Читать книгу Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana - Eduardo García de Leonardo Tobarra - Страница 10

CAPÍTULO 2. EL MARCO EUROPEO DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1. LA DIMENSIÓN EUROPEA DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

No cabe duda, ciertamente, de que la creciente importancia que vive la ordenación del territorio, tanto en el contexto valenciano, como en el español y en el de los países de nuestro entorno, se debe en gran medida a las iniciativas y acciones que, sobre el particular, llevan a cabo las instituciones europeas, tanto desde el Consejo de Europa como desde la Unión Europea. Hemos de tomar conciencia, pues, de la relevancia que ha adquirido en la actualidad el marco de referencia europeo¹.

La importancia del enfoque europeo en el estudio de esta materia fue puesta de relieve tempranamente por la jurisprudencia constitucional². También entre la doctrina, y de manera destacada por BASSOLS COMA³, que llama la atención sobre las decisiones procedentes de las instituciones comunitarias, así como de los documentos emanados del Consejo de Europa y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos⁴.

A continuación trataremos de ofrecer una somera visión de las distintas iniciativas que en materia de ordenación del territorio son y han sido desarrolladas, por un lado, por el Consejo de Europa y, por otra parte, por la Unión Europea.

2. PRINCIPALES ACCIONES Y DOCUMENTOS DEL CONSEJO DE EUROPA POSTERIORES A LA CARTA EUROPEA DE 1983

Desde su creación en 1949, el Consejo de Europa ha llevado a cabo una muy importe labor en el ámbito de la ordenación del territorio, tal como vimos en el capítulo anterior al referirnos a la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, texto citado y reflejado en diversas leyes autonómicas, como la ya derogada Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio⁵.

En el seno de los países miembros del Consejo de Europa es la Conferencia Europea de Ministros Responsables de Política Regional y Ordenación del Territorio (CEMAT)⁶, que se viene reuniendo desde 1970, la encargada de constituir el instrumento político privilegiado de cooperación y de iniciativa con el propósito del desarrollo territorial y socioeconómico sostenible del continente europeo. Del seno de las distintas reuniones, que se vienen celebrando cada dos o tres años aproximadamente en distintas ciudades europeas y que se dedican a un tema marco, han surgido importantes documentos de carácter recomendatorio. También se organizan anualmente uno o dos seminarios temáticos.

Con posterioridad a la Conferencia de Torremolinos de 1983, la CEMAT ha venido reuniéndose de manera periódica.

Tras la Conferencia de La Haya de 1985, en la que se puso de relieve la tendencia hacia la descentralización territorial, así como la importancia de la cooperación transfronteriza, destaca la propuesta de elaboración de un Esquema de Ordenación del Territorio contenida en la llamada Declaración de Valencia (CEMAT de Valencia de 1987), tal como, por otra parte, ya había propuesto el Parlamento Europeo en 1983⁷.

En las siguientes Conferencias (CEMAT de Lausana de 1988 y CEMAT de Ankara de 1991) se pondrá de relieve el papel que juega la ordenación del territorio en orden a un uso racional y equilibrado del suelo, señalándose la urgencia de su protección, cuantitativa y cualitativa mediante políticas globales.

Hemos de destacar especialmente el documento Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent), de la 12 sesión de la CEMAT, celebrada en Hannover, el 7 y 8 de septiembre de 2000, una vez ya elaborada la Estrategia Territorial Europea (ETE), y cuyos principios pueden encontrarse recogidos en algunas leyes autonómicas de ordenación del territorio⁸.

También hemos de mencionar la Declaración de Liubliana sobre la Dimensión Territorial del Desarrollo Sostenible, de la 13 sesión de la CEMAT, celebrada en dicha ciudad el 17 de septiembre de 2003, en la que se apuesta por continuar implementando los citados Principios Directores y en la que, entre otros puntos, se adopta la nueva denominación de “Planificación del Desarrollo Territorial Sostenible” para referirse a la ordenación del territorio, tratando de aglutinar las distintas denominaciones y tradiciones de planificación existentes en los países europeos y se apuesta por el desarrollo policéntrico como una política relevante que debe ser perfeccionada.

Asimismo, resulta destacable la conocida Declaración de Lisboa, de 27 de octubre de 2007, adoptada en la 14 sesión de la CEMAT, sobre Redes para el desarrollo territorial sostenible en el continente europeo: puentes a través de Europa, en la que se destaca la creciente importancia de las redes paneuropeas como herramienta crucial para alcanzar los objetivos de la Estrategia de Lisboa, así como para una mejor gobernanza del territorio⁹.

La última sesión celebrada tuvo lugar los días 16 y 17 de junio de 2014 en Nauplia (Grecia), y de ella ha emanado la Declaración de Nauplia Promoviendo la democracia en la planificación espacial y otras dos resoluciones.

Al margen de los documentos de la CEMAT arriba relacionados, referidos específicamente al tema de la ordenación del territorio, hemos de realizar también una obligada cita de dos convenios: la Carta Europea de Autonomía Local¹⁰, de 15 de octubre de 1985, y el ya referido Convenio Europeo de Paisaje, de 20 de octubre de 2000.

Tampoco podemos olvidar el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades públicas de 1950, al que se adhirió la Unión Europea, y del que nos interesa destacar que reconoce el derecho de propiedad conforme a la protección del medio ambiente y la mejora de su calidad.

Por último, debemos citar también la Carta Urbana Europea, emanada en forma de resolución de la Conferencia Permanente (actualmente Congreso) de Poderes Locales y Regionales de Europa, celebrada en Estrasburgo en 1992, y que incluye la Declaración del derecho a la ciudad¹¹.

3. INFLUENCIA DE LA POLÍTICA TERRITORIAL DE LA UNIÓN EUROPEA. PLANTEAMIENTO

A. Hitos y referencias esenciales de la política territorial de la Unión Europea tras el Tratado de Maastricht

En 1983 una Resolución del Parlamento Europeo propuso la redacción de un Esquema o Plan Europeo de Ordenación del Territorio (European regional planning scheme)¹², iniciativa aislada en el contexto comunitario de los años ochenta, pues no fue hasta finales de esa década cuando empezó a cobrar fuerza la consideración sobre las profundas implicaciones territoriales de la construcción europea, siendo prueba de ello la reforma en enero de 1989 de los Fondos Estructurales, tras la consagración, por el Acta Única Europea de 1986, de la “Cohesión Económica y Social” como objetivo prioritario¹³.

