewählt werden können.

Hinter den Einheiten Legislative, Judikative und Exekutive bildet sich das Verhältnis von politisch-rechtlicher Theorie und Praxis ab, das quer zwischen Gesellschaft und Parlament (mit dem Staat als Überbegriff) zu verorten ist.

Der politisch-rechtliche Begriff der Exekutive

Exekutive meint eine operative politisch-juristische Einheit im Parlament und außerhalb des Parlaments, Judikative ist außerhalb des Parlaments gelagert, hat aber eine Kontrollfunktion über das Parlament und die Legislative kann im Parlament lokalisiert werden, diese wird aber entscheidend von außerhalb (Verwaltungs- und Verfassungsgerichtshof, staatliche und private Rechtsprechung) gespeist.

'Exekutive' definiert die WIKIPEDIA ('Exekutive, Deutschland') für Deutschland. Die Exekutive beinhaltet dieser Definition zufolge in erster Linie die Regierung – und das ist für die postmoderne Interpretation der drei Gewalten zentral, und den der Regierung vor- bzw. nachgelagerten Teil des 'Exekutivkörpers', die hier unter 'Vollzugsorgane' subsummiert werden:

"Zur Exekutive gehören in Deutschland die Bundesregierung, alle verwaltungstätigen Behörden des Bundes, der Länder und der Kommunen, zum Beispiel Landesverwaltungen und alle nachgeordneten Vollzugsorgane wie Staatsanwaltschaft, Polizei, Justizvollzugsanstalt und Finanzamt. Aber auch die hauptamtlichen Kreisverwaltungen (Landratsamt), Stadtverwaltungen und Gemeindeverwaltungen sowie die ehrenamtlichen Kreistage und Gemeindevertretungen gehören zur vollziehenden Gewalt."

Bei der WIKIPEDIA Definition wird die Regierung als Teil der Exekutive aus der Legislative ausgeklammert und ausschließlich als politisch-rechtliche Basiseinheit definiert.

Auch HARTMANN (2011, S. 17) fokussiert das Verhältnis zwischen Parlament und Regierung und unterscheidet nur dort die gesetzgebende und ausführende Gewalt, die Sie der Rechtswissenschaft zuordnet. Rechtswissenschaft und Politikwissenschaft haben denselben Bereich zum Thema, der aber etwas unterschiedlich benannt wird:

"Die monströsen und altmodisch wirkenden, stark von der Rechtswissenschaft vereinnahmten Begriffe der gesetzgebenden und der ausführenden Gewalt werden in der politikwissenschaftlichen Literatur kurz und bündig mit Parlament und Regierung übersetzt."

Die Regierung im Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative

Das parlamentarische System als Teil der staatsrechtlichen Gewaltenteilung, die von HARTMANN (2011, S. 19) und von GELLNER und GLATZMEIER (2004, S 69) ohne Judikative gedacht wird, beschreibt Hartmann, BEYME (1999, S. 41-44) zitierend, und verortet die Regierung im Verhältnis zwischen der Exekutive und der Legislative:

"Die parlamentarische Regierung als Begriff beschränkt sich bewußt auf das Verhältnis von Exekutive und Legislative. (…) Das parlamentarische System soll nicht als geschlossenes autarkes Ganzes verstanden werden."

'Regierung', als Teil der Exekutive, wird von WIKIPEDIA ('Regierung') als Regierungschef und Ministerien definiert, die die Politik von innen nach außen formt.

HARTMANN, BEYME und WIKIPEDIA stimmen überein in der Sicht und dem Versuch, die staatliche Gewalt, die durch das Parlament zur Geltung kommt, in mehrere Unterfunktionen zu unterteilen, die eher der Legislative oder eher der Exekutive zuzurechnen sind.

Rechtssetzung und Rechtsanwendung

Mit der Unterscheidung der zwei Funktionen Rechtssetzung und Rechtsanwendung des Parlaments wird auch die übergeordnete Funktion des Parlaments gegenüber einem seiner Teile, der Regierung, deutlich:

"Die Regierung(*) ist eine der höchsten Institutionen eines Staates. Sie leitet, lenkt und beaufsichtigt die Politik nach innen und außen. Eine Regierung besteht in der Regel aus einem Regierungschef und mehreren Ministern mit jeweils eigenen Ministerien."

Zwei Typen von Regierungssystemen

Unterschiedliche Ausprägungen von Regierungssystemen sind in demokratischen Staatsformen gegeben, Frankreich und die USA haben eine präsidentielle Regierungsform (vgl. WIKIPEDIA, 'Präsidentielles' Regierungssystem). Der Präsident hat die Funktion des Staatsoberhauptes und des Regierungschefs, häufig auch des militärischen Befehlshabers. Es besteht eine ausgeprägte Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Volk ist nicht gegeben. Der Regierungschef ist unabhängig von der gesetzgebenden Körperschaft.

