Читать книгу Manuel de la procédure d'asile et de renvoi - Constantin Hruschka - Страница 11

[48][49]IV Autorités et organisations

Johan Rochel

1 Autorités et organisations en Suisse

 Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM)

Le SEM (anciennement l’Office fédéral des migrations, ODM) est rattaché au Département fédéral de justice et police (DFJP) et ses compétences s’étendent à tous les domaines juridiques de la Confédération relevant des étrangers et de l’asile. L’ODM (actuel SEM) est né le 1^er janvier 2005 de la fusion de l’Office fédéral des réfugiés (ODR) et de l’Office fédéral de l’immigration, de l’intégration et de l’émigration (IMES). En 2014, l’ODM a été promu au rang de Secrétariat d’Etat par le Conseil fédéral. Ce changement s’inscrit dans la volonté de donner à l’office et à son directeur une plus grande marge de manœuvre en matière de politique extérieure.

Selon l’ordonnance sur l’organisation du DFJP¹, le SEM est notamment chargé de la mise en œuvre de la politique suisse en matière d’asile et d’étrangers selon les principes arrêtés par les Chambres fédérales et le Conseil fédéral, dont fait partie notamment la garantie d’une politique cohérente en matière d’accueil et de retour. Le SEM exerce en particulier les fonctions suivantes :

 Décision sur l’octroi ou le refus de l’asile, sur l’octroi d’une protection, sur l’admission provisoire ainsi que sur le renvoi de Suisse ;

 Coordination des questions relevant du domaine de l’asile et des réfugiés à l’interne de l’administration fédérale, avec les cantons et les organisations suisses et internationales ;

 Participation au processus d’harmonisation de la politique internationale en matière de réfugiés et d’asile et à sa mise en œuvre dans la pratique, d’entente avec le DFAE ;

 Mise en œuvre des bases légales concernant le financement de l’aide sociale, l’encadrement, l’administration et le contrôle ;

 Préparation de la définition de la politique des retours en collaboration avec le DFAE, octroi d’aides au retour et à la réinstallation et assistance aux cantons en [50]ce qui concerne le financement de projets de retours et de programmes d’occupation d’utilité publique ;

 Assistance aux cantons pour l’exécution des renvois ;

 Avec le DFAE, le SEM analyse l’évolution de la situation migratoire aux niveaux national et international et élabore les bases de décisions pour la politique migratoire du Conseil fédéral.2

 Tribunal administratif fédéral (TAF)

Le Tribunal administratif fédéral est né le 1^er janvier 2007 du regroupement de plus de 30 commissions et services de recours suite à la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale. L’ancienne Commission suisse de recours en matière d’asile (CRA) a également été intégrée dans cette vaste réforme. Les décisions de principe de la CRA gardent leur validité, sous réserve d’un éventuel changement de pratique du TAF, et peuvent être consultées sur le site www.ark-cra.ch.

Le Tribunal administratif fédéral a pour tâche principale de trancher les litiges de droit public relevant du domaine de compétences de l’administration fédérale. Il est notamment compétent en matière de recours contre les décisions du SEM. Il comporte cinq cours. Les quatrième et cinquième cours traitent des affaires relevant de l’asile. Elles sont également compétentes pour se prononcer sur des recours concernant la levée d’une admission provisoire ordonnée dans une procédure d’asile, le refus provisoire de l’entrée en Suisse ou encore l’attribution d’un lieu de séjour dans la procédure à l’aéroport. La compétence de la troisième cour – actuellement soutenue par les cours IV et V dans les domaines de l’apatridie et de l’obligation de rembourser (art. 85 à 87 LAsi) – comprend notamment les affaires relevant du droit des étrangers, la reconnaissance de l’apatridie, l’activité dans les centres d’enregistrement, les sûretés et les décomptes y afférents, l’aide sociale selon la loi sur l’asile et la délivrance de documents de voyage à des personnes étrangères.³

Certains arrêts du TAF sont publiés dans le Recueil officiel des arrêts du Tribunal administratif fédéral suisse (ATAF). Les décisions matérielles du TAF sont publiées, à quelques exceptions près, dans la banque de données des arrêts sur Internet.

