Читать книгу Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana - Eduardo García de Leonardo Tobarra - Страница 7

CAPÍTULO 1. CONSIDERACIONES EN TORNO A LA CONFIGURACIÓN DEL CONCEPTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1. CONSIDERACIONES GENERALES

El término “ordenación del territorio” ha sido y es utilizado con frecuencia con inexactitud en el campo del Derecho público y en el de otras disciplinas científicas.

En ocasiones se identifica confusamente con la ordenación urbanística² o es referido con imprecisión a términos conexos de corte tecnocrático, tales como planificación territorial, planificación regional o política regional, lo que dificulta su correcta ubicación y comprensión. Todos estos significados se prestan a confusión, dada su diversidad de orígenes y ámbitos de referencia.

Esta imprecisión ha ido esclareciéndose lentamente en nuestro país, en buena medida a raíz de los análisis aportados por la doctrina científica, nutrida muchas veces del estudio del Derecho comparado, especialmente del francés. Pero principalmente por obra de la legislación emanada a lo largo de más de medio siglo por el legislador estatal primero y por los legisladores autonómicos después³, así como del examen que de dicha legislación han realizado el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo y los respectivos Tribunales Superiores de Justicia. De este modo, desde distintas fuentes se ha venido acotando el contenido de esta materia y estableciendo una más precisa distinción respecto de otras materias afines.

Cuál sea el preciso contenido de esta materia va a depender de la concreta concepción o visión que se mantenga sobre la misma, pues son varias las posibles. De ahí viene la dificultad de encontrar una expresión o definición precisa. A pesar de ello, y con carácter general, se afirma que la ordenación del territorio se caracteriza por una serie elementos o características básicas.

La primera es que su objetivo se centra en la lucha contra los desequilibrios territoriales provocados por el crecimiento económico espontáneo, que hace que surjan de manera incontrolada grandes conglomerados urbanos e industriales frente a amplios espacios territoriales despoblados o subdesarrollados. Directamente relacionado con este objetivo, se apunta la capital importancia de diseñar un adecuado “sistema de ciudades”⁴.

En segundo lugar, por su intento de imbricación de la política económica con la ordenación de carácter física, a fin de corregir los desequilibrios que provoca el espontáneo crecimiento económico.

Finalmente, constituye una concepción integradora o global con respecto a otras funciones públicas, ya que la ordenación del territorio es considerada como una función pública de carácter horizontal, en el sentido de que incide en las restantes funciones públicas verticales o sectoriales, y que, en los esquemas teóricos, debieran quedar subordinadas o condicionadas por los planteamientos globalizadores de ésta⁵.

Dada la amplitud de los objetivos de la ordenación del territorio, tal vez resultaría obligado un análisis interdisciplinario o transdisciplinar⁶ de la materia que excede del ámbito de este trabajo⁷, que pretende ofrecer una visión estrictamente jurídica del mismo con sus lógicas limitaciones⁸.

La dificultad de nuestra investigación se incrementa con el reconocimiento de ser varios los niveles administrativos involucrados en el logro de sus objetivos, lo que nos obliga también a analizar con cierto detalle el complejo reparto competencial de la materia.

Esta disparidad de modelos viene determinada por una distinta combinación de factores, entre los que destacan la naturaleza de los distintos problemas a los que se trata de hacer frente, el papel que se dé al Estado en la economía, así como la concreta organización política y administrativa de éste.

La ordenación del territorio no responde únicamente a criterios técnicos, sino también políticos. Por este motivo, y de forma un tanto rotunda, se ha afirmado por parte de destacada doctrina francesa⁹ que en ningún país la ordenación del territorio puede ser objeto de una definición científica.

No es ajena a la dificultad de precisar el término su relativa modernidad en comparación con la ordenación urbanística, que tiene el respaldo de una cultura jurídica que ha ido formándose desde hace más de un siglo. Como ya advirtiera LÓPEZ RAMÓN¹⁰ durante mucho tiempo, la ordenación del territorio ha sido una teoría, una creación de la doctrina a partir del estudio del Derecho comparado, por lo que los autores planteaban la necesidad de introducir en España esta función pública¹¹. Y es que, a pesar de ser un tema clásico en el discurso académico, es sólo desde hace relativamente pocos años cuando ha comenzado a adquirir un mayor protagonismo en el terreno práctico.

El propio término de “ordenación”, que recoge la Constitución (CE) de 1978 y los distintos Estatutos de Autonomía carece de sentido unívoco¹², ya que quiere hacer referencia a algo más que a legislar y ejecutar una legislación¹³, dado que indica tanto la potestad legislativa como la ejecutiva y la reglamentaria¹⁴, siendo dentro de esta última donde despliega una mayor virtualidad, a través de la técnica jurídica de la Planificación¹⁵.

De hecho, el término “ordenación del territorio” suele confundirse con el de “planificación territorial”, al ser el Plan el principal instrumento técnico-jurídico para el logro de sus objetivos.

Al respecto, ha advertido la doctrina¹⁶ que el legislador estatal llegó a identificar el término “ordenación” con el “planeamiento”, que constituye uno de los cuatro aspectos en los que se materializaba la actividad urbanística, según el artículo 2 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril)¹⁷.

En cuanto al término “territorio”, este puede ser visto desde múltiples perspectivas jurídicas, tal como demuestran las clásicas teorías de JELLINEK, pero a nosotros nos interesa como ecosistema y sustento de los distintos usos y actividades sobre el mismo y como unidad sobre la que se proyectan y distribuyen las competencias de las distintas Administraciones públicas.

Consecuentemente, las diversas competencias administrativas no pueden ejercerse de manera descoordinada y aislada, sino que deben procurar el logro de los objetivos que el modelo territorial pretendido busca materializar, ordenando, no sólo el espacio físico, sino también las condiciones socioeconómicas¹⁸. Para ello, debe cuidarse que los planes preparados desde los distintos niveles administrativos no resulten incompatibles entre sí.

Tras la consagración del término en la CE, el concepto de ordenación del territorio dista del más amplio contenido atribuido en el contexto de la planificación económica y social, iniciada en nuestro país en la década de los años sesenta y que se irá perdiendo paulatinamente.

2. ORÍGENES Y MODELOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Siguiendo, entre otros, a BASSOLS COMA¹⁹, y sin necesidad de agotar definiciones, podemos indicar resumidamente que encontramos tres grandes modelos de ordenación del territorio en el entorno europeo: el Regional Planning británico, movimiento de fuerte carácter ecológico y local; el modelo de amenágement du territoire, adoptado en Francia tras la Segunda Guerra Mundial y que progresivamente fue imbricándose con la planificación económica; y el Raumordnung o Raumplanung, propio de Alemania, Austria y Suiza, modelo similar al francés pero que asume y engloba en mayor medida las preocupaciones medioambientales y urbanísticas, desde la óptica de un modelo de Estado federal con una Administración pública descentralizada²⁰.

A estos tres modelos y al modelo italiano nos referimos resumidamente a continuación²¹.

El Regional Planning surge en Gran Bretaña a comienzos del siglo XX, siendo exportado posteriormente a los Estados Unidos de América²². De la suma de ambas experiencias se conforma una nueva disciplina, conocida también con los términos regional development policy o country planning. Se trata de un movimiento de carácter cívico, con una visión eminentemente pragmática, ecológica y descentralizada, inspirada en la idea de selfgovernment como base de su régimen local²³.

