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DESAFÍOS AL PLANTEAMIENTO Y AL DESARROLLO DE BASE LOCAL EN UN TERRITORIO SIN FRONTERAS

João Cabral

Profesor asociado en la Facultad de Arquitectura (FA) de la Universidad de Lisboa e investigador en el Centro de Investigación CIAUD.

Las historias del desarrollo y la transformación de los territorios están asociadas con presiones para el uso y la explotación de sus recursos, y su adaptación a nuevos usos. Estas transformaciones están, por otro lado, asociadas con intereses y poderes locales, pero también regionales que se refieren a tendencias más globales. Esta articulación local-global, o “glocal”, como mencionan varios autores, hoy tiene nuevos contornos y relevancia para la planificación (sostenible) de territorios y comunidades, planificación derivada de la creciente importancia de las dinámicas de mercado que son difíciles de regular e integrar en la gestión y desarrollo de capacitación local. Ejemplos son las oportunidades de acumulación de capital, creadas por el financiamiento de bienes inmuebles y la explotación del valor añadido de la urbanización y la ocupación de espacios rurales, en vista de los imperativos del derecho a la vivienda, de valorar los recursos locales (naturales y culturales) para el desarrollo de comunidades y medidas de adaptación al cambio climático.

El artículo reflexiona sobre los desafíos que enfrenta el planeamiento local para la mejora de los territorios naturales y culturales, los “territorios sin fronteras”, a través de instrumentos de planificación y regulación que abarcan directivas y convenciones internacionales, pero con limitaciones para responder a las tensiones entre niveles de gobierno y dinámicas más agresivas y neoliberales de valorización del capital.

En una primera parte, se identifican las tendencias de la globalización de los procesos y los patrones de crecimiento económico, con un impacto en las condiciones para la planificación y el desarrollo territorial sostenible y la valorización de los recursos del patrimonio. En una segunda parte, se analizará el marco político y los convenios que se han producido, en particular a nivel europeo, en apoyo del desarrollo regional y la protección y la valoración de los recursos naturales y paisajísticos, con el ejemplo del caso del sistema de planificación en Portugal y la protección y mejora de la región vinícola del Alto Duero, clasificada como Patrimonio de la Humanidad. La tercera parte identifica los desafíos a la planificación para valorar los paisajes culturales que se ajustan a los nuevos imperativos y condiciones para una planificación más activista y local, en respuesta a las tendencias y dinámicas globales, y que tienen que ver con las políticas y escalas de intervención apropiadas, y las formas y procesos de planificación y gobernanza.

Tendencias y condiciones de globalización y crecimiento económico para la planificación y el desarrollo territorial sostenible: escalas, modelos y procesos

En este proyecto editorial y de investigación, la idea de territorios sin fronteras se asocia con el imperativo de una atención compartida y una apreciación de la riqueza que constituye el territorio. Esta importancia adquiere un significado adicional y particular en ciertos territorios cuya historia, recursos y riqueza natural y patrimonial son una expresión notable de la contribución de diferentes culturas y tradiciones. La región de Magallanes será uno de esos territorios, al igual que todos los espacios con valores naturales y patrimoniales cuya conservación, mejora y desarrollo representan un desafío para las comunidades a diferentes escalas, locales, regionales, nacionales y internacionales en su disfrute, uso, planificación y gestión.

En este sentido, la articulación entre las escalas y los intereses involucrados es crítica. Aún más crítica cuando la competencia local y la capacidad para el desarrollo sostenible no son complementarias a dinámicas más pesadas en otras escalas. Por lo tanto, es esencial llamar la atención sobre la importancia de dinámicas que son difíciles de integrar para la planificación de territorios, es decir, asociadas con procesos de apreciación de la tierra y el capital, y la representación y movilización de intereses sin racional fundamento a nivel local y con respecto a criterios de desenvolvimiento sustentable.

Estas dinámicas y tensiones han sido estudiadas. Un denominador común es la preocupación por el crecimiento global y la expansión del papel de la valoración de la tierra y sus consecuencias en la urbanización extendida de los territorios. En este sentido, el concepto de urbanización planetaria que se ha avanzado se ajusta a esta preocupación, así como también lo hacen la importancia de la dimensión de la ecología política en la lectura de la dinámica y las geografías de la urbanización, y la comprensión de los cambios en la regulación a diferentes escalas del desarrollo de los territorios.

