Читать книгу Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana - Eduardo García de Leonardo Tobarra - Страница 11

Sin embargo, debe recordarse que el respeto de los compromisos comunitarios y la ejecución de las políticas comunitarias deben operar sin perjuicio de la forma en que los Estados miembros organicen internamente el reparto de sus competencias¹⁰⁰. El Derecho comunitario no puede utilizarse, pues, como parámetro para la resolución de conflictos competenciales entre el Estado y las CCAA (SSTC 252/1988, 64/1991, 115/991 y 236/1991), aunque ello sin perjuicio de la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el artículo 93 CE (STC 252/1988) ¹⁰¹.

A. Política de medio ambiente como sustento principal para una eventual competencia comunitaria de ordenación del territorio. Especial referencia a la protección del suelo y a la evaluación ambiental de los planes

Ya nos referimos en el capítulo 1 a la relación entre medio ambiente y ordenación del territorio, así como a las distintas etapas o hitos por los que ha pasado la protección del medio ambiente en la Unión¹⁰². Los preceptos que contienen los principios, objetivos y condiciones de actuación de esta política se han mantenido con algunas modificaciones puntuales en los sucesivos Tratados.

El artículo 3.3 (antiguo artículo 2) del TUE, en su versión de Lisboa señala que la Unión obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y el artículo 11 del TFUE (antiguo artículo 6) recoge el principio de integración de las consideraciones ambientales en el resto de las políticas sectoriales¹⁰³.

El principio de sostenibilidad proyectado sobre la ordenación territorial es entendido en la ETE desde una triple dimensión ambiental (protección de los recursos naturales en sentido amplio, lo que incluiría también el patrimonio cultural¹⁰⁴ y algunos elementos del medio urbano que conforman el medio físico o entorno en el que se desarrolla la vida humana), económica (competitividad y crecimiento adecuado) y social (mantenimiento de la cohesión social). Este principio se encuentra consagrado actualmente, a nivel de legislación básica estatal, en el artículo 3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

A la competencia de medio ambiente se dedica el actual Título XX del TFUE (artículos 191 a 193). Recordemos que esta competencia, cuyos objetivos se encuentran explicitados en el artículo 191.1 y 2 (antiguo artículo 174.1 y 2 TCE), se debe materializar con base en los principios de cautela y de acción preventiva, de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y de quien contamina paga (artículo 191.2 TFUE).

Un elemento fundamental de la política comunitaria en materia de medio ambiente han sido los sucesivos Programas de Acción (artículo 192 TFUE), que han proporcionado el marco para la actuación medioambiental de la Unión desde 1973. Cabe destacar que el Quinto Programa (1993-2000) consideró la planificación sectorial y espacial como uno de los instrumentos que habían de utilizarse para la consecución del objetivo del desarrollo sostenible¹⁰⁵.

Mediante Decisión nº 1386/2013/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, ha sido adoptado el Séptimo Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020 (Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta)¹⁰⁶.

El nuevo Programa, ahora General, al superar el estricto sector ambiental e integrar plenamente las consideraciones ambientales en otras políticas, se basa en las iniciativas adoptadas en el marco de la Estrategia Europa 2020. Relaciona nueve “objetivos prioritarios”, para los que, tras describir la situación y los problemas de partida, y las medidas o acciones adoptadas, marca una serie de medidas necesarias a abordar¹⁰⁷.

Por otra parte, debemos dejar constancia del importante desarrollo que han experimentado durante los últimos años las medidas de la Unión para la financiación de actuaciones medioambientales¹⁰⁸, entre las que cabe destacar el Instrumento Financiero para el Medio Ambiente (L’Instrument Financier pour l’Environnement o LIFE), establecido en 1992, y que, a diferencia de los fondos estructurales o del Fondo de Cohesión (que también atiende acciones medioambientales), sí opera en toda la Unión Europea.

La financiación de actuaciones medioambientales adquiere mayor importancia si cabe en la medida en que la nueva programación de los fondos estructurales (2014-2020) está concebida como el instrumento financiero para la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, siendo una de sus líneas estratégicas el “crecimiento sostenible”.

Sin embargo, como señalan HILDENBRAND SCHEID y PAREJO NAVAJAS¹⁰⁹, del análisis de la regulación sobre la política de medio ambiente contenida en el actual Título XX del TFUE, no se justifica la formación de una política comunitaria de ordenación del territorio desde el punto de vista de las competencias expresas. Ello porque la ordenación del territorio no encaja plenamente en el concepto de medio ambiente que se extrae de la regulación que realiza el TFUE (especialmente de los objetivos y principios). Y también porque, además, en la escueta referencia del citado artículo 192.2 TFUE a las medidas de ordenación territorial y de utilización del suelo, el territorio sería considerado simplemente como un recurso natural más, parte de la política de medio ambiente, aplicándose un procedimiento de decisión específico más exigente cuando de tales medidas de carácter ambiental pudieran derivarse efectos de ordenación del territorio. Nos encontramos, pues, únicamente ante medidas de claro sentido instrumental al servicio de ese concreto procedimiento, incluido en la política de medio ambiente.