Die Machtposition des Präsidenten im präsidentiellen Regierungssystem wird also nicht durch eine parlamentarische Mehrheit neutralisiert, und befindet sich damit im Gegensatz zum parlamentarischen Regierungssystem, das durch den Kanzler der stimmenstärksten Partei, immer in Abstimmung mit den mehrheitlichen Verhältnissen im Parlament, gekennzeichnet ist.

"Er kann, anders als in einer parlamentarischen Demokratie, nicht durch das politische Misstrauensvotum einer Volksvertretung, sondern nur aufgrund rechtlicher Verfehlungen nach einem Amtsenthebungsverfahren (Impeachment) seines Amtes enthoben werden.

Während in parlamentarischen Demokratien nur das Parlament direkt vom Volk gewählt wird und die Regierung aus ihm hervorgeht, gibt es in präsidentiellen Demokratien zwei Volkswahlen, die Parlamentswahl und die Präsidentenwahl. Weil der Präsident, um ins Amt zu kommen und in ihm zu bleiben, nicht über eine Parlamentsmehrheit verfügen muss, kann es dazu kommen, dass der Präsident gegen die Parlamentsmehrheit anderer Parteien regiert....

In den Vereinigten Staaten von Amerika spricht man in diesem Fall von divided government. Politikwissenschaftler wie Juan Linz sprechen von einem 'Versagen des Präsidentialismus', weil eine solche gegenläufige Mehrheit zu einer politisch instabilen Situation führe, die letztlich auch zum Demokratiezusammenbruch führen könne, wie sich an Beispielen lateinamerikanischer Staaten wie Brasilien und Chile zeige".

Der Präsident muss nicht über eine Parlamentsmehrheit verfügen und das kann zu einer gegenläufigen Mehrheit im Verlauf einer Regierungsperiode kommen, die zu einem Zusammenbruch der Demokratie führen kann. Das unterscheidet das präsidentielle Regierungssystem vom parlamentarischen, in dem eine direkte Unterstützung durch das Parlament gegeben sein muss, wie das bei der Mehrheit der europäischen Demokratien der Fall ist.

"Als parlamentarisches Regierungssystem(*) bezeichnet man jene Ausformungen parlamentarischer Systeme westlicher Demokratien, in denen die Regierung zu ihrer Wahl und in ihrer Amtsausübung auf die direkte oder indirekte Unterstützung durch das Parlament angewiesen ist. Hierbei sind die beiden Institutionen personell miteinander verzahnt und das Parlament besitzt ausgeprägte Kompetenzen, in erster Linie die Wahl und Absetzung der Regierung. Bedeutend ist auch, dass der Vorsitzende der Regierung (also der Regierungschef wie beispielsweise der Kanzler oder ein Ministerpräsident) vom Parlament gewählt wird und erweiterte Rechte gegenüber den Ministern besitzt (WIKIPEDIA, 'Parlamentarisches Regierungssystem')."

Geschichtlicher Vergleich von Deutschland und Österreich

Gemäß SIMA (1993, S. 205) hatte in der Weimarer Reichsverfassung – in der deutschen Geschichte zwischen 1918 und 1933 zu datieren – das Staatsoberhaupt das Recht,

"...den Kanzler und auf dessen Vorschlag die Minister zu ernennen und zu entlassen. Er ist bei der Ernennung und auch der Entlassung des Kanzlers völlig frei, also an keinerlei Vorschlag irgendeines Organes gebunden, bedarf allerdings der Gegenzeichnung des von ihm ernannten Kanzlers, der auch die Entlassung seines Vorgängers gegenzuzeichnen hat...,

wie es im Reichsministergesetz von 1930 festgeschrieben war.

"Im politischen Leben muss das Staatsoberhaupt überdies darauf achten, daß die Regierung der Unterstützung des Parlaments bedarf, da sie ja ansonsten durch ein Mißtrauensvotum gestürzt werden kann (Artikel 53 und 54, s.o.)."

Nach den meisten österreichischen Verfassungsentwürfen ab 1919...

"...wird die Regierung nicht vom Staatsoberhaupt ernannt, sondern vom Parlament über einen Gesamtvorschlag eines besonderen Ausschusses in namentlicher Abstimmung gewählt (z.B. Art 60...Art 81...)"..,

die Wahl der Bundesregierung erfolgt durch die Bundesversammlung, gemeinsam durch das Parlament und die Ländervertretung (SIMA 1993, S. 205).