 Tribunal fédéral (TF)

Le Tribunal fédéral représente la plus haute instance judiciaire du pays. De manière générale, il ne traite pas des questions d’asile, qui sont du ressort du Tribunal administratif fédéral. Néanmoins, plusieurs constellations en lien avec le domaine de [51]l’asile sont de la compétence du TF.⁴ Le TF peut ainsi jouer un rôle d’instance supérieure vis-à-vis de différentes autorités fédérales. A ce titre, il peut agir comme instance de recours en matière de droit d’asile dans le cas exceptionnel où la décision concerne une personne visée par une demande d’extradition de l’Etat dont elle cherche à se protéger. De plus, le TF traite d’autres litiges pouvant présenter un lien avec le droit d’asile (p. ex. un accès aux informations liées à une procédure d’asile au titre du principe de transparence⁵). Vis-à-vis du TAF, le TF exerce également une fonction d’autorité de surveillance quant à la bonne organisation des procédures et du fonctionnement interne.

Le TF juge et se prononce sur des décisions et des arrêts émanant des autorités et tribunaux cantonaux. Sa compétence se limite toutefois principalement aux décisions cantonales de dernière instance portant sur une autorisation que le droit fédéral ou le droit international confère. De plus, le TF peut juger des mesures de contrainte ou des mesures sur l’aide d’urgence concernant une personne soumise au droit d’asile.

 Autorités cantonales de migration

Les autorités cantonales ont en particulier des tâches d’exécution dans les domaines de la réglementation de la présence en Suisse, de l’intégration, de l’aide sociale et de l’aide d’urgence ainsi que du renvoi. Selon l’art. 14 LAsi, les cantons ont la possibilité d’octroyer un permis de séjour pour cas de rigueur aux personnes relevant du domaine de l’asile qui y ont séjourné au moins cinq ans depuis leur entrée en Suisse. D’entente avec les cantons, le DFJP peut charger ceux-ci de préparer des décisions en matière d’asile (art. 31 LAsi). Selon l’art. 29 al. 4 LAsi, le SEM peut charger les autorités cantonales de l’audition des requérants d’asile s’il en résulte une accélération sensible de la procédure. Selon l’art. 15 LAsi, les cantons peuvent créer des services intercantonaux chargés d’accomplir les tâches qui leur incombent, en particulier l’audition, la préparation de décisions et l’exécution du renvoi. Ces possibilités ne jouent cependant aucun rôle en pratique à l’heure actuelle.

L’Association des services cantonaux de migration (ASM, www.vkm-asm.ch) assiste ses membres dans l’exécution. Sur le plan des exécutifs cantonaux, on peut signaler la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP, www.ccdjp.ch) et, dans le secteur social, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS, /www.sodk-cdas-cdos.ch/).

 Œuvres d’entraide

Des œuvres d’entraide privées accomplissent des tâches dans divers domaines du travail avec les réfugiés : encadrement des réfugiés et des requérants d’asile, aide [52]au retour, consultation juridique, conduite de projets d’intégration, etc. Dans le système actuel, la loi sur l’asile (art. 30) prévoit la participation de représentantes et représentants des œuvres d’entraide autorisées (représentation des œuvres d’entraide, ROE) aux auditions sur les motifs de la demande d’asile. Sont autorisées en particulier les œuvres d’entraide rattachées à l’Organisation suisse d’aide aux réfugiés (OSAR). La Croix-Rouge suisse (CRS) a également des activités en matière d’asile. Selon la loi sur l’asile, les cantons peuvent confier une partie des tâches liées à l’aide sociale à des tiers, notamment à une œuvre d’entraide.