Tal como advierte PAREJO NAVAJAS, el último año de Gobierno de los conservadores de la Sra. Thatcher coincidió con el inicio del proceso comunitario que culminó con la aprobación del documento de la Estrategia Territorial Europea en 1999. Ese Gobierno mantuvo una actitud de rechazo hacia cualquier intento de extensión de las competencias comunitarias²⁴. Sin embargo, en los posteriores Gobiernos, y pese a la disminución del poder regional en las áreas de planeamiento debido a la promulgación de la legislación sancionada en 1990²⁵, se inició una tendencia favorable a la planificación territorial, auspiciada por el aumento de la conciencia medioambiental en la población británica

Así, la Ley de Planificación de 1991 (Planning and Compensation Act) reforzará de nuevo la importancia de los Development Plans, base de todas las decisiones de planificación²⁶. Años más tarde, y tras un período de estudio de las deficiencias que presentaba el sistema, se aprobará la Planning and Compulsory Purchase Act 2004, primera ley general sobre ordenación del territorio y urbanismo que se elaboraba en Inglaterra y Gales en más de una década, en la que el nivel regional adquiere un protagonismo esencial²⁷.

Posteriormente, el Gobierno publicará el 21 de mayo de 2007 el Libro Blanco Planning for a Sustainable Future, en el que propone una transformación de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, a fin de tener en cuenta el impacto ambiental en la toma de decisiones sobre los usos del suelo²⁸.

Por último, actualmente existen una serie de documentos nacionales, los Planning Policy Guidance (PPG), que incluyen esbozos centrados en distintos temas, como la vivienda o el cambio climático, si bien se exige que, a nivel de ordenación urbanística, sean las instituciones locales las que preparen Marcos de Desarrollo Local (Local Development Frameworks)²⁹.

Respecto al segundo modelo citado, en la doctrina y legislación francesa se distingue l’aménagement du territoire y l’urbanisme, considerándose que este último lo conforma el régimen relativo a l’aménagement de la cité considérée comme un ensemble³⁰. El término aménagement du territoire se refiere al modelo adoptado en Francia a partir de la Segunda Guerra Mundial. El fenómeno es posterior al Regional Planning y responde a circunstancias políticas e históricas distintas³¹.

Un giro decisivo en la concepción y en el marco normativo francés de la ordenación del territorio se produjo con la Ley núm. 95-115, de 4 de febrero de 1995, de Orientación para la Ordenación y el Desarrollo del Territorio (Loi d’Orientation pour l’Aménegement et le Développement du Territoire, DATAR), conocida como Ley de Pascua, primer texto legal de carácter global que pretende regular la ordenación del territorio para toda la República francesa³². Con esta ley se inició una nueva etapa de descentralización, acompañada del progresivo abandono de la imbricación entre la planificación física y la económica, nota característica de este modelo³³.

También desarrolla, como novedad, la cooperación y colaboración entre las diferentes colectividades territoriales, y atribuye una renovada importancia a los instrumentos de planificación espacial o física, creando el Esquema Nacional de Ordenación y Desarrollo del Territorio, como instrumento de carácter estratégico en materia de medio ambiente y ordenación del territorio; los Esquemas Regionales de Ordenación y Desarrollo Territorial; las Conferencias Regionales de Ordenación del Territorio; y los Esquemas Sectoriales, que tratan de asegurar la planificación y localización de los grandes equipamientos de interés nacional.

Se constata el carácter dinámico y evolutivo de la ordenación del territorio francesa, que ha ido transformando su inicial objetivo de superación de la ordenación urbanística por el de una ordenación integrada del territorio y el de un desarrollo regional que trata de lograr el equilibrio económico interregional y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Al mismo tiempo, las reformas descentralizadoras de la estructura del Estado han hecho que la ordenación del territorio se transforme en un campo de competencias concurrentes a compartir entre el Estado y el resto de colectividades territoriales (Regiones y municipios)³⁴.

En los últimos años, pese al avance de algunas tesis neoliberales en el plano de lo económico (Ley Macron), el modelo ha incorporado a su contenido una mayor preocupación por los problemas de conservación del medio ambiente ³⁵ y se constata también un creciente interés respecto a diversos planteamientos sociales y multifuncionales³⁶, tendencias que en la actualidad tienen su reflejo en distintos documentos europeos.

El modelo francés ha evolucionado de esta manera hacia una perspectiva más próxima al alemán, al que nos referimos a continuación, en el que la ordenación del territorio centra el foco de atención en la coordinación de las distintas políticas sectoriales, en el control del urbanismo local y en la protección del medio ambiente y el paisaje³⁷, pasando la planificación económica a un segundo plano.

El tercer modelo es el representado por la legislación y la práctica de los federalismos germánicos. El Raumordnung es el modelo propio de la República Federal de Alemania y de Austria, y es también conocido como Raumplanung en Suiza³⁸.

El Raumordnung tuvo su época de mayor desarrollo entre 1965 y 1975, años en los Länder consolidaron y profundizaron la implantación administrativa de la planificación territorial, llegándose incluso a presentar en 1975 un Programa Federal de Ordenación del Territorio (Bundesraumordnungprogramm) para todo el territorio federal, elaborado por la Federación y los Länder y aprobado por la MKRO³⁹.

Tras una etapa de relativo estancamiento, debido básicamente a la crisis económica del petróleo de 1973, la planificación volvió a recuperarse en la segunda mitad de los años ochenta, cobrando una creciente importancia hasta la fecha motivada por los nuevos retos derivados de la unificación alemana, la apertura a la democracia de nuevos Estados vecinos y la ampliación de las fronteras de la Unión Europea.

Entre las características más relevantes de esta recuperación se alude al redescubrimiento del nivel subregional como nivel de actuación más importante de la planificación del territorio, pues, además de leyes propias, los distintos Länder cuentan con un plan territorial regional y planes territoriales subregionales que cubren la totalidad de sus territorios. También destaca el enfoque más práctico en la elaboración de los planes y un mayor peso de los aspectos medioambientales, uniendo en la mayoría de los Länder en un mismo Ministerio las políticas de ordenación del territorio y medio ambiente y creando un procedimiento integrado de evaluación de impacto ambiental y territorial⁴⁰.

La República Federal de Alemania ha contribuido de manera importante a las tesis que propugnan una ordenación territorial europea. En 1994, bajo la Presidencia alemana de la Unión Europea, fue adoptado en Leipzig el documento Europa 2000+: Cooperación para la ordenación del territorio europeo, en el que propusieron los llamados “principios de Leipzig” sobre ordenación del territorio. Estos principios conducirán más tarde, en 1999, a la elaboración en Postdam de la versión definitiva de la Estrategia Territorial Europea, documento que, a su vez, ha venido a ser completado con el documento Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (Hannover, 2000)⁴¹.

Por último, los planteamientos y preocupaciones del modelo italiano no constituyen ninguna novedad respecto a los anteriores. Se trata de un sistema integrado de los de Francia y Alemania y bastante similar al español⁴².

En los últimos años ha aumentado en Italia la preocupación de la ordenación del territorio por la problemática medioambiental y del paisaje, que en el régimen italiano forma parte de los bienes ambientales. También destaca el interés por la prevención de riesgos naturales o inducidos.

Varias Regiones han aprobado leyes de ordenación del territorio, urbanismo y protección del paisaje. También han aprobado por ley sus Planes Territoriales Regionales (PTR) y, alguna de ellas, sus Planes Paisajísticos Regionales (PPR), a fin de dotar de mayor peso político a los mismos. Otras regiones no han optado por la vía del PPR sino que han seguido el camino que les permitía realizar la Ley estatal núm. 431 de 1985 (conocida como Ley Galasso), consistente en la integración de la planificación paisajística en el respectivo PTR, como en la práctica alemana⁴³.