El concepto de urbanización planetaria fue desarrollado por Neil Brenner y otros (2010, 2015, 2018), asociado con la constatación de cambios importantes a escala global, en términos de las formas y patrones de transformación del territorio, y de los sistemas de regulación y producción del edificio. Los patrones emergentes de urbanización observados se caracterizan por formas concentradas y extensas o fragmentadas y de rápido crecimiento, con variaciones pero también con similitudes en diferentes países. Por otro lado, estos nuevos patrones son, asimismo, el reflejo de los cambios en las últimas dos décadas en los sistemas de regulación y producción descritos por Brenner y Schmid (2015: 172) que identifican, entre otros, la desregulación de los sistemas financieros globales y nacionales; la neoliberalización de la gobernanza económica global, nacional y local; la revolución digital a nivel mundial; la flexibilidad de los procesos de producción y la generalización y influencia de las redes mundiales de producción. Estos reajustes crearon un nuevo marco regulatorio que fomenta la inversión urbana especulativa, no solo en los mercados inmobiliarios y en el entorno construido de las principales ciudades del mundo, sino también en la construcción de redes de infraestructura para la extracción de recursos agroindustriales y en la logística del transporte (ibid: 173).

Este nuevo marco regulatorio tiene lugar a diferentes escalas y en diferentes formas. Swyngedouw (2004) asocia la reconfiguración de las escalas de regulación con el proceso que él llama “glocalización”, que será la combinación de los procesos de globalización y reconfiguración territorial local. En este sentido, el concepto de “glocalización” se refiere al mismo tiempo, (1) a la reestructuración del nivel institucional de la escala nacional, tanto en la escala ascendente, supranacional o global como en la escala descendente a la escala individual, o a las configuraciones locales, urbanas o regional; y (2) a las estrategias de localización global de las principales formas de capital industrial, de servicios y financiero (ibid: 37). Swyngedouw considera que existe una tensión constante entre las “escalas de regulación” y las “escalas de redes” asociadas, respectivamente, a las relaciones económicas y con las estructuras y sistemas de gobierno y gobernanza de los territorios. A medida que las redes de relaciones se ajustan y expanden a través de procesos de “desterritorialización” y “reterritorialización”, los sistemas regulatorios integran nuevos compromisos territoriales institucionalizados que median los procesos de cooperación y competencia. La escala aparece como un espacio para el control y la dominación, pero también como un lugar para la cooperación y los compromisos territoriales.

En este marco de cooperación entre escalas y redes, habrá un puente entre el ámbito local, el desarrollo sostenible de los territorios y las comunidades, y los imperativos de protección y valorización de los recursos naturales y patrimoniales de los “territorios sin fronteras”. Esta cooperación implica una estrategia y movilización, asumida políticamente por todas las partes, de articulación entre la internacionalización de movimientos y prácticas, y los contextos políticos locales con los instrumentos y metodologías apropiadas. Las siguientes secciones analizan el marco de medidas y principios para la protección y mejora de los recursos naturales y patrimoniales que han logrado consenso y consolidación política e institucional, y que se han transcrito en políticas y programas nacionales y internacionales, ilustrando con el caso de Portugal y su aplicación al desarrollo de la región vinícola del Alto Duero.

El marco de políticas en apoyo del desarrollo regional y de los recursos naturales y paisajísticos

Como se mencionó anteriormente, los problemas de ordenación del territorio y la protección y mejora de los recursos naturales son tanto globales como locales, de articulación de escalas y jurisdicciones, de intereses y culturas. La forma en que se formulan e implementan se realiza dentro del marco de políticas y sistemas de planificación y regulación, y se expresa en el diseño de planes y proyectos para el territorio. Su construcción es un reflejo de una historia de influencias e intervenciones en el territorio que se han derivado de su alcance y interés general (es decir, la conservación de la naturaleza y los valores del patrimonio), que han estado integrando ideas y consensos entre países y organizaciones.