 L’Organisation suisse d’aide aux réfugiés OSAR

L’Organisation suisse d’aide aux réfugiés (www.osar.ch) est l’association faîtière des œuvres d’entraide autorisées dans le domaine de l’asile. Sur mandat de la Confédération, elle coordonne la représentation des œuvres d’entraide dans la procédure d’asile. Elle suit attentivement la politique et la pratique en matière d’asile et élabore des prises de position documentées et spécialisées. Elle fait également œuvre de sensibilisation par un travail de relations publiques. Enfin, elle est membre de l’European Council on Refugees and Exiles (ECRE). A ce jour, Caritas Suisse, l’Entraide protestante (EPER), l’Œuvre suisse d’entraide ouvrière (OSEO), l’Union suisse des comités d’entraide juive (USEJ), la Fondation armée du salut suisse et la Section suisse d’Amnesty International sont membres de l’OSAR.

2 Autorités et organisations internationales

 Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR)

Le HCR (www.unhcr.org) veille à la mise en œuvre de la CR et accorde son soutien aux Etats signataires dans l’accomplissement de leurs obligations. Son siège principal est à Genève. Le bureau du HCR pour la Suisse et le Liechtenstein (www.unhcr.ch) a également son siège à Genève.

La protection internationale est la tâche principale du HCR. L’organisation est chargée de garantir que les droits humains des réfugiés soient respectés, que les réfugiés aient le droit de demander l’asile et qu’aucun réfugié ne soit contraint de retourner dans un pays où il risque d’être persécuté. Dans de nombreux pays, le HCR fournit une aide matérielle pour les réfugiés comme par exemple de l’eau, des lieux d’hébergement et des soins médicaux.

Le HCR a pour autre tâche importante de rechercher des solutions durables aux problèmes des réfugiés, soit par le retour dans leur pays d’origine ou dans la perspective d’une réinstallation dans un pays tiers. Suite à une déclaration de l’Assemblée[53] générale des Nations Unies, le mandat du HCR s’étend également aux « réfugiés de la violence » et aux « personnes déplacées à l’intérieur de leur pays ».

Concernant les domaines concrets de l’octroi de l’asile et de la procédure, le Comité exécutif du HCR édicte des recommandations que les Etats parties à la CR doivent respecter au titre de « soft law ». A son art. 113, la loi sur l’asile prévoit une collaboration générale de la Confédération avec le HCR. Ce dernier est également consulté à titre indicatif lorsque les autorités préparent des décisions sur la mise en vigueur ou la levée de la protection temporaire. Dans la procédure de prise en charge de groupes de réfugiés selon l’art. 56 LAsi (« resettlement »), la Suisse travaille avec le HCR. Sur le plan européen, le HCR a un rôle de consultant dans le processus d’harmonisation du droit d’asile.

 Comité des Nations Unies contre la torture (Committee against torture, CAT)

Le Comité examine notamment des communications contre le renvoi de requérants d’asile fondés sur l’art. 17 CCT lorsque les intéressés risquent la torture ou un traitement inhumain dans le pays de destination. Il faut toutefois que les voies de droit internes aient été épuisées.

 Organisation internationale pour les migrations (OIM)

L’OIM est une agence intergouvernementale comptant 125 Etats membres. Elle s’occupe principalement de la gestion des migrations. En Suisse, elle œuvre notamment dans le cadre de l’aide au retour, de l’aide structurelle dans les pays d’origine et de la lutte contre la traite des êtres humains.

 European Council on Refugees and Exiles (ECRE)

ECRE (www.ecre.org) est l’association faîtière européenne de 90 organisations européennes d’aide aux réfugiés. Son engagement porte sur la protection et l’intégration des requérants d’asile, des réfugiés et des personnes déplacées à l’intérieur de leur pays. Elle a son siège à Bruxelles et se prononce sur la politique d’asile par des prises de position. L’ECRE offre régulièrement des cours de perfectionnement en matière de représentation juridique. Ses mandataires sont regroupés dans l’European Legal Network on Asylum (ELENA).

3 Autorités de l’Union européenne

 Conseil de l’Union européenne (Conseil des ministres de l’UE)

Le Conseil des ministres est composé d’un ministre par Etat membre. Il est l’un des trois organes législatifs de l’UE (aux côtés du Parlement et de la Commission).