Desde hace ya algún tiempo se viene discutiendo en Italia sobre el concepto de governo del territorio, fórmula que comprende la ordenación del territorio, el urbanismo y las infraestructuras, considerándose como una competencia compartida o concurrente, y en la que se obliga al Estado a coordinarse. En esta línea, por parte del Ministerio de Infraestructuras y del Transporte se presentó en 2014 una propuesta de Ley de Principios en materia de Política Pública Territorial y Transformación Urbana (Principi in materia di Politiche Pubbliche Territoriali e Transformazione Urbana).

La comparación entre los citados modelos nos lleva ya a una serie de observaciones previas:

1º) Unos modelos privilegian la planificación física y otros la planificación económica, existiendo lazos entre ambas en mayor o en menor medida. Los primeros se centran mayormente en controlar la utilización del espacio mediante la promulgación de normas bajo la forma de planes. Los segundos, en medidas de ayuda al desarrollo económico. Unido a esto, también tiene gran peso en la definición del modelo la posición que se reconozca al sector privado.

2º) En función de la elección del anterior tipo de modelo, suele darse una mayor o menor relación de la política de ordenación del territorio con el resto de políticas sectoriales con incidencia territorial.

3º) Por último, la elección del modelo también tiene mucho que ver con el grado de descentralización del Estado y con la forma en que se distribuyen en su seno las distintas competencias⁴⁴.

3. PLANTEAMIENTO EN LA CARTA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE 1983

La Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos (Málaga) el 20 de mayo de 1983, por la Conferencia Europea de los Ministros responsables de la ordenación del territorio de los países miembros del Consejo de Europa (Conférence Européenne des Ministres Responsables de l’Aménagement du Territoire, a la que corresponden las siglas CEMAT)⁴⁵, fijó a nivel europeo el concepto de ordenación del territorio en toda su extensión.

La Carta Europea de 1983, claramente influenciada por el modelo clásico francés, suma e integra en un mismo documento este modelo y el alemán, adoptando el concepto más amplio o extenso que podía darse, al definir la ordenación del territorio como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad⁴⁶.

De este modo, se pretende imbricar la planificación económica y la planificación física con las materias de protección del medio ambiente, de la cultura y del bienestar social.

La Carta añade a la definición: Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.

El carácter tan amplio de esta definición nos permite sentar una serie de límites al concepto, pero también nos deja entrever que el mismo puede variar de manera importante en función de las circunstancias y notas que concurren en los distintos modelos nacionales que hemos esbozado, lo que no deja de aumentar las dificultades.

Como “disciplina científica”, y tal como se ha advertido al comienzo de este capítulo, la ordenación del territorio se caracteriza por ser necesariamente compleja y multidisciplinar, dado que el territorio es esencialmente plurifuncional y permite análisis desde diferentes disciplinas científicas y con diferentes objetivos⁴⁷. En su relación con el ordenamiento jurídico, se sitúa indudablemente dentro del Derecho Administrativo.

En cuanto a “técnica administrativa”, y siguiendo a ENÉRIZ OLAECHEA⁴⁸, se caracteriza por su intervención en el ámbito de las actividades públicas y privadas, con la finalidad de delimitar su contenido y de fijar la prioridad de unas partes sobre otras en su aplicación sobre un mismo soporte o espacio territorial, que es escaso y consumible. Se trata claramente de una función pública.

Es también indudablemente una materia esencialmente política, a la que se le atribuye un carácter interdisciplinario y global, dado que debe procurar la coordinación y coherencia de las distintas políticas sectoriales que se proyectan sobre un mismo territorio⁴⁹. Es por ello, al mismo tiempo, una “técnica de coordinación" entre las distintas Administraciones con competencias decisorias sobre el territorio, pues precisa de mecanismos jurídicos que garanticen que la organización física del espacio se realiza según el “concepto rector” pretendido. Para ello, y al igual que sucede con otras esferas de la acción administrativa pública (recursos naturales, obras públicas e infraestructuras, patrimonio cultural, etc.), se sirve de la técnica de la Planificación.

Para MENÉNDEZ REXACH⁵⁰ debe distinguirse la “política”, que presupone la existencia de un haz de competencias de diversa amplitud, generales o sectoriales, distribuidas entre las diferentes Administraciones territoriales, de la “competencia” propiamente dicha, pues el concepto de ordenación del territorio supone un título específico que corresponde a una sola entidad, en nuestro caso a las comunidades autónomas⁵¹.

4. NOTAS CONCEPTUALES DESDE LA PERSPECTIVA DOCTRINAL ESPAÑOLA

ENÉRIZ OLAECHEA⁵² puso de manifiesto una serie de notas o coordenadas comunes en todas las posturas doctrinales iuspublicistas españolas, y que estarían caracterizando los posibles contenidos de la ordenación del territorio.

Una primera nota sobre la que existe unanimidad en la doctrina es la atribución a la ordenación del territorio de un ámbito supramunicipal, habitualmente regional⁵³, en contraposición a la ordenación urbanística que, a priori y con carácter general, responde a ámbitos municipales.

Sin embargo, cabe advertir ya que, en los últimos años estamos asistiendo a una cada vez mayor aproximación entre el planeamiento urbanístico y el territorial, debido, entre otros factores en los que ahora no procede entrar⁵⁴, a la necesidad de dar cabida a determinadas actuaciones puntuales de cierta importancia y carácter estratégico, como son las llamadas Actuaciones Territoriales Estratégicas, previstas en la legislación valenciana y a las que nos referiremos en el capítulo 5.

En cuanto a su ámbito territorial, PÉREZ ANDRÉS⁵⁵ puso de manifiesto cómo, desde la doctrina española⁵⁶ y desde el análisis del Derecho comparado, se ha detectado la necesaria regionalización de la política de ordenación del territorio para que resulte eficaz y viable.

El llamado “regionalismo urbanístico”⁵⁷ ha ocupado un lugar clave en la génesis del moderno concepto de ordenación del territorio y el desplazamiento de la planificación desde el nivel municipal hasta el nivel comarcal, regional o nacional es un factor determinante a la hora de entender la distinción entre la ordenación urbanística y la territorial.

También resulta necesario institucionalizar u organizar a nivel regional esta función pública, a fin de poder gestionar eficazmente lo previamente planificado, asegurando siempre la participación de los distintos niveles administrativos afectados.

En segundo lugar, otra nota característica comúnmente atribuida por la doctrina es la formulación de la ordenación del territorio a través de las técnicas de la planificación, y dentro de ésta la técnica de la zonificación y el diseño de un sistema de ciudades convenientemente jerarquizado⁵⁸.

Una tercera nota, sobre la que sí existen diferencias, se refiere a la atribución de su contenido o ámbito material. De entrada, se parte de que comprende diversos sectores de la actuación administrativa, pero según en cuál de ellos se ponga mayor énfasis (desarrollo económico y social, medio ambiente, obras públicas e infraestructuras, vivienda, patrimonio cultural o cualesquier otro), se alcanzará una definición más o menos ambiciosa o extensa.

Uno de los principales objetivos de la ordenación del territorio es el de evitar los desequilibrios territoriales y, por ello, uno de los sectores que históricamente ha tenido mayor peso ha sido la política de desarrollo regional, convertida en la actualidad en uno de sus pilares, si bien ya hemos visto cómo en este punto no existe unanimidad.

En este sentido, y simplificando las distintas posturas, encontramos, por un lado, una corriente más próxima al modelo clásico francés de aménagement du territoire, para la que la ordenación del territorio se concibe como una política global vinculada a la planificación económica y que englobaría, a su vez, todas las políticas sectoriales con incidencia en el territorio, incluyéndose entre éstas, la política de desarrollo regional, la de protección del medio ambiente o la urbanística.