Un ejemplo de esta convergencia de intereses está en las diferentes convenciones y cartas para la protección del patrimonio producidas por la UNESCO, como el concepto y la clasificación del paisaje cultural1. Pero es en el marco de la Unión Europea que se han producido los documentos más interesantes, como el proyecto de la Agenda Urbana Europea2 de 1997 y el PEOT (Perspectiva Europea de Ordenación Territorial. Hacia un desarrollo espacial equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea) de 19993 y sus desarrollos posteriores, como la nueva Agenda Urbana4 (Pacto de Amsterdam 20165) y las Agendas Territoriales de la Unión Europea6 (2007 y 2011). Un aspecto que es común a muchos de estos documentos es la referencia a la importancia del papel de la escala local y la planificación integrada para garantizar los objetivos de las políticas, en particular con respecto a la cohesión territorial.

En este sentido, el enfoque “place-based”, que se basa en el informe de Fabrizio Barca (2009), afirma el imperativo de la relación directa entre el espacio de los lugares y el espacio de las políticas, y la adopción de la planificación a nivel local que se convirtió en parte de la agenda de políticas públicas para el desarrollo de territorios. La articulación entre lugares y políticas en el marco de un enfoque territorial se ajusta así a los dos componentes críticos para la eficiencia de la política de cohesión: la promoción de la inclusión social y la integración de los recursos financieros e institucionales en sus diferentes escalas.

El sistema de planeamiento en Portugal y el caso de la región vinícola del Alto Duero

El sistema de planificación territorial portugués se basa en una constitución escrita y un código civil en la tradición de las familias de planificación napoleónicas. La mayor parte de la legislación de planificación está integrada en un solo documento, la Ley N° 31/2014 (una actualización de la Ley N ° 48/98 de 1998). Esta ley establece los principios generales para la estructura de la legislación de planificación territorial y define los objetivos, el contenido y el proceso de formulación y aprobación de cada plan. El sistema define una jerarquía de instrumentos de planificación, dando al nivel municipal, que es la escala local, la tarea de promover e implementar la mayoría de los planes de zonificación y las reglamentaciones legales, vinculando a los individuos y la administración pública, mientras que a escala nacional y regional se producen otros tipos de planes, con carácter indicativo, con el nombre de los programas (Tabla 1).

Tabla 1: Sistema de planificación territorial portugués (Lei 31/2014)

Escala / Nivel Gobierno	Central	Regional (1)	Municipal
Nacional	PNPOT
Regional	PSOTPEOT	PROT	PIOT
Local			PMOT

(1) La administración regional es una función desconcentrada del gobierno central porque en el Portugal continental no hay regiones administrativas.

PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território

PSOT – Programa Sectorial de Ordenamento do Território

PEOT – Programa Especial de Ordenamento do Território

PROT – Programa Regional de Ordenamento do Território

PIOT – Programa Intermunicipal de Ordenamento do Território

PMOT – Planos Municipais de Ordenamento do Território (PDM Plano Diretor Municipal; PU Plano Urbanização; PP Plano Pormenor)

Estos programas se desarrollan a diferentes escalas, generalmente regionales o supramunicipales, estableciendo reglas de ocupación y transformación del uso del suelo, no siempre consensuadas con los intereses de los municipios, y proponiendo medidas de política y programas de financiamiento para espacios y áreas de interés nacional o intermunicipal. Estos espacios y áreas se refieren en particular a la planificación espacial a escala regional, a reservas naturales y parques, protección de áreas costeras y ordenamiento de cuencas hidrográficas. Es dentro de este marco que se hacen planes y programas para la protección y valorización de los espacios naturales que representan los territorios y valores sin fronteras, que incluyen la región vinícola del Alto Duero.

La región vinícola del Alto Duero (ADV), registrada en la Lista del Patrimonio Mundial desde diciembre de 2001, abarca 24.600 hectáreas y representa una décima parte del total de la región demarcada del Duero. La ADV (la región vitivinícola y regulada más antigua del mundo con las primeras demarcaciones realizadas en 1757 y 1761) se clasifica como “Paisaje cultural evolutivo y vivo”, uno de los tres tipos de paisajes culturales, una categoría creada por la UNESCO en 1992 para distinguir el patrimonio que resulta del “trabajo combinado entre el hombre y la naturaleza” (Ramos y Fonseca, 2014). Su “Valor Universal Excepcional” (VUE) se justifica por sus atributos naturales y culturales y su “autenticidad” e “integridad”, que son la antigüedad de la región, los componentes de su paisaje en terrazas y en una arquitectura compleja y diversa, y en cruce de culturas que se han consolidado desde tiempos prehistóricos (ibid)7 (figuras 1, 2 y 3).