En todo caso, y a pesar de las limitaciones arriba apuntadas, en la actualidad resulta evidente que la Unión Europea se muestra cada vez más decidida en proteger el medio ambiente mediante la planificación territorial y urbanística de los Estados miembros. A nivel horizontal de Directivas, es creciente y expansiva la regulación que viene transformando muchos de los clásicos capítulos de nuestro Derecho. De hecho, como señala TRAYTER, se persigue una uniformización en la política de protección ambiental, haciendo uso de técnicas mucho más incisivas a nivel comunitario¹¹⁰.

Entre las actuaciones emprendidas por la Unión en materia de medio ambiente se incluyen varias que inciden directamente en la ordenación del territorio, y específicamente, con los usos del suelo.

Podemos empezar citando, por ejemplo, la creación de la Red Ecológica Europea Natura 2000, por la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres (“Directiva Hábitat”), cuyo artículo 10 apunta directamente a las políticas nacionales de ordenación del territorio.

En la Red deben incluirse, además, las zonas de especial protección de las aves (ZEPA), designadas por los Estados miembros de acuerdo con la Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (“Directiva Aves”)¹¹¹, norma que obligó a España a declarar como espacios exentos de urbanización determinados terrenos a fin de proteger el hábitat de las aves de esas zonas.

En la actualidad, la Comunitat Valenciana es, en términos porcentuales, una de las CCAA que más superficie de su territorio aporta a la “Red Natura 2000”, junto con las Islas Canarias y la Comunidad de Madrid.

Inicialmente fueron declaradas dieciocho ZEPA en la Comunitat Valenciana (con una superficie total de 277.239 hectáreas). No obstante, la Comisión Europea consideró que las ZEPA de siete CCAA, entre ellas la valenciana, eran insuficientes para asegurar la adecuada conservación de las especies de aves, lo que motivó la presentación por la Comisión Europea de una demanda judicial contra el Reino de España ante el Tribunal de Justicia (asunto C-235/04), dando lugar a la sentencia de 28 de junio de 2007¹¹².

Ello supuso que el Consell, mediante acuerdo de 5 de junio de 2009¹¹³, tuviera que ampliar la Red de ZEPA de la Comunitat Valenciana, lo que dio lugar a recursos ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, respecto a la ZEPA núm. 22 (“Montañas de la Marina”) en relación con la zona 14 del Plan Eólico de la Comunitat Valenciana. También respecto a la ZEPA núm. 43 (“Sierra Escalona Dehesa de Campoamor”)¹¹⁴.

Además, mediante Orden ministerial de 9 de julio de 2014, se ha procedido a declarar 39 ZEPA marinas, afectando tres de ellas a tramos del litoral valenciano¹¹⁵.

Por otra parte, los Estados miembros debían contribuir a la constitución de la “Red Natura 2000”, proponiendo listados de “lugares de interés comunitario” (LIC).

En nuestro caso, el Consell también aprobó, mediante acuerdo de 10 de julio de 2001, la lista y delimitación de los LIC que debían ser propuestos a la Comisión Europea como contribución a la constitución de la “Red Natura 2000”. La inclusión de estos espacios en la Red se vio confirmada posteriormente con la Decisión de la Comisión de 19 de julio de 2006, por la que se adoptó, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de LIC de la Región Biogeográfica Mediterránea [notificada con el número C (2006) 3261].

Los LIC deben ser posteriormente declarados (en nuestro caso por parte de la CCAA) como “zonas especiales de conservación” (ZEC), de conformidad con lo establecido en el artículo 4.4 de la Directiva y en el artículo 43.3 de la mencionada Ley 42/2007, así como en el artículo 29 bis 4 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana. Asimismo, la Directiva de Aves también exige que en las ZEPA se establezcan medidas de conservación al objeto de procurar la supervivencia y la reproducción de las especies que motivaron su declaración.

De este modo, las ZEPA y las ZEC que se declaren a partir de los LIC forman parte de la “Red Natura 2000”.

Cabe destacar el artículo 13.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana¹¹⁶, que para la alteración de la delimitación de los espacios incluidos en la “Red Natura 2000” (que sólo podrá llevarse a cabo cuando así lo justifiquen los cambios provocados por la evolución natural científicamente demostrada), prevé un procedimiento especial que contempla, entre otros requisitos, la necesidad de un informe de la Comisión Europea¹¹⁷.