Por otra parte, una acepción más estricta que la anterior, próxima a las técnicas e instrumentos tradicionales de la ordenación urbanística y similar al concepto de Raumordnung, propio de los sistemas germánicos, y centrada fundamentalmente en la planificación física del territorio⁵⁹.

En ambos casos se persigue una mayor calidad de vida y una utilización racional del suelo y del resto de recursos naturales, siendo otro objetivo común para las distintas posturas expuestas el equilibrio entre el desarrollo económico y la preservación del medio ambiente. Para ello resulta imprescindible la necesaria coordinación de las distintas políticas y planificaciones sectoriales.

En definitiva, grosso modo, entre estas dos posturas se mueven prácticamente todas las definiciones doctrinales y cómo, por tanto, no resulta posible encontrar un concepto claramente unánime de lo que se entienda por ordenación del territorio, sino que, al contrario, las distintas concepciones mantenidas en cada momento han ido variando en función del contexto políticoadministrativo, del menor o mayor peso de las políticas de planificación económica, y de las necesidades y aspiraciones de la sociedad.

Con todo, hemos de destacar la influencia que ha tenido en la doctrina científica, en buena parte de la legislación autonómica, y en la doctrina del Tribunal Constitucional, el concepto fijado por la Carta Europea de 1983.

5. RELACIÓN CON OTRAS MATERIAS CONEXAS O ANÁLOGAS

Dado que la ordenación del territorio es en sí misma una materia compleja y multidisciplinar, en no pocas ocasiones es relacionada con otras materias y funciones públicas afines que en ella se involucran directa o indirectamente y con las que suele confundirse. Su origen complejo y su estrecha relación con la ordenación urbanística y con la protección del medio ambiente explican la dificultad para definir esta materia como política propia y distinta de éstas, habiéndose llegado a cuestionar su sustantividad por algún autor (MARTÍN REBOLLO⁶⁰, MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ⁶¹ o MORELL OCAÑA⁶²) pese a su reconocimiento constitucional⁶³.

De todas estas otras materias afines o conexas sólo nos referiremos brevemente a algunas, concretamente la ordenación urbanística, la planificación económica, la protección del medio ambiente y la ordenación del litoral, por ser materias que se encuentran insertas en el ámbito del Derecho Administrativo.

También nos referiremos a la ordenación del paisaje, aspecto relevante a tener en cuenta en la ordenación del territorio, con la que tiene ciertas semejanzas y con la que, en ocasiones, y al hilo del nuevo concepto de infraestructura verde (green infraestructure), ha sido confundida o identificada erróneamente.

En realidad, todas estas materias conexas nos ofrecen una aproximación a las diferentes dimensiones de la ordenación del territorio.

Cabe adelantar ya que el juego de relaciones y de distinciones tiene una importante proyección sobre el ámbito de distribución de competencias, tal como comprobaremos en el capítulo 4, al incidir e involucrarse en la ordenación del territorio competencias de distintos niveles territoriales, principalmente del autonómico. Y ello porque la propia Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía diferencian la materia ordenación del territorio de otras materias con clara y directa incidencia territorial.

Por otro lado, la cuestión de la coexistencia de distintas materias y competencias con incidencia territorial nos conduce al controvertido debate sobre la relación entre la planificación integral y la planificación sectorial, dado que esta última suele caminar en no pocas ocasiones por separado o imponiéndose a la ordenación integrada del territorio.

Se trata de una cuestión de obligada referencia cuando nos referimos a la ordenación del territorio como actividad planificadora, pues hay pendiente en este punto un grave problema de coordinación de políticas públicas, resultando imprescindible definir técnicas adecuadas de integración y coordinación.

A. ¿Ordenación territorial versus ordenación urbanística?

Ya a finales de la década de los sesenta del pasado siglo, SÁENZ DE BURUAGA⁶⁴ afirmaba que no debía confundirse la ordenación del territorio con la ordenación urbanística, aunque ambas estuviesen íntimamente emparentadas.

Desde un punto de vista normativo, la regulación de la ordenación del territorio se ha venido incluyendo dentro de los mismos textos legales que la ordenación urbanística, lo que ha dificultado una clara separación entre ambos conceptos. También ha propiciado una interpretación expansiva del objeto de la ordenación urbanística⁶⁵. Así ha ocurrido con el legislador estatal, dados los orígenes urbanísticos que han acompañado a la formación del concepto de ordenación del territorio, como tendremos ocasión de ver⁶⁶. Y así ocurre en algunos ámbitos europeos y en el caso de algunas CCAA, si bien ésta no ha sido siempre la opción seguida en el caso valenciano.

A la relación entre la ordenación urbanística y la territorial ya nos hemos referido en parte arriba al hacer referencia a las distintas posturas mantenidas por la doctrina, especialmente aquéllas que postulan los orígenes urbanísticos de la ordenación del territorio. Y también a aquéllas más próximas al modelo alemán de Raumordnung, para las que la ordenación del territorio es una disciplina de carácter multidisciplinar que tendría como principales cometidos el establecimiento de directrices para la ordenación urbanística municipal, el establecimiento de reglas de coordinación para la ejecución de las grandes infraestructuras y equipamientos, y la preservación y protección medioambiental de determinados espacios.

Conviene puntualizar ya que la referencia disgregada que el artículo 148.1.3ª de la CE hace a la “materia” “ordenación del territorio” junto al “urbanismo” no es material o conceptual, sino formal o competencial⁶⁷, y que ambas se presentan como “competencia” susceptible de ser asumida como exclusiva por las CCAA.

Para PAREJO ALFONSO⁶⁸, pese a la indefinición constitucional, queda clara la voluntad constituyente de distinguir en la ordenación física dos funciones, dos sectores de acción pública, surgiendo el problema del deslinde entre las materias a que las mismas hacen referencia. La ordenación urbanística se refiere a la ordenación local y tendría un contenido preciso con eficacia vinculante total, incluidos los particulares. Por su parte, la ordenación del territorio sería la llamada a las grandes magnitudes, a las decisiones básicas condicionadas de la estructura del territorio y preferentemente dirigidas a la coordinación administrativa⁶⁹.

Como iremos viendo a lo largo de este trabajo, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han venido proporcionando algunos criterios que nos permiten deslindar ambas materias.

Asimismo, cabe también recordar que la propia Carta Europea de 1983 incluye la ordenación urbanística dentro del nivel local de una ordenación mayor, en la que, a su vez, se incluye el nivel europeo, el nacional y el regional, lo que nos lleva a concluir que, pese a la mención separada que hace la Constitución entre la ordenación urbanística y la territorial, la primera vendría a constituir un elemento más o subsector integrante del concepto más genérico de ordenación del territorio⁷⁰.

De esta forma, la ordenación urbanística queda supeditada a la ordenación del territorio. En el caso de la Comunitat Valenciana, esta idea se desprende de la lectura conjunta de los artículos 7.1, 15.3, 16.4 y 20 de la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP)⁷¹.

a) Notas comunes a ambas disciplinas

Resulta obvio que entre la ordenación del territorio y la urbanística existe una acusada interrelación y aproximación, y que ello se explica en buena medida por contar con orígenes y algunas notas comunes.

En primer lugar, ambas materias son una técnica con un contenido multidisciplinar. Las dos responden también a una perspectiva integradora y no sectorial, e implican a varios intereses: por una parte, los intereses generales que ha de tutelar la Administración y, por otra parte, los intereses y derechos particulares, como son los de los propietarios del suelo, cuyo ejercicio debe limitarse de acuerdo con las leyes en atención a su función social.