La clasificación de VUE implicó la creación de condiciones para garantizar la preservación de sus valores formalizados a través de un Plan Intermunicipal de Planificación Territorial (PIOT)8, una oficina técnica y una plataforma que representa la asociación de intereses y entidades en la región. PIOTADV es, según lo define la ley, un instrumento para gestionar el paisaje cultural en evolución y vivo de la región, para articular estrategias y coordinar iniciativas intermunicipales en términos de mejora del patrimonio natural y cultural. Dentro de este marco, el plan proporciona orientación sobre el modelo de organización territorial (incluida la clasificación de uso del suelo), sobre las autorizaciones para la concesión de licencias y la revisión de los planes de planificación municipal y elabora un programa de acción y programación financiera para la conservación y valorización patrimonial.

Figura 1. Límite de municipios y área de PIOT-ADV.

Figura 2. Región demarcada del Duero - Alto Douro Vinhateiro (ADV).

Figura 3. Región vinícola del Alto Duero (ADV).

A pesar de ser un plan intermunicipal, la interferencia en la autonomía de los municipios en cuestiones de uso del suelo no es pacífica. En el espacio de este artículo no es posible enumerar y caracterizar conflictos. Sin embargo, los informes de evaluación sobre la implementación de PIOTAVD identifican algunas tensiones que deben ser mencionadas (Andresen y Rebelo, 2013). En particular, indican, (1) que la mayor debilidad está en el nivel de la estructura de gestión que tiene que responder a tres niveles: internacional, nacional / regional y local; (2) que se mantuvo la participación de instituciones nacionales, regionales o locales, pero se dispersó la responsabilidad, lo que no es compatible con el alcance del ADV y la complejidad de ejercer los poderes de los órganos de supervisión; (3) que se reconoce la oportunidad de revisar PIOTADV y aclarar el estatuto nacional de ADV para una estructura de gestión centrada en salvaguardar y promover la autonomía del diálogo a varios niveles y entre las diversas instituciones y partes interesadas (ibid: xvi)

Desafíos para planear y mejorar los paisajes culturales, que corresponden a nuevos imperativos y condiciones para una planificación más activista y local

En un mundo cada vez más globalizado en términos de la lógica y las reglas que han producido la urbanización creciente y extensa de sus territorios, en vista de la capacidad local para garantizar los principios de identidad y autonomía para el desarrollo sostenible, planificar y regular la conservación, la valorización y la autenticidad de los espacios patrimoniales, los “territorios sin fronteras”, son un desafío formidable. En este artículo, intentamos, primero, identificar algunas de las características de la llamada “urbanización planetaria”, la lectura de los procesos asociados de desregulación y desterritorialización a diferentes escalas y la importancia de su comprensión para la necesaria movilización política con vistas a la acción para el desarrollo de base local. En segundo lugar, identificamos algunos de los movimientos y políticas acordados internacionalmente para el desarrollo y la mejora territorial, en particular los definidos en el marco de la Unión Europea, que se refieren explícitamente a la importancia de promover las condiciones para la planificación del desarrollo local (place-based). Las condiciones y oportunidades para crear estas condiciones se ilustraron, en tercer lugar, en el contexto del sistema de planificación territorial en Portugal y la protección y valorización de la región vinícola del Alto Duero.

Estas limitaciones y oportunidades están asociadas con cuestiones de compatibilidad de escalas regulatorias y jurisdicciones nacionales, regionales y municipales, y la viabilidad de los programas y políticas diseñados en el marco del Plan Intermunicipal de Planificación Territorial de la región vinícola del Alto Duero (PIOTADV), desde su articulación, como modelo de planificación, en los instrumentos de gestión territorial de los municipios y la contribución e integración en el proceso de desarrollo y participación de la comunidad local.

La tabla 2 resume los tres niveles de debate, sus características y las áreas críticas para integrar el alcance y los recursos locales en el proceso de planificación.