Hoy puede ya afirmarse claramente que la ordenación del territorio ha pasado a ser una realidad en el ámbito de distintas políticas comunitarias, a pesar de la inexistencia de una expresa competencia específica sobre la materia, si obviamos lo previsto en su momento en el artículo I-14 del proyecto de Constitución Europea.

Fue en el Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, cuando, por vez primera, se incluye una referencia expresa a la ordenación del territorio, al prever el antiguo artículo 130.S.2, -precepto incardinado dentro del título dedicado a la competencia sectorial sobre medio ambiente- que el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, podrá adoptar medidas de ordenación territorial y de utilización del suelo con excepción de la gestión de los residuos y las medidas de carácter general, así como medidas relativas a la gestión de los recursos hídricos.

No obstante, como se señaló en un informe del Gobierno alemán¹⁴, se trata tan sólo de una norma de procedimiento, no de una norma de atribución de competencias materiales genéricas¹⁵.

Sin embargo, el TUE sí prevé los suficientes títulos competenciales para, en cierta manera, habilitar a la Unión Europea para poner en marcha iniciativas y políticas en materias con clara incidencia en la ordenación del territorio.

Los títulos competenciales que estarían habilitando a la Unión Europea en este sentido serían, a grandes rasgos, los siguientes¹⁶: la promoción de un progreso económico y social equilibrado y sostenible; la creación de un espacio sin fronteras interiores; el fortalecimiento de la cohesión económica y social; la reducción de las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y del retraso de las regiones menos favorecidas, incluidas las zonas rurales; el establecimiento y desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de infraestructuras de transportes, telecomunicaciones y energía; y la conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente así como la utilización prudente y racional de los recursos naturales.

Por otra parte, la idea de elaborar un Esquema de Ordenación del Territorio, propuesta por el Parlamento Europeo en 1983 (y por la CEMAT de Valencia de 1987) no tuvo apenas eco entre las instancias comunitarias hasta que, en la cumbre informal de Ministros responsables de la ordenación del territorio de los Estados miembros de la UE, celebrada en Lieja en 1993, se acordó la formulación de un Esquema de Desarrollo del Territorio Comunitario.

Años más tarde, con el Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997, se incluyó entre los objetivos fundamentales de la Unión Europea el logro de un desarrollo equilibrado, armónico y sostenible del territorio¹⁷. Ello se debió a la toma en razón del creciente impacto espacial de varias de las políticas sectoriales comunitarias que, en la práctica, modifican la estructura espacial y el potencial económico de las distintas regiones.

La evolución de los Tratados ha ido incrementando la influencia de las políticas sectoriales comunitarias sobre la elaboración y ejecución de las correspondientes políticas de ordenación del territorio nacionales y regionales. También sobre el propio desarrollo territorial de la Unión Europea¹⁸.

Los principales títulos competenciales que actualmente posibilitan a la Comisión Europea la realización de actuaciones con efectos territoriales son la política comunitaria de competencia, las redes transeuropeas, los Fondos Estructurales y de Cohesión, la Política Agrícola Común (PAC), la política de medio ambiente, la política de investigación y desarrollo tecnológico y las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones.

De entre estas competencias, presentan un mayor peso o incidencia territorial la competencia sobre redes transeuropeas, los Fondos Estructurales y de Cohesión, y, principalmente, la competencia sobre medio ambiente, si bien, financieramente, las políticas más importantes son la Política Agrícola Común (PAC) y los Fondos Estructurales y de Cohesión. Con todo, se viene poniendo un mayor énfasis en la relación entre la ordenación urbanística y territorial, la cohesión social, el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente y del patrimonio, con apoyo explícito en los títulos XVII y XIX del Tratado de la Unión Europea¹⁹.

En todo caso, debemos reiterar que, hasta la fecha, los Tratados no atribuyen a la Unión Europea una genérica competencia de ordenación territorial en sentido estricto²⁰.

Sin embargo, la observación nos muestra cómo la perspectiva de la integración europea está siendo tenida en cuenta, tanto en la evolución de las políticas relativas a la ordenación del territorio de cada Estado miembro, como en la evolución de sus instituciones, si bien en menor grado²¹.

Desde el plano institucional, cabe destacar el papel que vienen desempeñando principalmente los Consejos Informales de Ministros responsables de la política regional y ordenación del territorio, el Comité Informal de Desarrollo Territorial²², la Comisión de Política Regional o la Ordenación del Territorio del Parlamento Europeo. También el Comité de las Regiones²³ y el Comité Económico y Social.

Algunos textos legales autonómicos se han hecho eco del creciente papel que desempeñan las instituciones comunitarias en la materia. Así, la Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio (LOT), hacía referencia expresa a los criterios y normas que proviniesen de la entonces Comunidad Económica Europea para regular los procesos de asentamientos y de localización de actividades económicas (artículo 4.7)²⁴.

De este modo, la intervención comunitaria en la política de ordenación del territorio encuentra los siguientes puntos de apoyo o referencias esenciales:

En primer lugar, en una serie de documentos de carácter recomendatorio y programas en la materia, debiendo plantearnos cuál es realmente su alcance y eficacia.

En segundo término, la europeización de la ordenación del territorio en el marco de la cooperación transfronteriza, que es fomentada en algunos casos con el apoyo financiero de la Unión Europea.

Por último, en las competencias sectoriales de la Unión Europea que repercuten en la ordenación del territorio, habiéndose planteado la cuestión de la posible competencia de la Unión Europea en materia de ordenación del territorio en el marco del proyecto de Constitución Europea, conforme a las más recientes tendencias jurídicas.