Zusammenhang zwischen Regierung, Fraktionen und Regierungs-opposition im parlamentarischen System

HARTMANN (2011, S. 22) beschreibt die Regierungsmehrheit und die Regierungsminderheit, die Opposition:

"Der Begriff der Regierungsmehrheit knüpft an die für die, für das parlamentarische Regierungssystem typische Unterteilung des Parlaments in Parlamentsmehrheit (Regierungsfraktion) und parlamentarische Opposition an."

Aus welchen Posten das parlamentarische Regierungssystem besteht, beschreiben GELLNER und GLATZMEIER (2004, S. 140), RegierungschefIn/KanzlerIn, deren MinisterInnen und die StaatschefIn/BundespräsidentIn und das Parlament als Ort der Gesetzgebung:

"In parlamentarischen Regierungssystemen(*) wird die Regierung vom Kabinett übernommen. Das Kabinett besteht aus dem Regierungschef und seinen Ministerien. Das Amt des Regierungschefs besteht unabhängig neben dem Amt des Staatschefs...- etwa die englische Königin oder der deutsche Bundespräsident...

Das Parlament berät und beschließt Gesetze und kontrolliert den Haushalt. Es ernennt und entlässt den Premierminister und teils auch seine Minister...Theoretisch wird durch diese Anordnung ein Übergewicht des Parlaments(*) erzeugt..., das auch für die Bundesrepublik Deutschland vermutet wurde...

Dabei waren die kritischen Punkte,

dass durch die starke Abhängigkeit der Regierung, die von der Parlamentsmehrheit abberufen werden kann, zwangsläufig eine Dominanz der Legislative etabliert würde..., und

dass sich die Regierung in ihrem Handeln nach den Wünschen der parlamentarischen Mehrheit richten müsse...

Diese Befürchtungen haben sich nicht bestätigt. Vielmehr zeigt sich – sowohl für Großbritannien(*), als auch für Deutschland(*) -, dass die Entwicklung starker, geschlossen agierender Parteien dieses Verhältnis umgekehrt hat...

Die relativ meisten Gesetzgebungsverfahren(*) gehen heute von der Regierung(*) aus. So brachte die Bundesregierung der BRD in den Jahren 1949-1998 57,7 Prozent der Gesetzesanträge ein, von denen rund 75 Prozent angenommen wurden...In Großbritannien liegt der Anteil der Regierungsinitiativen zwar deutlich geringer, dafür haben diese eine höhere Chance verabschiedet zu werden, die teils 100 Prozent beträgt...(s.o.)"

HARTMANN (2011, S. 22) bringt das Verhältnis zwischen Regierungspartei und den übrigen parlamentarischen Fraktionen auf den Punkt:

"Die Regierungsmehrheit umfasst zwei Akteure: Hier die Regierung, die ihr politisches Programm aufstellt und die Gesetzgebungsinitiative ergreift. Dort die Fraktionen, welche diese Vorschläge entgegennehmen und als Gesetze beschließen."

Die institutionellen Kriterien der parlamentarischen Regierung listet HARTMANN (2011, S. 20) auf, dabei stehen rechtliche und psychologische Überlappungen von Kompetenzbereichen im Mittelpunkt, die eine gegenseitige Kontrolle ermöglichen:

"(1) Enge Verbindung zwischen Exekutive und Legislative, verbunden mit dem Recht der Abgeordneten, Minister zu werden...(2) Premierminister und Minister stammen in der Regel aus dem Parlament (…). (3) Die Regierung hat die Pflicht zu demissionieren [=zurückzutreten], wenn die Parlamentsmehrheit ihr das Vertrauen entzieht (…). (4) Das Parlament hat das Recht, die Regierung unter Interpretation [=das formale Recht, Fragen an die Regierung zu richten] zu kontrollieren (…)."

Historische Ähnlichkeit von Staats- und Regierungsformen

Geschichtlich betrachtet sind die Staatsformen Monarchie und Demokratie vergleichbar und die Verfassungsform Monarchie ist auch durch das präsidentielle Regierungssystem mit der Demokratie vergleichbar.

HARTMANN (2011, S. 19) zitiert STEFFANI (1979, S. 39-41), Die herausarbeitet, dass die Abberufbarkeit der Regierung durch das Parlament nur im monarchischen parlamentarischen Regierungssystem verfassungsrechtlich nicht möglich ist.

WIKIPEDIA definiert Republik:

"Das Wort Republik (von lateinisch res publica 'öffentliche Sache') steht zunächst für das Gemeinwesen und Gemeinwohl. Als Staatsform versteht man darunter (seit der römischen Antike und insbesondere der Französischen Revolution) in erster Linie das Gegenmodell zur Monarchie."

Wie sich die (Regierungs-)Verwaltung im Lauf der Geschichte (der Monarchie) herausbildete, ist Inhalt des nun Folgenden.

