Читать книгу Социальная справедливость и город - Дэвид Харви - Страница 20

Весьма непросто найти адекватную интерпретативную рамку, позволяющую охватить все сложности политического процесса в том, как он проявляет себя в городской системе. Все, что я попробую показать в этом параграфе, – это достаточно очевидную связь между перераспределением реального дохода и политическими решениями. Однако я попытаюсь проинтерпретировать большую часть политической активности города как процесс борьбы за “скрытые механизмы” перераспределения и постоянных переговоров по поводу их использования и контроля над ними (Wood, 1968). Я также обращу внимание на определенные аспекты этого переговорного процесса и таким образом обеспечу некоторую теоретическую основу для утверждения, что перераспределение реального дохода через эти скрытые механизмы естественным образом ведет к выгоде для богатых и потерям для бедных.

Рассмотрим простой пример, в котором два сообщества (каждое из которых представляет собой гомогенную группу) располагаются достаточно близко друг от друга, чтобы действия одного сообщества порождали внешние выгоды и издержки для другого сообщества. Такая взаимозависимость сообществ порождает серьезные теоретические проблемы: она, например, разрушает условия, необходимые для достижения оптимальности по Парето на жилищном рынке. Как эти два сообщества могут разрешить конфликт, вызванный, например, такой ситуацией? Если сообщество А вкладывает значительные средства в благоустройство, отчего сообщество Б также получает выгоду, можно ли позволить сообществу Б быть “безбилетником” или сообщество Б также должно вносить вклад, и если да, то какой? Далее, если сообщество А предпринимает действия, которые ухудшают положение Б, как Б будет вести переговоры с А и сколько А должен заплатить Б в качестве компенсации? Эта проблема может быть сформулирована как игра для двух игроков с нулевой суммой. Тогда будет возможно (при определенных условиях) обозначить рациональное или “оптимальное” решение. Дэвис и Уинстон (Davis and Whinston, 1962), например, используют этот подход для распределения издержек и выгод между двумя фирмами, чья деятельность оказывается взаимозависимой благодаря существованию внешних эффектов. Определение оптимального решения зависит от того, как структурируется игра, и от поведенческих характеристик участников. Результат будет, таким образом, зависеть от объема информации, доступной участникам, их желания кооперироваться, их пессимизма или оптимизма и т. д. Айзард и др. (Isard et al., 1969, главы 6 и 7) подробно рассмотрели эти варианты игры с нулевой суммой для двоих. Они также показали, как конфликт между сообществами по поводу внешних эффектов может быть разрешен с помощью расширения теории игр до того, что они назвали играми размещения. Эти игры простираются от совместной разработки и использования ресурса двумя или тремя участниками, размещения фондов в системе регионов до размещения и финансирования социальных объектов (таких, как аэропорт или вуз). Во всех этих случаях возможно найти оптимальное решение и таким образом подвести рациональную основу под решение конфликта между сообществами по поводу внешних издержек и выгод. В целом, конечно, такая сложная штука, как городская система, требует более масштабной аналитической модели – какую предлагают игры с нулевой суммой для n участников, где позволяются побочные платежи (последнее условие существенно для анализа формирования коалиций; в городской политической системе коалиции чрезвычайно важны). Но эти игры сложно анализировать и применять (Isard et al., 1969). Тем не менее мы можем заключить, что теоретически с помощью политической деятельности и переговоров возможно обуздать “скрытые механизмы” перераспределения дохода таким образом, чтобы достичь сбалансированного размещения всех смешанных благ и услуг между пространственно рассредоточенным населением. Но мы можем также сделать вывод, что это случится, только если политический процесс будет организован так, чтобы способствовать “равенству в переговорах” между разными, но внутренне гомогенными группами интересов. Это условие вряд ли выполнимо, и анализ причин невыполнимости даст нам основание ожидать, что богатые будут в целом богатеть за счет бедных.

В теории игр мы обычно предполагаем, что участники равны в своем распоряжении ресурсами. В коалиционном анализе, однако, мы можем опустить это предположение и рассматривать “игру со взвешенным решением” (Isard et al., 1969, 400–402). В этом типе игры каждый участник привносит в коалицию определенный “ресурс”, который потом может быть использован в процессе заключения сделок. Этим ресурсом может быть голос, могут быть деньги (например, для побочных платежей, как законных, так и незаконных), может быть влияние (например, контакты с членами другой группы), а может быть информация (например, о конкурентах или выгодных стратегиях). Интересно отметить, что голос (при голосовании) – возможно, наименее важный из этих ресурсов для большей части политической активности и единственный ресурс, который распределен равномерно среди членов коалиции. В игре со взвешенным решением результат зависит от возникновения коалиции, обладающей достаточными ресурсами, чтобы “выиграть”. Выигрыши обычно позитивные для выигравшей коалиции и нулевые для проигравших. Такая ситуация достаточно типична для городской политики и объясняет наши ожидания того, что наиболее властное сообщество (в финансовом, интеллектуальном или влиятельном смысле) может доминировать при принятии решений о размещении, обеспечивая себе преимущества. Таким образом, неравенство в ресурсах, необходимых для участия в политическом переговорном процессе, создает условие для будущего распределения ресурсов, ведущего к усилению этого неравенства.