En todo caso, hemos de recalcar que no se ha consagrado a fecha de hoy una competencia comunitaria de ordenación del territorio integral propiamente dicha, estando sólo ante una mera cuestión de lege ferenda.

B. Informes del Parlamento Europeo y demanda de la Comisión contra España

Por su estrecha conexión con nuestro objeto de estudio, debida en buena parte por la carencia de instrumentos de ordenación territorial que encaucen la ordenación urbanística, no podemos terminar este apartado sin antes referirnos, siquiera brevemente, a las tres resoluciones votadas en el Parlamento Europeo con pronunciamientos críticos con el urbanismo valenciano y español en general. Estos pronunciamientos son consecuencia de las numerosas quejas formuladas ante el Comité de Peticiones de dicho Parlamento por ciudadanos extranjeros europeos con propiedades en España, y especialmente en la Comunitat Valenciana²⁵. Nos referimos a los conocidos informes Fourtou y Auken, así como a las cuatro misiones de visita de delegaciones de parlamentarios europeos a nuestro país como consecuencia de dichas quejas²⁶.

El primero de estos informes, centrado en casos de la Comunitat Valenciana, se refirió a cuestiones e inquietudes relacionadas con el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, el suministro y la calidad de las aguas y los procedimientos de contratación pública²⁷. Y el informe AUKEN²⁸ sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario.

Resumidamente, en este segundo y duro informe se solicita al Gobierno de España y a las CCAA implicadas (el 70% de las peticiones procedían de la Comunitat Valenciana) que revisen en profundidad su legislación en relación a los derechos de los propietarios de bienes inmuebles. Denuncia abiertamente “corrupción endémica” e insta a las Administraciones autonómicas la declaración de una moratoria de los nuevos planes urbanísticos que no se atengan a rigurosos criterios de sostenibilidad medioambiental; la paralización y anulación de los desarrollos urbanísticos que no respeten los criterios establecidos por el Derecho comunitario, especialmente en materia de agua, medio ambiente y adjudicación de contratos urbanísticos, cuestionando las prerrogativas atribuidas al agente urbanizador por parte de algunas autoridades locales.

Además de cuestionar la confianza en el sistema judicial español, posibilitó incluso que el Parlamento Europeo recordase al Reino de España las facultades y potestades de que se dispone, tales como la interrupción y/o suspensión de provisión de Fondos Estructurales, o su capacidad en tanto que autoridad presupuestaria, para colocar en reserva los fondos destinados a políticas de cohesión si lo considera necesario para persuadir a un Estado miembro a que ponga fin a graves vulneraciones de la normativa y los principios que está obligado a respetar, sea con arreglo al Tratado o como consecuencia de la aplicación del Derecho comunitario, hasta el momento en que el problema se haya resuelto.

Compartimos la opinión de BAÑO LEÓN²⁹ según el cual, aunque el informe contenía algunas aseveraciones exageradas, y en algún caso infundadas, sobre la incidencia del derecho urbanístico en la propiedad, no debería haber sido desdeñado.

Tras estos informes habría que añadir después el informe del Comité de Peticiones del Parlamento Europeo, de 4 de julio de 2013, sobre la visita emprendida en marzo de 2013 por miembros de dicho Comité a nuestro país, relativa a la cuestión de los derechos de los propietarios en relación con la Ley de 22/1988, de 28 de julio, de Costas³⁰.

Por último, cabe recordar también el procedimiento formal que inició la Comisión Europea contra el Reino de España en 2005 por presunta infracción de las directivas europeas de contratación por parte de la normativa urbanística valenciana (Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, y su predecesora LRAU de 1994)³¹. Sin embargo, la sentencia de 26 de mayo de 2011 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea concluyó que no había quedado acreditado por parte de la Comisión que dicha legislación vulnerara la normativa europea. Ello no ha sido óbice para que el Tribunal Supremo siga manteniendo su anterior jurisprudencia al respecto³².

4. DOCUMENTOS DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA MATERIA. PREPARACIÓN E IMPORTANCIA DE LA ESTRATEGIA TERRITORIAL EUROPEA

El aumento de la cooperación transfronteriza, por una parte, y el desarrollo de la política regional comunitaria, posteriormente configurada como política de cohesión económica y social, por otro lado, así como el despliegue de otras políticas comunitarias con clara incidencia territorial, como la medioambiental y la agrícola, explica en gran parte que surgiera en el seno de las instituciones comunitarias, y también de algunos Estados miembros, el creciente interés por la cuestión de la dimensión europea del territorio. Este interés ya no se centrará principalmente en la corrección de los desequilibrios regionales, sino también en la conveniencia de una ordenación territorial conforme a un mínimo de criterios comunes a todos los Estados miembros.

Ello explica que desde los años ochenta del pasado siglo, y en paralelo a las reuniones de la CEMAT del Consejo de Europa, vengan aprobándose por las instituciones comunitarias una serie de informes y documentos recomendatorios que vienen a formar parte del soft law comunitario. Con estos documentos se pretende superar el tradicional enfoque sectorial en el estudio y tratamiento de los distintos problemas territoriales, dando una especial importancia a las cuestiones medioambientales, así como a los especiales problemas económicos y sociales que se encuentran en su base.

No se pretende, obvio será señalarlo, analizar en profundidad una completa relación de estos documentos, pues ello excedería con mucho los modestos fines de este epígrafe. Nos referiremos sólo brevemente a algunos de los más destacados.

Los documentos más importantes elaborados por la Comisión, antes de la aparición de la Estrategia Territorial Europea, fueron los documentos Europa 2000. Perspectivas para la futura ordenación del territorio de la Comunidad, aprobado definitivamente en 1991³³, y Europa 2000+. (Cooperación para la ordenación del territorio europeo), de 1994, en los que se presenta por primera vez un diagnóstico centrado específicamente en la situación y en las tendencias del desarrollo territorial comunitario.

El documento Europa 2000+, sucesor del anteriormente citado, y cuya versión provisional fue presentada por la Comisión durante la reunión del Consejo Informal de Ministros responsables, celebrada en Leipzig en 1994, profundiza en los impactos territoriales provocados por los cambios producidos en esos últimos años (incorporación de nuevos Estados, unificación alemana, etc.), así como en otros temas emergentes³⁴.