Ursprünglich stellten die Geistlichen als einzige Schriftkundige den Kanzler, der mit seinen Untergebenen, die schriftliche Seite der Regierungsverwaltung abdeckte. Aus der Kanzlei des Kanzlers entwickelte sich eine umfangreiche Behörde, häufig wurde die Kanzlei zum Obergericht des königlichen Rates, vom König wurde der Kanzler auf Lebenszeit ernannt, unter Maria Theresia wurde der Staatskanzler zum Leiter der Außenpolitik, im Detail beschreibt REINHARD (2007, S. 48) diesen Themenbereich so:

"Weil die Geistlichen ursprünglich als einzige der Schrift und der Schriftsprache Latein mächtig waren, stellten sie längere Zeit auch den Kanzler, der mit seinen Untergebenen für die schriftliche Seite der Herrschaft zuständig war, dabei ging es zunächst für das Ausstellen von Urkunden und die Registerführung....

Die Kanzlei entwickelte sich bald getrennt vom Hof zu einer umfangreichen Behörde. Der Kanzler war von der älteren Ämtergeneration wohl am wichtigsten. Nicht zufällig haben nur dieses Amt und die beiden des militärischen des Marschalls und des Admirals in gewandelter Gestalt bis heute überlebt."

Zum Teil verwandelte sich die Kanzlei zum Obergericht und der Kanzler somit in die Justiz abgedrängt (s.o.):

"Allerdings wurden Kanzler und Kanzlei in den meisten Ländern im Lauf der Zeit in die Justiz abgedrängt. In England und Spanien, in Dänemark und manche deutschen Territorien entwickelte sich die Kanzlei zum Obergericht. In Frankreich wurde der Kanzler nicht nur Chef der Justiz, sondern behielt daneben als Vorsitzender des königlichen Rats beträchtlichen Einfluss auf die Innenpolitik...

Er partizipierte als einziger Amtsinhaber an der Sakralität des Königtums, wurde vom König auf Lebenszeit ernannt und konnte nicht abgesetzt, sondern höchstens kalt gestellt werden. Auch unter den deutschen Habsburgern waren die Hofkanzleien der verschiedenen Länder deren oberste Justiz- und Verwaltungsinstanzen, bis der Staatskanzler unter Maria Theresia zum Leiter der Außenpolitik wurde."

Zum höfisch-monarchistischen Rest heutigen Politikgebahrens

In modernen staatlichen Gesellschaften ruft besonders der medial zelebrierte Präsentations-, Ablaufmodus und -ritus bei neu zu wählenden PolitikerInnen für die Regierungsämter nach anthropologischer Forschung, um die gesellschaftlich-rituelle Bedeutung der an königliche, zum Beispiel habsburgische, englische, etc. Herrschaftshäuser erinnernden Gebahren zu durchleuchten.

Es ginge dabei um die Erarbeitung einer theoretischen Distanz zu politisch alltäglichen Abläufen und zu den nicht mehr wegzudenkenden Gewohnheiten des jeweiligen europäisch-politischen Systems, das sich der Medien bedient bzw. von den Medien als Spektakel inszeniert wird.

Der Umfang und Inhalt des medialen Präsentationsablaufs beinhaltet den Versuch einer 'Rückzahlung' und minutiösen Ausgleichs für die nicht oder nur marginal gegebenen Mitsprache- und Partizipationsmöglichkeiten des Volkes während einer Legislaturperiode.

1 “Sklaverei(*) bezeichnet den Zustand, in dem Menschen vorübergehend oder lebenslang als Eigentum anderer behandelt werden. Bei der Sklaverei im engen Sinne der Geschichtsschreibung war das Recht, Sklaven zu erwerben, zu verkaufen, zu mieten, zu vermieten, zu verschenken und zu vererben, gesetzlich verankert. Die Sklavengesetze regelten die privat- und strafrechtlichen Gesichtspunkte der Sklavenhaltung und des Sklavenhandels; darüber hinaus bestimmten sie auch, welche Rechte den Sklaven zugestanden wurden. In vielen sklavenhaltenden Staatswesen behielten Sklaven eine gewisse Rechtsfähigkeit und konnten z. B. die Gerichte anrufen oder Eigentum erwirtschaften, das es ihnen eventuell erlaubte, durch Selbstkauf die Freiheit zu erlangen. In manchen Staatswesen war Sklaverei erblich, d. h. die Nachkommen von Sklaven waren ebenfalls unfrei" (WIKIPEDIA, ‚Sklaverei‘). Der Zustand der Sklaverei war im römischen Recht geregelt. Die auf Sklaverei beruhende Gesellschaftsformen waren bis zum 19. Jahrhundert weltweit verbreitet (WIKIPEDIA, ‚Sklaverei, Neuzeit‘)."