Por ello, en ambos casos, su naturaleza es, básicamente, de Derecho Administrativo, como una pertenencia de su parte especial. Nos encontramos ante funciones públicas⁷², lo cual implica que las distintas actuaciones que forman parte de las mismas están sometidas a la aprobación o al control de la Administración. Esta doble calificación como función pública para la ordenación territorial y la urbanística es expresamente contemplada en la actualidad en el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y de Rehabilitación Urbana, que señala que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general y recuerda que, como tal función pública, no es susceptible de transacción (vid. STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 6). Ello no obsta para que se reconozcan cauces de participación pública y de iniciativa privada, o para que deban comprenderse sus relaciones con el derecho privado de propiedad⁷³.

En segundo lugar, tanto la ordenación del territorio como la ordenación urbanística hacen uso en su actuación, en mayor o menor medida, de la técnica de la planificación⁷⁴, mediante la cual ordenan y fijan usos para el espacio físico, delimitando el contenido del derecho de propiedad, pública o privada, si bien con posibilidades más limitadas en el caso de la ordenación territorial, como tendremos ocasión de ver.

Por último, ambas funciones públicas tienen por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial (STC 77/1984 FD 2). En ambos casos se procura la utilización racional del suelo, conforme al interés general, y se tiene como objetivos la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos⁷⁵ y el desarrollo sostenible⁷⁶.

También, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional⁷⁷, tanto la ordenación urbanística como la territorial tienen como objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial. Ello porque, en ambos casos, el suelo es el principal recurso natural afectado, por ser el soporte de las distintas actividades a ordenar.

Pero, además, ambas tienen como objetivo genérico una justa redistribución social y económica: la ordenación urbanística la equidistribución de los beneficios y cargas de la actividad urbanística, en cumplimiento del artículo 47.2 de la Constitución, y la ordenación del territorio pretende luchar contra los desequilibrios existentes entre las distintas partes de un territorio.

b) Notas diferenciadoras

Sin embargo, y aunque entre ambas funciones de ordenación del uso del espacio territorial existen reglas de vinculación, nos encontramos ante órdenes distintos, pues pueden establecerse una serie de notas diferenciadoras que derivan de su distinto ámbito, contenido, funciones y gestión.

Como ya apuntara el arquitecto y teórico italiano CAMPOS VENUTI⁷⁸, no sólo se trata de diferencias cuantitativas (por población y superficie), sino especialmente cualitativas, pues los contenidos y las formas cambian de forma radical y análogamente cambia el tipo de planificación espacial.

En todo caso, como advierte PAREJO ALFONSO⁷⁹, uno de los principales artífices de la distinción doctrinal entre ordenación urbanística y territorial, de la diferenciación constitucional no tiene por qué seguirse la consecuencia de una diversificación del ordenamiento jurídico regulador de tales materias. El autor considera que, aunque las CCAA posean en la actualidad dos títulos competenciales perfectamente independientes, su ejercicio puede materializarse perfectamente tanto en dos como en una única legislación.

La distinción o delimitación entre ambas funciones públicas, al margen de las calificaciones formales dadas por el legislador, resultará trascendental en orden a atribuir un correcto ejercicio de competencias entre las distintas Administraciones, especialmente en el ámbito de las competencias locales. Y es que no siempre resulta sencillo establecer los límites de regulación legítima de los instrumentos de ordenación del territorio, que no pueden establecer una suerte de regulación urbanística indirecta, sino que deben respetar el ámbito propio de la ordenación urbanística local.

Una primera diferencia se refiere a la extensión de la respectiva área de intervención o ámbito territorial. La ordenación del territorio supera la escala o ámbito de lo que ha venido entendiéndose por ordenación urbanística, que por una rémora etimológica (urbs, urbis, la ciudad) suele limitarse al fenómeno urbano o de ciudad en sentido estricto⁸⁰. Su magnitud es local y su principal o nuclear objeto es la ordenación del uso del suelo y de la edificación de la ciudad y sus zonas inmediatas de influencia.

Tal como diría DÍEZ PICAZO⁸¹, el urbanismo es una aplicación de la reflexión al fenómeno del nacimiento y de la evolución de la ciudad, es un intento de racionalizar el fenómeno urbano. Por ello su ámbito territorial suele ser municipal o incluso menor. Aunque se encargue también de ordenar el suelo no urbanizable, esto se explica por tratarse del suelo excluido de la urbanización⁸².

Por este motivo se considera que no es ordenación urbanística sensu stricto, aun cuando la nomenclatura así lo pudiera hacer entender, la regulación del suelo no urbanizable, que es la que pretende evitar o controlar la aparición de edificaciones aisladas u otros usos no primarios en dicha clase de suelo⁸³. Ello explica las amplias competencias que se reserva la Administración autonómica en materia de suelo no urbanizable, especialmente en el protegido.

En cambio, la ordenación del territorio es una acción ordenadora de los espacios supramunicipales, fundamentalmente regionales, pero también comarcales o nacionales⁸⁴, siendo los municipios elementos de la organización espacial para la mejor distribución de la población, de los distintos usos y de las actividades económicas y para el mejor aprovechamiento de los recursos naturales.

Al hilo de lo anterior, también son distintas las Administraciones públicas competentes en una y otra materia. Ambas son competencias exclusivas autonómicas, pero, en el caso de la ordenación urbanística, la competencia es compartida con los municipios de acuerdo con la legislación urbanística, a los que se les suele atribuir todas aquellas competencias no asignadas expresamente por la ley a la Administración autonómica⁸⁵. Por ello, y a la vista de lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local⁸⁶, puede afirmarse que el urbanismo es una competencia eminentemente municipal.

En lo que respecta a la aprobación de los respectivos instrumentos de ordenación, corresponde a la Administración autonómica la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico que afectan a lo que ha venido a denominarse determinaciones de carácter estructural⁸⁷.

En cambio, los municipios tienen una menor o escasa participación en la elaboración de los instrumentos de ordenación territorial, si bien deben cooperar en la ejecución de los mismos.

En segundo lugar, si bien se ha apuntado como similitud que ambas son una técnica jurídica y una función pública, lo cierto es que la ordenación del territorio nace con un mayor marcado carácter político y discrecional, lo cual no implica que la ordenación urbanística carezca de esas notas. Además, se trata de una política que, en su búsqueda de un mayor equilibrio territorial, trata de coordinar los criterios y propuestas de los diferentes niveles administrativos, siempre a escala supramunicipal, y no se limita a la ordenación física, sino que aplica principios y persigue objetivos de acentuado carácter económico y social.

En tercer lugar, existen diferencias en cuanto al nivel de vinculación de las determinaciones contenidas en sus respectivos instrumentos de planeamiento. Los instrumentos de ordenación territorial tienen mayoritariamente carácter orientador. Determinan con carácter genérico y global los distintos usos y necesidades del territorio, estructurándolo en sus grandes líneas generales: recursos naturales, infraestructuras y movilidad, distribución de asentamientos y actividades productivas, y coordinación de las distintas acciones de los poderes públicos. Sólo muy justificadamente recurren a la técnica de la clasificación o de la calificación del suelo.

Suelen contener y distinguir unas determinaciones con vinculación estricta y plena y otras que, en cambio, tienen un carácter coordinador o incluso meramente recomendatorio, y que permiten a las distintas Administraciones públicas implicadas distintas opciones posibles de desarrollo. Entre las actuaciones públicas que es preciso coordinar se encuentra la propia ordenación urbanística.