Estos dos documentos, Europa 2000 y Europa 2000+, debían servir de base para un posterior documento estratégico titulado Esquema de Desarrollo del Territorio Comunitario (EDTC) o Perspectiva Europea de Ordenación Territorial, tal como se pondrá de manifiesto en los Consejos informales de Ministros responsables de ordenación del territorio celebrados en Lieja en 1993, y en Corfú en 1994. Ambos evidenciaron la necesidad de superar las visiones exclusivamente nacionales, así como de garantizar la complementariedad y coherencia de las políticas sectoriales comunitarias³⁵.

Asimismo, otro documento a destacar es Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio (PEOT) firmado en Noordwijk en 1997, y que es considerado el “primer borrador oficial” de la Estrategia Territorial Europea³⁶.

Por último, un hito igualmente destacable fue la propuesta de creación, durante la presidencia de Luxemburgo (Echternach, diciembre de 1997), de un Observatorio en Red de la Ordenación Territorial.

Pero las reflexiones sobre el territorio no se centraron exclusivamente en las cuestiones o perspectivas generales arriba expuestas. También se dieron otras iniciativas referidas a enfoques más concretos, como fueron la sostenibilidad de las ciudades³⁷, las áreas vulnerables del programa TERRA³⁸ o la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC) ³⁹. Estas iniciativas más ceñidas a análisis concretos o particulares también han contribuido a la elaboración de la Estrategia Territorial Europea.

Por último, podemos destacar la elaboración por la Comisión de una serie de documentos que vinieron reflexionar sobre algunos aspectos territoriales relacionados con determinadas políticas comunitarias, tales como El futuro del mundo rural, de 1988 o el Libro Verde sobre el medio ambiente urbano, de 1990, que tuvo en su momento una notable repercusión. También el Libro Verde sobre los impactos del transporte, de 1992, o el Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo, presentado en 1993 por el entonces Presidente de la Comisión Jacques Delors ⁴⁰.

A. La Estrategia Territorial Europea (ETE). Significado y objetivos

La Estrategia Territorial Europea (ETE) es el resultado de un largo y complejo proceso de trabajo y debates entre la Comisión y los Estados miembros, y entre estos últimos entre sí. También de toma de posición de las instituciones comunitarias, como el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones o el Comité Económico y Social. Por ello, en dicho proceso, realizado a escala comunitaria, concurren diversos modelos y sistemas de ordenación del territorio⁴¹.

La versión definitiva del texto fue la acordada en la reunión informal de Ministros responsables de ordenación del territorio en Postdam, en mayo de 1999, y supone la culminación del proceso arriba indicado. El documento lleva como subtítulo hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea⁴².

El fin último de la ETE es fortalecer el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea, en el conjunto del territorio comunitario y en el seno de cada uno de los Estados miembros, a través de tres objetivos fundamentales preconizados en los Tratados constitutivos: el desarrollo competitivo y equilibrado de los territorios que la integran; la conservación de los recursos naturales y del patrimonio cultural; y la cohesión económica y social.

Estos objetivos se articulan en la ETE por medio de tres directrices fundamentales de desarrollo territorial, que ya fueron apuntadas en la reunión del Consejo Informal de Ministros responsables celebrada en Leipzig en 1994, y que deberán ser perseguidas tanto por las instituciones comunitarias como en los distintos niveles nacionales, regionales y locales, en función de su situación específica:

1) el desarrollo de un sistema urbano equilibrado y policéntrico de ciudades, junto con la potenciación de la relación entre el campo y la ciudad;

2) el fomento de las estrategias integradas de transporte y comunicaciones, al servicio del desarrollo policéntrico del territorio comunitario preconizado, y que garanticen un paulatino acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento; y

3) el desarrollo y la protección de la naturaleza y del patrimonio cultural mediante una gestión creativa e inteligente que promueva la conservación y perfeccionamiento de la identidad y de la diversidad natural y cultural de las regiones y ciudades de la Unión.

Los reparos expresados por los Estados miembros, temerosos a ver reducidas sus competencias de ordenación del territorio, condujo a dotar de naturaleza informal o no normativa al documento final de la ETE. Pero las reservas de los Estados miembros para aceptar este documento se fueron disipando al constatarse que el mismo no establecía nuevas competencias a nivel de la Unión y que tampoco afectaba demasiado al ejercicio de sus competencias, dado su carácter no obligatorio. Al mismo tiempo, aportaba a los Estados miembros y a sus autoridades regionales y locales un marco de orientación y una nueva visión del territorio europeo⁴³. También a la Comisión Europea, contribuyendo a mejorar la coordinación de sus respectivas competencias.

Una de las características fundamentales del documento es, por tanto, la aplicación del principio de subsidiariedad, pues la ETE no establece nuevas competencias a nivel de la Unión Europea, ni medidas coercitivas en relación a su cumplimiento, dado que cada Estado la aplicará en la medida en que desee incorporar en su política nacional los aspectos europeos del desarrollo territorial. Nos encontramos, en definitiva, ante una nueva forma de actuación distinta o alejada de los modelos tradicionales de intervención comunitaria⁴⁴.

Las reuniones de los Ministros responsables de ordenación del territorio y del Comité de Desarrollo Territorial vienen jugando un papel clave en la aplicación y actualización de la ETE, si bien el carácter informal de estas reuniones no les permite adoptar decisiones. Es por ello que el Parlamento Europeo y otras instituciones, como el Comité Económico y Social, abogan por formalizar dichos foros, sin perjuicio de las exigencias derivadas del principio de subsidiariedad⁴⁵.

También se recomienda a los Estados miembros presentar con regularidad informes normalizados respecto a los principales aspectos de sus políticas de ordenación del territorio, a fin de poder comparar y compartir tendencias y experiencias. También para que informen públicamente de sus experiencias de cooperación europea. Ello sin perjuicio de la evaluación periódica y sistemática que viene realizando la Comisión sobre el impacto territorial de diferentes políticas comunitarias.