Я пока предполагал, что существует такая вещь, как гомогенное “сообщество” или “группа”, которые могут эффективно участвовать в переговорном процессе. Это условие редко выполняется. Поэтому нам нужно понять, как и почему формируются группы и как, сформировавшись, они действуют в качестве игрока на политической арене. Это сложный вопрос. Однако я прежде всего озабочен тем, какова вероятность, что группа сформируется, что она будет действовать согласованно, проявлять свою власть в процессе политических переговоров и что она преуспеет в приобретении общественных благ. Кажется, что здесь основной водораздел проходит между “малыми группами” и “крупными группами”. Это различие проявляется наиболее явно в анализе группового выбора, представленного в работах Олсона (Olson, 1965). Анализ строится на предположении, что индивидам присуще преследование собственных интересов, и далее демонстрируется, что “чем больше группа, тем менее она будет способна обеспечить оптимальное количество коллективного блага”. Нам не стоит углубляться в обоснования этого вывода. Важно, что малые группы могут быть вполне эффективными в обеспечении себя коллективными благами, особенно когда один человек в группе сильно заинтересован в добывании этого блага. Но бо́льшие, более сбалансированные группы, вероятно, менее продуктивны в этом отношении. Этот вывод сходен с тем, к которому пришли исследователи группового выбора и коллективного поведения (Buchanan, 1968). Несложно распространить этот вывод на процесс политических переговоров и предсказать, что “меньшие группы, привилегированные и промежуточные, часто подавляют большие латентные группы, которые считаются доминирующими в демократическом обществе. Привилегированные и средние группы часто побеждают численно превосходящие их силы больших или латентных групп, так как первые обычно организованы и активны, а последние – не организованы и неактивны” (Олсон, 1995, 120).

То, что это условие может быть выведено из предположения о следовании всех людей собственным интересам, может показаться неожиданным, даже при том, что горький опыт учит нас, что небольшие, влиятельные, хорошо организованные группы могут обычно не принимать во внимание желания обширной массы неорганизованных людей. Олсон указывает, что большие массы людей, мотивированные собственными интересами, могут быть организованы для борьбы за собственные коллективные блага только при наличии стимулов (таких, как пенсия или выгодные условия страховки) или по принуждению (которое применяется, например, профсоюзами в их политике приема на работу только членов определенного профсоюза).

Эти общие выводы имеют серьезные последствия для нашего понимания политической системы, действующей в городском контексте. Исходя из этого, мы можем точно предсказать, например, что “соседние муниципалитеты столичного округа, обеспечивающие общественные блага (такие, как железные дороги местного сообщения, образование), которыми пользуются жители областей, находящихся под юрисдикцией разных муниципалитетов, тоже будут иметь тенденцию обеспечивать меньшее оптимальное количество подобных услуг; и что наибольший муниципалитет (представляющий, скажем, центральный город области) будет нести на себе непропорционально большую долю издержек” (Олсон, 1995, 32).

Любая деятельность, производящая значимые внешние выгоды через политическую систему, имеет тенденцию быть недостаточной, и велик соблазн выдвинуть гипотезу, что любая деятельность, производящая значительные внешние издержки, будет контролироваться и компенсироваться в недостаточной мере. Поскольку малые группы, вероятно, более влиятельны в процессе принятия политических решений, мы можем также предполагать, что большинство решений (как по размещению, так и по распределению) будут отражать в непропорциональной мере желания малых групп давления, противостоящих массам населения. Поскольку эти группы редко действуют из альтруистических побуждений, мы можем ожидать, что эти решения будут вести к прямым и косвенным выгодам для членов этой группы, а не другой. Вот два достаточно предсказуемых следствия из анализа Олсона. Во-первых, маловероятно, что член большой группы добровольно откажется даже от самой малой доли своих ресурсов для достижения коллективной цели, даже если достижение этой цели сделает каждого индивида сообщества благополучнее. Примеры такого поведения найти нетрудно (см. исследование Keene and Strong, 1970 реакций на план Брендиуайна[12] – наглядный случай такого рода ситуации). Во-вторых, невозможно, чтобы большая группа смогла добровольно придерживаться согласованной политики и целей, так как, чтобы делать это эффективно, в группе должен быть консенсус, иначе безразличие участников позволит одной мелкой группе вести переговоры и проводить свою политику. Поскольку всегда есть вероятность, что одна небольшая группа, выступая от имени большой группы, станет проводить политику, выгодную только ей, мы должны предположить наличие серьезной внутригрупповой конкуренции за исполнительную власть, что будет ослаблять групповую позицию на переговорах. Опять же, это хорошо известный случай в городском контексте, и встречается он настолько часто, что значительно влияет на исход игры “планирование использования земельных угодий” (Keyes, 1968).