Por el contrario, y aunque aumentan las tendencias hacia mayores cotas de flexibilidad, los instrumentos de planificación urbanística son más precisos, pues determinan los usos del suelo, así como los distintos sistemas generales. Son omnicomprensivos, dado que tienden a regular lo general y lo particular, lo principal y lo secundario. Por su origen y su fundamento, tienen un carácter o fuerza netamente vinculante, y delimitan claramente y de modo preciso el contenido del derecho de propiedad de acuerdo con las leyes, con fines urbanizadores y edificatorios⁸⁸.

Es precisamente que, por esos fines, cuando los instrumentos de ordenación territorial contienen alguna determinación que afecta al suelo clasificado como urbano, debe motivarse especialmente su necesidad y justificación. A diferencia de lo que ocurre cuando los instrumentos de ordenación del territorio conciernen al suelo no urbanizable o a otras materias de competencia autonómica.

En todo caso, los instrumentos de ordenación del territorio serán vinculantes para el planeamiento urbanístico de forma congruente con la concreta finalidad que constituya su razón de ser o funcionalidad, así como, en su caso, con su específico carácter directriz⁸⁹.

En cuarto lugar, por razón del sujeto pasivo o destinatario, los instrumentos de ordenación urbanística, por regla general, afectan directamente a los propietarios y titulares de derechos. Sin embargo, las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio con carácter orientativo o coordinador suelen vincular, directamente y en primera instancia, a las Administraciones públicas afectadas, y rara vez o excepcionalmente vinculan directamente a los particulares. Éstos quedan posteriormente vinculados a los mismos cuando el planeamiento urbanístico es adaptado a ellos.

Por último, también existen diferencias notables en cuanto al sistema de gestión de ambas funciones públicas, por responder a finalidades muy distintas.

c) El creciente acercamiento entre la escala urbanística y la territorial

Como se ha indicado, la ordenación del territorio comprende varios niveles o escalas de decisión, siendo una de ellas la local, considerándose la ordenación urbanística un subsector que se incluiría dentro del género más amplio que constituye la ordenación del territorio. También hemos referido que el urbanismo sensu stricto es una competencia local que se circunscribe al fenómeno urbano.

Dado que el territorio es el elemento sobre el que confluyen las decisiones de las distintas Administraciones con incidencia sobre el mismo, es por lo que, con base a lo previsto en la propia legislación sobre régimen local, pueden establecerse distintos niveles o espacios de decisión en función de los concretos intereses públicos afectados.

De esta forma, a los efectos de repartir atribuciones y competencias entre la Administración autonómica y la municipal, el legislador valenciano, seguido por otros legisladores autonómicos⁹⁰, ha distinguido dentro de la ordenación urbanística, desde 1994⁹¹, unas determinaciones de ordenación estructural y otras de ordenación pormenorizada, en función de la posible presencia o no de intereses públicos supramunicipales afectados que deben ser atendidos a escala autonómica, y sin que ello suponga ignorar la autonomía local constitucionalmente reconocida.

Con esta distinción entre ordenación estructural y pormenorizada se diferencian también rangos y niveles, lo cual permite aclarar cuestiones competenciales y definir procesos sencillos de adaptabilidad o modificación de cara a las cambiantes demandas de la sociedad.

Cabe advertir, no obstante, que aunque el mismo Tribunal Constitucional haya puesto de manifiesto la “acusada interrelación” entre la ordenación territorial y la urbanística⁹², no procede identificar sin más las determinaciones urbanísticas de ordenación estructural con el contenido propio de la ordenación del territorio. Obviamente, en la dialéctica planeamiento urbanístico-ordenación del territorio, la existencia del primero no implica en absoluto lo segundo.

También debe aclararse que la ordenación del territorio de una comunidad autónoma puede articularse sobre estas dos piezas estrechamente vinculadas entre sí: la planificación propiamente regional y la actividad urbanística directa y propia de dicha comunidad autónoma.

Asimismo, la ordenación del territorio por parte de una comunidad autónoma puede ejecutarse, además de mediante actuaciones autonómicas propias y directas, a través de la actividad urbanística municipal u ordinaria, garantizándose la imbricación entre ambos niveles por la vinculación de la ordenación urbanística a la territorial⁹³.

Y es que, en relación a la ordenación del territorio, le corresponde al legislador autonómico la definición de los aspectos fundamentales en los que aparezcan implicados preferentemente los intereses públicos supramunicipales, concretando, en su caso, normas de directa aplicación que salvaguarden determinados valores merecedores de protección. También, estructurar un sistema de instrumentos de ordenación territorial que establezca los grandes retos u objetivos territoriales y las distintas estrategias necesarias para alcanzarlos. Y en tercer lugar, regular la plasmación de esas estrategias y determinaciones territoriales en el planeamiento urbanístico municipal⁹⁴.

Esto último implica el deber de respeto o de adaptación de los instrumentos de ordenación urbanística a las determinaciones establecidas en los correspondientes instrumentos de ordenación territorial. Incluso puede llegar a implicar que, de modo excepcional y justificadamente, los propios instrumentos de ordenación del territorio modifiquen directamente determinaciones correspondientes a la ordenación urbanística. En todo caso, y como se verá más adelante, en garantía del principio de autonomía local, se exige la adecuada participación de esa Administración en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación territorial.

Tal como apunta LÓPEZ RAMÓN⁹⁵, el encauzamiento de la potestad urbanística municipal por parte de la Administración autonómica, es una tarea de gran trascendencia práctica. Esto se muestra claramente en la falta de criterios de fondo por parte de la Administración autonómica para ejercer adecuadamente la competencia de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación urbanística municipales.

Coincidimos con el autor en que esta forma de ordenación del territorio mediante la planificación urbanística es una solución más modesta que la “gran ordenación del territorio omnicomprensiva”, si bien entendemos que no deja de ser un mal sucedáneo, pues en las distintas concepciones que hemos manejado, el objeto de la ordenación del territorio no se detiene en una simple actividad directiva del urbanismo municipal.

Al hilo de lo anterior, ROMERO SAURA⁹⁶ considera que en la legislación valenciana se ha producido una suerte de aproximación de los niveles urbanístico y territorial en las “directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio” del planeamiento general municipal (actuales “objetivos e indicadores de sostenibilidad y de capacidad territorial y directrices estratégicas del desarrollo previsto”), proveyendo al planeamiento urbanístico de un nuevo bagaje de elementos provenientes de la ordenación del territorio⁹⁷.

Para terminar, hemos de apuntar también un fenómeno creciente en la ordenación urbanística, cual es su tendencia hacia mayores cotas de flexibilidad, a semejanza de los instrumentos de ordenación territorial. Se constata, entre otros ejemplos, en la supresión de las rígidas y habitualmente incumplidas programaciones temporales del planeamiento urbanístico general, así como en la aparición de una nueva generación de Planes Generales de calculada ambigüedad y flexibilidad, que se conocen como planeamiento general de estructura (“Plan general estructural” en la vigente legislación valenciana). Estos planes apuestan por un contenido mayoritariamente estratégico y selectivo, más ideológico que formal, e incorporan la perspectiva medioambiental en sus propuestas, objetivos, situaciones y parámetros de seguimiento, así como el reconocimiento de sus costes sociales, espaciales y económicos⁹⁸.

Se produce una progresiva mixtura entre la planificación más tradicional y la de carácter más prospectivo y estratégico, lo que nos conduce a una planificación indicativa, más flexible, que puede ser revisada a partir de una evaluación continuada mediante la aplicación de sistemas de seguimiento basados en indicadores cuyos valores umbral han sido definidos ex ante⁹⁹.