Esta recomendación de creación de un “Observatorio en red del desarrollo territorial europeo” (ESPON-ORATE) se plasmó en la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP) en el denominado Sistema de Información Territorial y en el extinto Instituto de Estudios Territoriales y del Paisaje.

B. Documentos e iniciativas a partir de la ETE. Su peculiar eficacia

Tal como se expresaba en la propia ETE, el documento tenía que seguir evolucionando periódicamente, como otros documentos políticos, planes y programas de fomento de la ordenación del territorio⁴⁶.

Debemos destacar asimismo la Estrategia de Lisboa, aprobada por el Consejo Europeo en marzo de 2000, centrada principalmente en objetivos económicos y sociales, así como la Estrategia Europea para un Desarrollo Sostenible (Gotemburgo, junio de 2001⁴⁷), con un carácter más medioambiental⁴⁸.

También debemos apuntar el Cuarto Informe sobre la Cohesión Económica y Social de 2007⁴⁹ y la Comunicación Libro Verde sobre la cohesión territorial: convertir la diversidad territorial en un punto fuerte, de 6 de octubre de 2008⁵⁰, ambos de la Comisión Europea, así como los documentos surgidos del Consejo Europeo Estrategia Revisada de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible (2006) y, fundamentalmente, la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, titulada Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador (la Estrategia Europa 2020)⁵¹, diseñada como sucesora de la citada Estrategia de Lisboa.

La Estrategia Europa 2020 traza tres líneas estratégicas para afrontar los retos futuros de la Unión: un “crecimiento inteligente” para el desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación, un “crecimiento sostenible” promoviendo una economía más eficiente en la utilización de sus recursos, más ecológica y competitiva, y un “crecimiento integrador” que fomente una economía que destaque por su nivel de empleo y que redunde en la cohesión económica, social y territorial⁵².

Este documento ha servido de marco general para numerosos planes programas e iniciativas comunitarias (y también nacionales), como el nuevo Séptimo Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente (2014-2020)⁵³ o la nueva programación de Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (2014-2020).

Toda esta serie de documentos (comunicaciones, declaraciones, libros verdes, programas, estrategias, cartas temáticas, etc.), incluida la ETE, son documentos jurídicamente no vinculantes, tal y como expresamente advierte el texto de esta última. Como documentos de soft law proporcionan un marco político para mejorar la cooperación entre las distintas políticas comunitarias que tienen efectos territoriales importantes, así como entre los Estados miembros, sus regiones y ciudades.

Para GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ⁵⁴, estos documentos pueden considerarse como un primer estadio prenormativo que justifica la dimensión estrictamente europea del territorio, a la espera de que se consolide este contenido. Se trata de actos atípicos, pues no son encuadrables en ninguna de las típicas categorías previstas en los Tratados.

A primera vista, podría parecer que la falta de fuerza formal vinculante de estos documentos haga que carezcan de eficacia orientadora efectiva⁵⁵.

La legislación autonómica de ordenación del territorio se ha venido haciendo eco de alguno de estos documentos elaborados por las instituciones comunitarias. Era el caso de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP), que tomaba como referencia expresa en su preámbulo la ETE⁵⁶. También es el caso de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV) aprobada en 2011⁵⁷.

También la LOTUP contiene expresas referencias a algunos documentos comunitarios en su preámbulo (no así del Consejo de Europa, salvo el Convenio Europeo del Paisaje), y cita expresamente la ETE, la Agenda Territorial Europea, el Libro Verde de la Cohesión Territorial y la Estrategia Europa 2020.

5. LA COOPERACIÓN TRANSNACIONAL, TRANSFRONTERIZA E INTERREGIONAL

A. Planteamiento general

Como puso de relieve HILDENBRAND SCHEID⁵⁸, existe un gran número de cuestiones o materias que, por su naturaleza, requieren respuestas transfronterizas (entre territorios colindantes vecinos) o trasnacionales⁵⁹, tanto de carácter bilateral como multilateral, número que aumenta al ritmo del proceso de integración europea. Algunas de esas materias, como las infraestructuras, la política económica regional, el desarrollo rural o el medio ambiente, tienen una fuerte incidencia territorial.

En no pocas ocasiones todo ello empuja a algunos Estados vecinos a realizar análisis y valoraciones conjuntas de parte de sus respectivos territorios, realizando de este modo una suerte de “planificación conjunta”.

A partir de la entrada en vigor de la Unión Económica y Monetaria, las fronteras interiores irán perdiendo cada vez más su tradicional carácter separador, al tiempo que se van entretejiendo relaciones más intensas entre las ciudades y regiones del continente europeo.

Nos encontramos ante un fenómeno que afecta en mayor o menor medida a la generalidad de los Estados miembros y que es seguido de cerca por las instituciones comunitarias, conscientes de su importancia para el proyecto de integración europea. Sin embargo, la puesta en práctica de la cooperación transnacional no es competencia de ningún organismo especializado, sino responsabilidad de las distintas autoridades encargadas de la ordenación del territorio y de la planificación sectorial en sus distintos niveles o escalas.

Por su parte, la cooperación transfronteriza en materia de ordenación territorial ha venido desarrollándose en las últimas décadas bajo la acción de los Estados, las regiones y las entidades locales. Supone la consideración en conjunto del territorio entre distintos Estados o regiones y la adopción en común de enfoques de conjunto de desarrollo, bajo la forma de esquema de estructura y planes territoriales transfronterizos. De este modo, las fronteras de los Estados miembros, elemento esencial de su soberanía, pierden parte de su significado en la práctica, al no marcar estrictamente sus límites territoriales.

Estas acciones de cooperación transfronteriza suelen acarrear dificultades prácticas de toda índole, dadas las diferencias jurídicas y organizativas existentes entre los Estados miembros, y a que, en definitiva, dependen de la voluntad de éstos.