Tabla 2: El papel de las políticas públicas: tres niveles de debate, sus características y áreas críticas

El debate sobre el papel de las políticas públicas y la planificación territorial	Áreas críticas
Debate político – la cuestión ideológica de la indispensabilidad del planeamiento y de la formulación de objetivos de política en su articulación con los diferentes tipos de agentes e intereses a favorecer, definiendo los términos de las mediaciones institucionales.	Escala de intervención, jurisdicción y representación democrática
Debate sobre la forma – el papel de la planificación a través de sus instrumentos, como la composición urbana y los planes de planificación espacial, o en el marco del urbanismo estratégico y participativo, en los contratos entre actores públicos y privados.	Modelo de planificación
Debate sobre el proceso – cuál es la organización, las fases y la metodología apropiada, qué información se necesita; a qué agentes contratar o responder; qué recursos, su procedencia y prioridad.	Proceso de planificacióny de gobernanza

Estos tres debates apuntan a tres áreas críticas que son decisivas para futuros desarrollos para la acción en la planificación y que se refieren a la escala de intervención, el modelo de planificación y el proceso de gobernanza que se adoptará. Estas áreas también son el ámbito y la responsabilidad de los profesionales de planificación al reunir la evidencia apropiada y producir narrativas de racionalidades y relaciones para apoyar las decisiones.

Primero, en términos de las escalas de intervención para la cohesión territorial, la tarea emergente es identificar las diversas jurisdicciones con prioridades políticas y financieras diferentes y a menudo en conflicto, así como sus agendas, para una separación de las diferentes funciones de planificación y la implementación de un sistema de planificación local. En segundo lugar, en términos de modelos de planificación, el objetivo es demostrar, a diferentes escalas, las posibilidades de garantizar que la expresión espacial y la representación de estos modelos integren componentes de flexibilidad y programación, para una toma de decisiones y gobernanza democráticas y responsables. Finalmente, en términos del proceso de planificación y gobernanza, el objetivo principal es garantizar condiciones de cooperación y participación para que la planificación local sea un proceso creíble, transparente e informado.

NOTAS

1 http://whc.unesco.org/en/culturallandscape/

2 https://ec.europa.eu/info/eu-regional-and-urban-development/topics/cities-and-urban-development/urban-agenda-eu_es

3 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:g24401&from=PT

4 https://ec.europa.eu/futurium/en/urban-agenda

5 https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/policy/themes/urban-development/agenda/pact-of-amsterdam.pdf

6 https://gerenciaurbanismo.cuenca.es/portals/gerenciaurbanismo/documents/Agenda_Territorial_Europea%202020.pdf

7 Para más información sobre el ADV, ver: https://www.ccdr-n.pt/servicos/missao-douro/documentacao

8 Plano Intermunicipal de Ordenamento do Território do Alto Douro Vinhateiro - Resolução do Conselho de Ministros n.º 150/2003, de 22 de setembro (https://dre.pt/application/dir/pdfgratis/2003/09/219B00.pdf)

BIBLIOGRAFÍA

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Barca, Fabrizio. “An agenda for a reformed cohesion policy”, independent report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Regional Policy, European Commission, 2009.

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Brenner, Neil & Schmid, Christian. “Towards a new epistemology of the urban?”, City: analysis of urban trends, culture, theory, policy, action, 2015, 19:2-3, 151-182, DOI: 10.1080/13604813.2015.1014712

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Ramos, Célia y Fonseca, Graça. “Interpretação do Significado de Paisagem Cultural: O valor da chancela UNESCO no caso do ALTO DOURO VINHATEIRO” Seminário Alto Douro Vinhateiro: Território de Ciência e Cultura - UTAD, 25-26 junho 2014 (https://www.ccdr-n.pt/sites/default/files/ficheiros_ccdrn/missaodouro/significado_paisagemcultural_valor_da_chancela_unesco.pdf)

Swyngedouw, Eric. “Globalisation or ‘glocalisation’? Networks, territories and rescaling”, Cambridge Review of International Affairs, 2004, 17:1, 25-48, DOI: 10.1080/0955757042000203632

CRÉDITOS DE IMÁGENES

Figura 1. Límite de municipios y área de PIOT-ADV

Figura 2. Región demarcada del Duero - Alto Douro Vinhateiro (ADV)

Figura 3. Región vinícola del Alto Duero (ADV). Fuente: Candidatura do Alto Douro Vinhateiro a Património Mundial (2000) https://www.ccdr-n.pt/sites/default/files/ficheiros_ccdrn/missaodouro/candidatura_adv_patrimonio_mundial.pdf