Esto se debe a que la sociedad actual es cada vez más dinámica y menos previsible, y a que está sometida a intercambios y a movimiento permanentes, lo que hace que requiera de respuestas rápidas en el tiempo y de adaptabilidad ante las previsiones cambiantes de futuro.

Por otra parte, está aumentando otro fenómeno, cual es la generalización de unas formas de asentamientos extensos y difusos, que no encajan fácilmente dentro del tradicional concepto de “ciudad compacta” y que se aproximan a lo que se ha venido a denominar “ciudad difusa” o “territorio urbanizado”¹⁰⁰.

Por todo ello, se está generalizando una tendencia hacia un tipo de planes urbanísticos abiertos y flexibles, denominados de estructura, concebidos como esquemas generales de mera referencia, y con algunas determinaciones de carácter indicativo. Se abre también cada vez mayor paso la planificación concertada (convenido urbanístico y agente urbanizador) y la planificación estratégica. En muchos de estos tipos de planes se produce una síntesis entre el tradicional planeamiento global y las intervenciones “fragmentarias” mediante proyectos urbanos puntuales.

Este nuevo tipo de planes urbanísticos presentan no pocas connotaciones propias de los instrumentos de ordenación del territorio.

Para el arquitecto Fernando de TERÁN TROYANO, se está dando un deseable “acercamiento” de los escenarios correspondientes al planeamiento territorial y el urbanístico, así como la superación de la vieja controversia planeamiento general versus proyectos urbanos puntuales (“arquitectura sin urbanismo”)¹⁰¹.

B. Planificación económica y políticas de desarrollo regional

Como sabemos, la planificación física representa la localización de los futuros usos del suelo. Se articula a través de planes, en cuanto instrumentos jurídicos dotados de fuerza vinculante para con sus destinatarios. Mientras que la planificación económica se encargaría fundamentalmente de coordinar y reconducir a la unidad el conjunto de decisiones tendentes a la limitación de ciertos sectores productivos y a la promoción de otros. Acentúa la localización de las actividades económicas, a partir de variables funcionales, tales como costes de producción o acceso a los mercados. En general, su formulación es matemática, y se suele sostener sobre planes o programas, no siempre vinculantes, y de contenido económico.

A pesar de sus diferencias, ambas coexisten entre sí¹⁰², si bien, tal como se ha puesto de relieve, su relación normal puede ser conflictiva¹⁰³.

Desde la llamada ciencia de la Economía Regional se generó tempranamente la idea esencial de que, a las previsiones sectoriales y temporales sobre las actividades productivas a desarrollar en el territorio, había que añadir las previsiones de localización. Resulta evidente por ello que la ordenación territorial se ha venido configurando, en parte, por consideraciones de la teoría económica¹⁰⁴.

En todo caso conviene aclarar que el término “desarrollo regional”¹⁰⁵ (regional development) se refiere tanto a los aspectos económicos como los sociales¹⁰⁶. Por otro lado, que la ordenación del territorio en su concepción francesa (aménagement du territoire), considerada como la dimensión nacional del desarrollo regional¹⁰⁷, no puede identificarse exclusivamente con los clásicos instrumentos de la planificación económica¹⁰⁸.

En un primer momento, la visión económica del territorio se centró en una suerte de macroplanificación centralizada, ejecutada por lo general por planes económicos de nivel nacional y cuya preocupación básica era el crecimiento cuantitativo. Los resultados poco afortunados de ésta llevaron a un replanteamiento de la planificación económica, ya en los años setenta del siglo XX, que tomará en consideración las peculiaridades de cada región¹⁰⁹. Ejemplo de ello fueron los planes de desarrollo económico y social en Francia y en España¹¹⁰.

Por su parte, la llamada ciencia de la Economía Urbana persigue dos finalidades básicas: por una parte, procurar la mayor calidad de los servicios a los ciudadanos al menor costo posible, y, por otra, establecer los canales necesarios para la mejor distribución o en su caso redistribución de productos entre los miembros del grupo social. Desde estas perspectivas, se considera que esta ciencia puede llegar a impulsar la renovación social¹¹¹.

Para SÁENZ DE BURUAGA¹¹² y MARTÍN MATEO¹¹³, la meta a alcanzar por las políticas de desarrollo regional sería el fomento del crecimiento económico de todas las regiones de acuerdo con sus posibilidades, pero también, y principalmente, el estímulo de las áreas más deprimidas, intentando elevar sus condiciones económicas y lograr una cierta nivelación de rentas.

En definitiva, para el sector próximo al modelo alemán la planificación económica no forma parte de la ordenación del territorio, si bien debe estar sometida a sus principios, mientras que para el sector más próximo al modelo clásico francés la ordenación del territorio debe responder a los objetivos de las políticas de desarrollo económico, adquiriendo una condición instrumental de éstas. Estas diferencias nos permiten explicar las que se observan en lo concerniente a las distintas modalidades de intervención pública.

a) El descrédito de la planificación y los procesos liberalizadores

Como veremos en el capítulo 3, las políticas de planificación del desarrollo y de estímulo al crecimiento expansivo irrumpieron en España durante los años sesenta del pasado siglo, y ello se debió a la violencia de los movimientos demográficos y al acelerado proceso de industrialización y de urbanización. De acuerdo con las tendencias en aquel momento, en boga en el contexto internacional¹¹⁴ y amparadas en una pretendida garantía científica, se introducen los conceptos de desarrollo polarizado y desigual, y se elaboran unos planes de desarrollo económico y social al margen del planeamiento territorial tradicional, caracterizado por un enfoque estático¹¹⁵.

Tal como describe MUÑOZ MACHADO¹¹⁶, se produce un incremento de la intervención económica del Estado, a la par que la ampliación de las prestaciones sociales públicas. Aumenta la regulación y la presencia de la Administración como gestora de empresas y se reduce consiguientemente la función del mercado.

Sin embargo, en la década de los setenta, comenzará a producirse un decaimiento del modelo de intervención económica y social del Estado. Se generaliza también el descrédito de las técnicas de planificación, a la vista de que el tratamiento de los problemas territoriales y urbanos estaba resultando malparado por los procesos incontrolados de urbanización. Desde algunos sectores profesionales y académicos se da por superada la construcción de una metodología científica de base estructuralista y sistémica para la planificación, dada la dificultad de aplicación en la práctica de dicha metodología a la evolución de la ciudad y del territorio, y ante la imposibilidad de eliminar incertidumbres. Además, como recuerda TERÁN TROYANO¹¹⁷, en nuestro país las políticas desarrollistas y su planificación serán identificadas con el régimen político franquista, arrastrando con ello el descrédito de toda clase de aspiraciones ordenadoras generales. La consecuencia fue la pérdida de crédito de la idea de planificación global.

De este modo, la planificación económica y social fue prácticamente aparcada en nuestro país a raíz del cambio político y de la crisis económica de 1973, siendo sustituida por una política económica de mera coyuntura y sin preocupación espacial¹¹⁸.

Sin embargo, posteriormente incidirán otros cambios económicos importantes, como la entrada de España en las Comunidades Europeas en 1986, lo que supone, por un lado, la aplicación del Derecho de competencia comunitario, pero por otro lado, también una importante inversión económica pública a través de los fondos ligados a la política de cohesión económica y social, estrechamente ligada con las tesis de la concepción clásica francesa de ordenación del territorio.