El marco jurídico que hasta la fecha servía para dar cobertura a los distintos acuerdos de cooperación en materia de ordenación territorial transnacional no era de Derecho comunitario, sino que lo conformaba el Convenio Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza entre entidades territoriales, hecho en Madrid el 21 de mayo de 1980, bajo los auspicios del Consejo de Europa⁶⁰. Posteriormente, a fin de cubrir ese vacío normativo y de facilitar estas fórmulas de cooperación entre los distintos sistemas nacionales (piénsese, por ejemplo, en las diferencias entre el Estado autonómico español y los sistemas más centralizados de Francia y Portugal), se dictará el Reglamento (CE) nº 1082/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre Agrupación europea de cooperación territorial (AECT)⁶¹, instrumento al servicio de estas formas de cooperación, sin perjuicio del recurso a otras fórmulas alternativas.

En lo que se refiere a España, las experiencias de cooperación transnacional más destacadas son las referidas a la cooperación transfronteriza hispano-francesa (Pirineos) e hispano-lusa, así como la cooperación en el ámbito macrorregional del Arco Atlántico y del Arco Mediterráneo. También la eurorregión “Pirineos Mediterráneo”, proyecto de cooperación política entre Aragón, Cataluña, Illes Balears y las regiones francesas de Languedoc-Roussillon y Midi Pyrénées.

Estos fenómenos requieren de una valoración y una mínima planificación conjunta del espacio territorial, lo que implica superar el tradicional examen o consideración aislada de los espacios territoriales de los respectivos Estados miembros. Por ello la ETE recomienda a los Estados miembros y a las autoridades regionales y locales el establecimiento de planes transfronterizos conjuntos de ámbito regional y, donde proceda, planes urbanísticos comunes. Al margen de que, al final, desde las autoridades competentes de cada Estado miembro se aprueben sus correspondientes planes o directrices de ordenación territorial respecto de su parte de territorio, dada la ausencia de una autoridad europea o supranacional que pudiera aprobarlos. De este modo, la aprobación de los correspondientes instrumentos de ordenación territorial, así como la de los proyectos de obra pública, corresponderá a cada Administración por separado⁶².

Por otro lado, cabe destacar que la cooperación transnacional tiene una clara y estrecha relación con los distintos instrumentos financieros destinados al desarrollo económico y social de las regiones europeas, alguno de los cuales (FEDER⁶³, FEOGA, URBAN y, en especial, INTERREG I, II y III⁶⁴) tienen una significativa clave territorial.

Por último, un fenómeno que también está aumentando exponencialmente en los últimos años es el de la cooperación intergubernamental a nivel local⁶⁵, fruto de la creciente percepción de la “europeización de la ordenación del territorio”, y que está llevando a distintas Administraciones locales a crear o a estrechar lazos de cooperación con socios extranjeros europeos a fin de poner en valor su territorio⁶⁶.

Si rastreamos la legislación autonómica valenciana, comprobamos cómo, ni antes la LOTPP, ni ahora la LOTUP, afrontan expresamente la problemática de la ordenación del territorio transfronteriza, dato éste que resulta llamativo si consideramos la especial importancia que para el territorio valenciano implica el proyecto del Arco Mediterráneo⁶⁷.

B. La Comunitat Valenciana y el “Arco Mediterráneo”

La idea de ordenación del territorio del llamado Arco o Eje Mediterráneo ejemplifica claramente la idea de cooperación transnacional europea, si bien, y a diferencia de otras macrorregiones europeas como la del Mar Báltico y la del Danubio, no se ha desarrollado hasta el momento ni una estrategia común ni una cooperación institucionalizada para el conjunto de los territorios que lo conforman.

La idea de eurorregión del Arco Mediterráneo se originó en la década de los años ochenta del pasado siglo en círculos académicos, principalmente de geógrafos y economistas⁶⁸. Pretende obtener una visión más ajustada de los procesos territoriales y económicos, y constituir un espacio de oportunidad que sirva como motor de desarrollo y contrapeso a la gran dorsal continental, polígono conformado por las ciudades de París, Munich, Milán, Berlín y Londres⁶⁹.

Se trata de un conjunto de regiones que comparten relaciones económicas, sociales y culturales, además de una posición geográfica determinada, problemas y retos comunes. Siguiendo las explicaciones de algunos de los autores que divulgan el fenómeno de la regionalización económica mundial (Kenichi OHMAE o Richard FLORIDA), este conjunto de regiones se extiende más allá de las fronteras españolas hacia regiones francesas e italianas⁷⁰.

Recordemos que en diversas iniciativas comunitarias, como el programa INTERREG II C de 1996, se definen diversos espacios de cooperación, siendo uno de ellos el de Mediterráneo Occidental/Alpes Latinos. También que unos años antes, tras la presentación del documento Europa 2000, la Comisión encargó una serie de estudios sobre las ocho macrorregiones transnacionales en las que se había dividido el territorio de la Unión, siendo una de ellas el Arco Mediterráneo o Latino, que agruparía ocho regiones continentales de España, Francia e Italia, desde Andalucía hasta el Lazio, más las islas Baleares, Córcega y Cerdeña⁷¹.

No obstante, no parece clara hasta la fecha una delimitación exacta a modo de “foto fija” del llamado Arco Mediterráneo de la Unión Europea, al existir distintas opciones y teorías sobre este punto⁷².

A este respecto, desde el Comité Económico y Social Europeo (CESE) se ha venido dictaminando sobre la conveniencia de definir una estrategia macrorregional en el Mediterráneo, si bien subdividida en dos partes (Mediterráneo Oriental y Mediterráneo Occidental) que se complementen entre sí y con la estrategia macrorregional para el Jónico y el Adriático (Mediterráneo central)⁷³.

La Generalitat valenciana fue tempranamente consciente de la importancia de esta cuestión, presentando un interesante estudio en 1993⁷⁴, en el contexto de los trabajos de redacción del Plan de Desarrollo Urbanístico de la Comunidad Valenciana. Este trabajo hace referencia a una macrorregión del Arco Mediterráneo Español (AME), integrada por Cataluña, Valencia y Murcia, junto con la incorporación de Andalucía (desde la provincia de Girona hasta la de Cádiz), y contiene un completo diagnóstico de las estructuras y tendencias de desarrollo de este espacio⁷⁵.