[54]Il siège en dix formations différentes (Conseils). Le Conseil de la justice et des affaires intérieures est compétent en matière d’asile et de migration.

 Parlement européen (PE)

Avec le traité de Lisbonne, le Parlement est devenu l’un des trois organes législatifs de l’UE. Il est actuellement composé de 751 députés des Etats membres. Sur la plupart des sujets – et notamment en matière d’asile – la procédure législative ordinaire inclut le Conseil et le Parlement comme les deux législateurs. La Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures est compétente en matière d’asile.

 Commission européenne (Commission)

Composée d’un commissaire de chaque Etat membre, la Commission a de larges pouvoirs en matière d’initiative législative, d’administration, de surveillance et de contrôle. Elle est indépendante des gouvernements et doit défendre les intérêts de l’UE. La Commission élabore en particulier des propositions de nouvelles normes juridiques européennes qu’elle soumet au Parlement et au Conseil.

 Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)

Sise à Luxembourg, la CJUE est l’instance judiciaire chargée de faire respecter le droit dans l’interprétation et l’application des traités européens. En collaboration avec les juridictions des Etats membres, elle veille à l’uniformité du droit européen. Son interprétation du droit communautaire est contraignante pour les Etats membres.

 Frontex

Frontex est une agence commune de l’UE ayant son siège à Varsovie et assurant une collaboration opérationnelle aux frontières extérieures. Elle a notamment pour tâche de coordonner et de développer la gestion des frontières européennes. A ce titre, elle apporte son soutien aux Etats membres dans les actions de rapatriement.

 Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO)

Le Bureau européen d’appui en matière d’asile, sis à Malte, vise à renforcer la coopération pratique des pays de l’UE et à améliorer la mise en œuvre du régime d’asile européen commun. Il soutient notamment les Etats européens dont le système d’asile est fortement mis sous pression. Le bureau n’a pas d’autorité pour intervenir dans les décisions nationales. Il focalise son travail sur les standards de qualité et la formation auprès des autorités responsables. En plus de documents généraux sur la législation européenne, le bureau publie des statistiques et des analyses de situation sur les pays d’origine. Depuis 2013, le bureau est partie prenante[55] de la dimension extérieure du système européen d’asile par le biais d’une coopération avec la Jordanie, le Maroc et la Tunisie.

4 Institutions du Conseil de l’Europe

 Cour européenne des droits de l’homme (Cedh)

La Cour de Strasbourg juge des recours pour violation de la CEDH. Ces recours ne sont toutefois recevables que si les voies de droit nationales ont été épuisées.

 Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT)

Se basant sur la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (RS 0.106), le CPT peut entreprendre des visites dans les institutions de détention. Il est déjà venu plusieurs fois en Suisse et a émis des recommandations concernant les conditions d’hébergement des personnes détenues en vue de leur renvoi ou dans les aéroports.

 Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe

Le Commissaire encourage la formation aux droits humains et le respect effectif de ces droits. Il peut également constater des insuffisances dans le système national de protection des droits humains et apporter son soutien pour y remédier.

 Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA)

Conformément à la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains (RS 0.311.543), le GRETA est chargé de veiller à la mise en œuvre de cette convention. Il mène des procédures d’évaluation et publie dans ce contexte des rapports et des conclusions concernant les mesures prises par les Etats parties pour mettre en œuvre la convention. Le premier rapport du GRETA relatif à la Suisse a été publié le 14 octobre 2015.

1 Ordonnance du 17 novembre 1999 sur l’organisation du Département fédéral de justice et police (Org DFJP), RS 172.213.1.

2 Voir art. 12 Org DFJP et www.sem.admin.ch

3 Voir LTAF, Loi fédérale du 18 mars 2005 concernant la mise en place du Tribunal administratif fédéral, RO 2005 4603 et www.bvger.ch.

4 Voir Uebersax Peter, Le Tribunal fédéral et l’asile, in : Amarelle Cesla (édit.), Le droit d’asile face aux réformes : fondements et enjeux dans la pratique, Berne 2013, p. 15 ss.

5 ATF 139 I 129.