Мы можем прийти к заключению о невозможности объединения эгоистичных индивидов в большую группу, которая будет действовать добровольно с целью обеспечения коллективного блага для каждого участника группы. Действия больших групп возможны только при внешнем стимулировании, когда применяются санкции или создаются такие институциональные условия, которые формализуют “правила игры” для принятия решений в большой группе при проведении внутригрупповых и межгрупповых переговоров. Это заключение не обладает универсальным характером, несомненно, есть и исключения (обычно связанные с важностью вопроса, единодушием в отношении проблемы, проницательностью и альтруизмом рабочей группы, действующей от имени большой группы, и т. д.). Этот вывод заставляет нас обратить внимание на существующую институциональную рамку принятия коллективных решений и удовлетворения конкурирующих потребностей и желаний разных групп давления, выделяющихся из общей массы населения. Я не намерен представлять подробный анализ того, как эти институты участвуют в перераспределении дохода. Но имеет смысл сделать об этом пару замечаний. Во-первых, они отчасти отражают деятельность существующих групп, и они, следовательно, лучше приспособлены учитывать давление малых групп (особенно лоббистов и групп со специальными интересами), чем реагировать на потребности и чаяния больших групп: отсюда вся нынешняя риторика во многих американских городах о необходимости сделать городские администрации более отзывчивыми к потребностям людей. Во-вторых, институциональная структура, когда-то сложившись, может вполне стать закрытой или частично закрытой. В недавнем исследовании программ по борьбе с бедностью в Балтиморе Бахрах (Bachrach, 1969), например, обнаружил, что низкодоходные группы испытывают большие сложности в достижении позиции, с которой они могли бы вести переговоры. Другими словами, группы могут эффективно исключаться из переговорных игр и совершения сделок с помощью институциональных барьеров или маневров других групп. Только сильная и сплоченная группа сможет преодолеть такие барьеры и обойти проблему, получившую название “блокирование принятия решений”. Это объясняет, почему игра в городское планирование часто напоминает игру для одного участника, а не игру с нулевой суммой для n лиц.

Сухой остаток предыдущего параграфа в том, что мы можем ожидать значительного дисбаланса в исходах внутри- и межгрупповых переговоров о внешних выгодах и издержках и общественных благах, потому что 1) разные группы имеют разные ресурсы, которые они могут привносить в переговорный процесс; 2) большие группы населения в целом слабее и более раздробленны, чем малые группы; 3) некоторые группы лишены возможности участвовать в переговорах вообще. Если перераспределение дохода – это “предсказуемый исход политического процесса”, несложно предсказать, куда будет перенаправляться этот доход. Во-первых, мы можем ожидать проявление “империализма центрального делового района”, в котором хорошо организованные бизнес-элиты центра города (с их олигопольной структурой малых групп) эффективно подавляют менее организованные и более слабые коалиции, существующие в других районах города. Этот тезис недавно был блестяще доказан Котлером (Kotler, 1969). Во-вторых, мы можем также принять гипотезу “эксплуатации центра города пригородами” (Netzer, 1968, 438–448; Thompson, 1965, глава 7). Другими словами, мы можем обнаружить “очередность клева” (неофициальную иерархию. – Прим. пер.) разных групп населения в отношении эксплуатации различных ресурсов, которые предлагает город. Те, кто находятся в конце очереди, – неудачники: “Трущобы – это собирательное понятие для обозначения места жительства неудачников, и сами трущобы в конкурентной борьбе за городские блага проигрывают другим районам в плане школ, рабочих мест, сбора мусора, уличного освещения, библиотек, социальных служб и всего остального, что общедоступно, но чего всегда не хватает. Поэтому трущобы – это территории, население которых не обладает ресурсами, чтобы эффективно участвовать в конкуренции и где оно коллективно не имеет контроля над каналами, через которые эти ресурсы распределяются или доставляются. Это может породить новые подходы к городскому планированию, а именно осознание необходимости перераспределения власти, большей доступности к ресурсам и расширения индивидуального выбора для тех, кто систематически этим обделен” (Sherrard, 1968, 10).

Перспектива достижения равенства или хотя бы просто перераспределения дохода в городской системе через естественно возникающий политический процесс (а именно – процесс, базирующийся на философии индивидуального эгоистичного интереса) весьма бледна. Степень, в которой социальная система признает этот факт и находит пути противодействия этой естественной тенденции, коррелирует, как я полагаю, с тем, насколько успешно социальной системе удается избегать структурных проблем и усугубления социального напряжения, являющихся следствиями процесса массовой урбанизации.