Este estudio obtuvo sus frutos, pues fue concretado en un Acuerdo de Cooperación de las Comunidades Autónomas del Arco Mediterráneo Español, firmado en Valencia el 13 de abril de 1994, por los titulares de las consejerías competentes en materia de obras públicas y de política territorial de las referidas CCAA, añadiéndose también Illes Balears, y ratificado por los respectivos ejecutivos autonómicos⁷⁶.

La Comunitat Valenciana asumió la “Secretaría Técnica Permanente” del Grupo del Arco Mediterráneo Español (GAME), encargada de prestar el necesario apoyo logístico en los procesos de cooperación que se produzcan, siendo también la encargada de elevar el acuerdo al Senado “a los efectos que procedan” (recordemos que el artículo 145 de la Constitución prohíbe cualquier federación de CCAA y que incluso limita los acuerdos de cooperación entre ellas) siendo tramitado como “acuerdo de cooperación” por el procedimiento agravado de autorización⁷⁷.

No obstante, la importancia de este acuerdo, tras su autorización, no fue sometido a aprobación por parte de las Corts, ni a publicación en el entonces Diari Oficial de la Generalitat Valenciana (DOGV), no apareciendo tampoco la referida “Secretaría Técnica Permanente” en ningún reglamento organizativo de la conselleria competente en la materia.

Pese a que cabía entender que el acuerdo tenía vigencia indefinida (al no fijarse plazo de vigencia), tras el cambio político surgido tras las elecciones autonómicas de mayo de 1995, cayó en un completo olvido⁷⁸.

Sin embargo, la reforma operada en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana (EACV) por medio de la Ley orgánica 1/2006, de 10 de abril, incluyó como novedad, en el nuevo artículo 59.4, la siguiente previsión: La Generalitat mantendrá especial relación de colaboración con las Comunidades Autónomas vecinas que se incluyan en el Arco Mediterráneo de la Unión Europea.

A su vez, este precepto debe ponerse en relación con otros dos nuevos preceptos. Por un lado, con el artículo 61.3.e), que se enmarca dentro del Título VI, dedicado a las “relaciones con la Unión Europea”, y que prevé la participación de la Comunitat Valenciana, de forma especial, en el marco de la Asociación Euromediterránea. Por otra parte, con el artículo 62.4, dentro del Título VII, referido a la “acción exterior”, y que establece que la Generalitat, previa autorización de Les Corts, podrá establecer convenios de colaboración de gestión y prestación de servicios con otras regiones europeas⁷⁹.

De este modo, el EACV de 2006 se hace eco de la importancia de esta eurorregión, todavía no institucionalizada.

Por su parte, la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), instrumento de ordenación del territorio sobre el que nos detendremos en el capítulo V, incluye una serie de consideraciones y datos sobre esta cuestión, dentro del apartado dedicado a la calidad de vida (bajo el rimbombante título: Calidad de vida. Visión + contexto. Ser el territorio con la mayor calidad de vida del Arco Mediterráneo Europeo).

Por lo demás, sólo incide en este punto para recalcar, en su objetivo 18 (mejorar la conectividad externa e interna del territorio), la necesidad de conexiones ferroviarias a financiar como Red Transeuropea de Transporte (RTE) para una mejor entrada y salida de mercancías en el citado arco o eje mediterráneo. Se refiere al llamado “Corredor Mediterráneo” (desde Algeciras a Francia, por la costa, y al centro-norte de Europa), y parte básicamente de lo indicado en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo Hacia una red ferroviaria con prioridad para las mercancías, de las decisiones recientes de los Ministros de transporte para acelerar su condición de infraestructura prioritaria para la Unión Europea (lo que la haría susceptible de recibir recursos de las partidas presupuestarias comunitarias⁸⁰) y de las recomendaciones del lobby empresarial FERRMED⁸¹.

Fue finalmente en 2011 cuando el Gobierno central presentó el proyecto de “Corredor Mediterráneo” a la Dirección General de Transporte y Movilidad de la Comisión Europea para su inclusión en la red básica. El 19 de octubre de 2011 la Comisión completaría la planificación del nuevo modelo de la RTE, declarando prioritarios los tres grandes ejes ferroviarios para mercancías en España⁸².

6. COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA SOBRE POLÍTICAS SECTORIALES CON RELEVANCIA TERRITORIAL

Sabemos que, de acuerdo con el artículo 5.1 de la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea (TUE, antiguo artículo 5 TCE), la delimitación de las competencias de la Unión (que se han ido ampliando con ocasión de las sucesivas reformas de los Tratados) se rige por el principio de atribución⁸³ y que el ejercicio de dichas competencias se rige por los principios de subsidiariedad, de lealtad comunitaria y de proporcionalidad⁸⁴. Con base en el citado principio de subsidiariedad, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias atribuidas por los Estados miembros en los Tratados, para lograr los objetivos indicados en éstos, limitando de este modo el ejercicio de sus propias competencias. Y de conformidad con el principio de proporcionalidad, el ejercicio de las competencias comunitarias no debe exceder de lo necesario para alcanzar los distintos objetivos previstos.

Debemos recordar también que el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, al igual que hiciera la frustrada Constitución Europea, incorporó como novedad una clasificación de las competencias de la Unión, distinguiéndose actualmente en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) entre competencias exclusivas, compartidas⁸⁵, y de apoyo, coordinación o complemento de la acción de los Estados miembros⁸⁶. De este modo se supera el “método Monet”, apostándose por fórmulas de distribución competencial procedentes de los sistemas federales⁸⁷.

Conviene también recordar aquí los principios orientadores incluidos en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001⁸⁸: apertura o comunicación activa; mayor participación ciudadana en las distintas fases del proceso; responsabilidad de cada una de las instituciones; eficacia en la adopción de las medidas; y coherencia de las políticas y acciones emprendidas, principios que a su vez refuerzan los de proporcionalidad y subsidiariedad⁸⁹.