Resulta, pues, evidente que la apuesta por la lógica del mercado como guía para la adopción de las distintas decisiones públicas dificulta la toma en consideración de algunos objetivos de ordenación territorial por parte de las distintas políticas sectoriales. De acuerdo con esta postura y el Derecho de la Competencia, es esa lógica del mercado la que determina, en teoría y a fin de cuentas, la más óptima asignación de recursos, por lo que el objeto de la intervención pública debe ser, en teoría, facilitar la movilización de los sectores privados¹¹⁹. De ahí deriva también el valor que se atribuye, desde esta posición, a las fórmulas de colaboración público-privada¹²⁰.

Esa actitud, llevada al extremo, pondría en cuestión la conveniencia misma de la ordenación del territorio, aunque tanto las recomendaciones internacionales como la experiencia comparada abogaban por mantener medidas de planificación física a fin de resolver los múltiples conflictos que se producían y se siguen produciendo en el territorio de las sociedades más avanzadas, donde las actividades económicas y las infraestructuras generan problemas de mayor impacto territorial y medioambiental, esta última con un grado creciente de preocupación social¹²¹.

b) Modos de intervención de la planificación económica y distribución competencial

Buena parte de la legislación y de la doctrina española anterior a la Constitución de 1978 se inspiró en el modelo clásico francés de ordenación del territorio. Durante los años sesenta y setenta del siglo XX, las políticas de planificación del desarrollo, traducidas en programas de acción de la Administración central, se desarrollan al margen de los instrumentos de planificación física previstos en la legislación del suelo. La ordenación del territorio se entiende como la traducción geográfica de las políticas económicas, sin que se intentara una mínima imbricación de los objetivos económicos con otros intereses ligados al territorio, hasta que la reforma de la legislación del suelo de 1975 recoge la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinación¹²².

Siguiendo la posición mantenida por MARCOU¹²³ en la doctrina francesa, podemos distinguir hasta tres modos de actuación desde la planificación económica o del desarrollo sobre la organización del espacio, en función de la concreta concepción y de los mecanismos puestos en práctica por la Administración.

En primer lugar, las ayudas a la inversión de las empresas localizadas en ciertas zonas, esto es, actuando sobre los costes directos de los agentes económicos en función a la localización (o bien, con el mismo efecto, adoptando medidas encaminadas a la rebaja del coste de transportes de las empresas). Estas medidas se ven fuertemente condicionadas en la actualidad por las normas europeas de defensa de la competencia.

En este primer grupo de actuaciones podemos incluir alguna de las previsiones contempladas en la vigente Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales¹²⁴, y que constituye un instrumento para las actuaciones de ámbito estatal, dirigidas a fomentar las iniciativas empresariales con intensidad selectiva en determinadas regiones del Estado al objeto de repartir equilibradamente las actividades económicas dentro del mismo¹²⁵.

En desarrollo de la anterior ley, mediante RD 166/2008, de 8 de febrero, se estableció la delimitación de la Zona de Promoción Económica de la Comunitat Valenciana¹²⁶, fijándose los objetivos dentro de de la misma, así como los sectores promocionales y la naturaleza y la cuantía máxima de los incentivos regionales que podrán concederse a los solicitantes que realicen proyectos de inversión y cumplan los requisitos exigidos.

También podemos incluir las políticas de promoción de suelo industrial llevadas a cabo tradicionalmente por parte de la Administración pública y de su sector público empresarial, y que incluyen distintas medidas, tales como la promoción de polígonos industriales y parques empresariales¹²⁷.

En segundo lugar, actuando sobre los valores de localización, esto es, sobre las ventajas relativas que las características de un territorio, sean de origen natural o el resultado de políticas públicas (planificación, equipamientos públicos) pueden aportar a una actividad.

En el momento presente, esta sería la forma más genuina de actuación de las políticas de ordenación del territorio. Prueba de esta afirmación es la importancia que se atribuye en la actualidad a las llamadas “infraestructuras verdes” del territorio, así como a las políticas e inversiones en materia de infraestructuras y equipamientos comunitarios, tanto en el plano autonómico como en el estatal y en el europeo (ejemplo de la infraestructura ferroviaria conocida como “Corredor Mediterráneo”).

Aquí podríamos incluir también el caso de los programas de inversión recogidos en los Presupuestos Generales del Estado.

En tercera instancia, actuando sobre los recursos financieros de los que puedan disponer las autoridades regionales o locales¹²⁸.

El debate existente en la actualidad en diversos foros económicos y políticos valencianos sobre las políticas de estabilidad, con cobertura en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y sobre la necesidad de reforma del actual modelo de financiación autonómica recogido en la vigente Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que ha sido modificada hasta siete veces, es buena prueba de ello.

Y dentro de esta última línea de acción podemos situar también los programas de desarrollo regional previstos en la vigente Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial¹²⁹ (artículo 158.2 de la Constitución). Asimismo, los fondos comunitarios FEDER¹³⁰.

Sin embargo, la Constitución, los Estatutos de Autonomía y también buena parte de la legislación autonómica, tienden hacia el modelo federal alemán. Como es sabido, el artículo 148.1.3ª de la Constitución permitió asumir a las comunidades autónomas competencias en materia de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. Por su parte, reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (artículo 149.1.13), permitiendo a las comunidades autónomas asumir competencias respecto al “fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional” (artículo 148.1.13ª)¹³¹. De esta forma, la ordenación territorial quedaría aparentemente desgajada de la política económica, cuyas bases son competencia exclusiva del Estado¹³².

En definitiva, al igual que en el modelo alemán, se constata una tendencia de mayor y creciente centralización de las competencias relativas a la planificación económica, a diferencia de lo que ocurre con la planificación física del territorio, donde se ha producido una descentralización de la competencia en favor del nivel regional¹³³.

Cabe reseñar que no han faltado algunas críticas al sistema de incentivos de la política de desarrollo regional, excesivamente centrada en el marco territorial del Estado. Según ALLENDE LANDA¹³⁴, ésta ha visto reducida en la Administración central, con una orientación sesgada hacia el ámbito de la política económica sectorial y más concretamente, al sector industrial.

También se ha criticado que, contrariamente al principio de selección, básico en cualquier política de incentivos, a menudo éstos se solapaban en un mismo espacio compitiendo mutuamente. Asimismo, el menor acceso de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) a distintas ayudas, y la gran disparidad de resultados, al haber una gran cantidad de áreas en las que las subvenciones no habrían tenido el éxito deseado¹³⁵. Sin olvidarnos tampoco del más reciente Plan Estatal de Inversión Local (Plan E), puesto en marcha por el Gobierno de Rodríguez Zapatero (imitado en la Comunitat Valenciana por el denominado “Plan Confianza”, puesto en marcha por el Consell), impulsado de forma apresurada e improvisada¹³⁶.

Por último, hemos de indicar que, en los últimos años, se viene reclamando una puesta al día del actual sistema de instrumentos de ordenación del territorio, a fin de que se pueda proceder a integrar mínimamente la planificación física con la económica, al menos en materia de inversión en infraestructuras, y de que se forjen nuevos instrumentos que promuevan la localización espacial de la planificación sectorial. Ello implicaría un nuevo tipo de planes, no precisos y específicamente relacionados con horizontes de tiempo prescritos, sino referidos a opciones alternativas a gran escala con respecto al uso del suelo y flexibles ante condiciones cambiantes. Nos referimos a un tipo de planes de estructura, si bien con un contenido económico más fuerte.

Ello porque, se demuestra más aceptable y eficiente un enfoque de planificación territorial estratégica, que considere la ordenación del territorio como un proceso incremental, con una regulación y gestión dinámica, adaptativa y proactiva¹³⁷. Por estos motivos, en todo caso, la dimensión prospectiva de la ordenación del territorio exigiría no separar la planificación física o espacial de la planificación en el tiempo, que sería puramente económica¹³⁸.