Sin entrar aquí en el debate de las competencias expresas y no expresas⁹⁰, sí podemos comprobar cómo, en la letra de los Tratados, entre esas competencias “expresas” no figura ninguna referencia directa referida a la ordenación del territorio, al margen de la mención contenida en el actual artículo 192.2.b) del TFUE (antiguo artículo 175 TCE), dentro del título relativo a la competencia de medio ambiente, y a la que nos referiremos más adelante.

Sí encontramos, en cambio, expresas y concretas referencias a la ordenación del territorio en otros instrumentos normativos comunitarios. Así, por ejemplo, la ordenación del territorio es considerada como límite en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Ésta establece de manera diáfana que lo previsto en la misma sólo es aplicable a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicio o a su ejercicio, pero no a otras cuestiones que suscita la prestación de los servicios, de modo que no afecta a las normas que hayan de ser respetadas por la sociedad en su conjunto, tales como normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, que no regulan específicamente o no afectan en concreto a la actividad de servicio, pero que tienen que ser respetadas tanto por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica como por los particulares en su capacidad privada⁹¹.

Asimismo, debemos recordar también que, tal como se apuntaba en la ETE, entre las principales competencias sectoriales comunitarias con incidencia territorial se encuentran el medio ambiente; la competencia sobre cohesión económica, social y territorial⁹²; las normas sobre competencia⁹³, directamente relacionadas con el funcionamiento del mercado interior (siendo una de sus manifestaciones las Directivas en materia de contratación pública, con mayor relación con la obra de urbanización, y por tanto con el urbanismo) y con la determinación de zonas susceptibles de recibir ayudas públicas; la competencia sobre las redes transeuropeas en los sectores de trasporte, de las telecomunicaciones y de la energía (redes que reorientan los flujos de transporte y que se plasmarán en los correspondientes instrumentos de ordenación territorial y urbanística de los Estados miembros); la política de investigación y desarrollo tecnológico (I+D); las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones (BEI); y la política agrícola común (PAC), esta última de gran peso en el conjunto del presupuesto comunitario y reformada recientemente.

Pero, con independencia de lo indicado en la ETE, podemos encontrar también reguladas en el Derecho comunitario otras materias y regulaciones con incidencia en el territorio, como, por ejemplo, la Directiva 2007/2/CE, del Parlamento y del Consejo, de 14 de marzo de 2007, INSPIRE (Infraestructure for Spatial Information in Europe)⁹⁴, desarrollada en colaboración con los Estados miembros y países en proceso de adhesión con el propósito de hacer disponible información geográfica relevante, concertada y de calidad a fin de permitir la formulación, implementación, monitorización y evaluación de las distintas políticas con incidencia territorial de la Unión.

Esta iniciativa se sumaría al proyecto CORINE Land Cover (Coordination of Infomation on the Environment), dirigido desde 1985 por la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), y que desarrolla una base de datos sobre la cobertura y uso del territorio de la UE.

Asimismo podemos hacer referencia, entre otras, a la Directiva 2012/18/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (SEVESO III)⁹⁵.

Además, por su evidente repercusión en las diferentes políticas nacionales con incidencia territorial, también debemos poner de relieve el notorio fenómeno de la creciente extensión de la acción de los órganos de gobierno de las instituciones comunitarias en materia económica, a partir de la política monetaria común, y máxime tras la firma del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2 de marzo de 2012.

En definitiva, podemos constatar cómo, no obstante esta ausencia formal de una competencia específica sobre ordenación del territorio en los Tratados, la realización de los fines proclamados en el artículo 3 del TUE (antiguo artículo 2), por medio de la suma de varias de las competencias contempladas en el TFUE, con sus lógicas limitaciones, está esbozando, en sentido material o de hecho, una idea de ordenación del territorio algo aproximada al concepto que consagró en su día la Carta de Torremolinos de 1983.

Habrá casos en los que la competencia comunitaria obligará a los Estados miembros (y también a los niveles infraestatales) a tomar una serie de decisiones, que pueden adoptar la forma de planes o programas (por ejemplo, en materia de planificación hidrológica). En otros casos, la ausencia de una clara competencia comunitaria no será obstáculo para que las instituciones europeas utilicen fórmulas o técnicas de fomento, como son los fondos estructurales, para terminar imponiendo sus directrices no vinculantes.

Precisamente, estos razonamientos vienen siendo apuntados por parte de la doctrina, entre otros por PÉREZ ANDRÉS⁹⁶, para el que, sin abandonarse a planteamientos de lege ferenda, a través del ejercicio de las citadas competencias sectoriales, se viene constatando la existencia de una fuerte y creciente tendencia hacia la conformación de una competencia comunitaria sobre ordenación del territorio, si bien con sus lógicas limitaciones⁹⁷. Pero se viene apuntando, además, la conveniencia de reconocer a la Unión Europea una competencia en materia de ordenación territorial stricto sensu, que se corresponda con la dimensión europea del territorio.

Sin embargo, como ha puesto de relieve PAREJO NAVAJAS⁹⁸, si bien puede hablarse de una cierta política de intervención en el territorio de nivel europeo, y no obstante las evidentes relaciones y efectos entre las políticas sectoriales comunitarias y el espacio territorial, especialmente en el caso de las políticas de medio ambiente y de cohesión económica, social y territorial, ninguna de las regulaciones que de estas materias realizan los Tratados ofrecen fundamento suficiente para construir unas bases competenciales sólidas que justifiquen, por el momento, la formación de una auténtica política de ordenación del territorio a nivel comunitario. De hecho, la propia ETE se encarga de recordar que la competencia en materia de ordenación del territorio corresponde a los Estados miembros.

Por su parte, para GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ⁹⁹ se viene dando una curiosa paradoja, y es que frente a las tesis mantenidas por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional a partir de la citada STC 61/1997, de 20 de marzo (que a grosso modo niega al Estado la posibilidad de legislar en materia de ordenación del territorio, por considerar que se trata de una competencia exclusiva autonómica), las instituciones comunitarias vienen emprendiendo ciertas acciones que revelan una voluntad decidida de llevar a cabo una ordenación territorial de ámbito comunitario europeo.