También podemos referirnos a la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, también conocida como la Directiva Marco del Agua¹¹⁸.

Además de la ya citada Directiva 2012/18/UE (SEVESO III), otras actuaciones emprendidas por la UE en materia de medio ambiente con claras repercusiones en la ordenación del territorio son las relativas a la gestión integrada de zonas costeras (GIZC)¹¹⁹ o al fomento de las infraestructuras verdes, a las que ya nos referimos en anteriores páginas.

En relación a las zonas costeras, la Recomendación 2002/413/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 30 de mayo de 2002, relativa a la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras (GIZC) en Europa¹²⁰ debía servir de guía, no obligatoria, para la elaboración por parte de los Estados miembros de Inventarios y Estrategias nacionales (y también regionales) de gestión de la costa, que incorporasen los principios y determinaciones que allí se definen¹²¹.

Sin embargo, hasta la fecha no existe una Estrategia estatal de protección integrada del litoral¹²² y, en el caso valenciano, hasta la fecha, tan sólo se han aprobado unas tímidas medidas incluidas en el Título VI de las directrices de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), instrumento de ordenación territorial que abordamos en el capítulo V.

No obstante, en el caso de la cuenca del Mediterráneo se avanzó con la firma del Protocolo de Barcelona para la GIZC en el Mediterráneo, ratificado por los Estados y por el Consejo Europeo, mediante Decisión (2010/631/UE) el 13 de septiembre de 2010¹²³.

En marzo de 2013, la Comisión presentó una propuesta de Directiva por la que se establecía un marco para la ordenación del espacio marítimo y la gestión integrada de las costas¹²⁴. Esta propuesta pretendía complementar y agrupar, por un lado, la regulación de la Política Marítima Integrada (PMI) de la Unión y, por otra, la propia GIZC. Esta Directiva tendría como efecto dotar de carácter vinculante a los instrumentos de planificación de los usos de la costa hasta el momento incorporados en la arriba referida Recomendación 2002/413/CE¹²⁵. Finalmente se ha aprobado la Directiva 2014/89/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo¹²⁶.

En cuanto a los sistemas urbanos, partiendo de los contenidos de la Carta de Aalborg de 1994, han surgido y se han elaborado una serie de iniciativas, estudios y documentos, que apuntan cuáles son los nuevos problemas a afrontar en la planificación de las ciudades. Al margen de las cuestiones medioambientales, llama la atención el carácter social de alguno de estos documentos¹²⁷.

A nuestros efectos, hemos de destacar principalmente la Carta de Leipzig de 2007 sobre Ciudades Europeas Sostenibles, surgida del seno de la Conferencia informal de Ministros en la materia¹²⁸.

También podemos destacar, entre otros documentos, la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia temática para el Medio Ambiente Urbano (citada en el preámbulo del anterior Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, junto a la ETE)¹²⁹ y el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible (European Reference Framework for Sustainable Cities: RFSC) incluido en la Declaración de Toledo, esta última aprobada por los Ministros responsables de desarrollo urbano de los entonces 27 Estados miembros de la Unión Europea el 22 de junio de 2010.

Asimismo, la Unión Europea ha establecido una serie de objetivos en el llamado Paquete 20-20-20 Energía y Cambio Climático, que establece dos objetivos obligatorios para los Estados miembros: la reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero y la elevación de la contribución de las energías renovables al 20% del consumo, junto a un objetivo indicativo, de mejorar la eficiencia energética en un 20%¹³⁰.

Por otra parte, no cabe olvidar que desde la competencia en materia de medio ambiente, la Unión está incidiendo de forma progresiva en el tratamiento de la regulación de las zonas urbanas, por medio de normas sobre tratamiento de aguas residuales y residuos, movilidad sostenible¹³¹, contaminación acústica y atmosférica¹³².

Otras muchas disposiciones comunitarias afectan indirectamente a nuestro objeto de estudio o al uso del suelo, como son la Directiva marco sobre la Estrategia Marina¹³³, la Directiva sobre las Aguas Residuales Urbanas, la Directiva sobre Nitratos, la Directiva sobre Inundaciones, la Directiva sobre la Calidad del Aire y las directivas asociadas.

Por último, no cabe olvidar la incidencia sobre los distintos instrumentos de ordenación del territorio de las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, incorporadas por la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre derechos de acceso, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en lo que se refiere a materias de información, participación y control judicial, si bien cabe recordar que el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana también se refiere al derecho y garantías de publicidad (artículo 25), de participación efectiva en los procedimientos de elaboración y aprobación (artículo 5.e), y de acción pública (artículo 5.f), incluida la jurisdiccional (artículo 62).

a) Los intentos de establecer un marco comunitario para la protección del suelo

La protección del suelo como recurso natural no renovable la podemos encontrar tempranamente en la Carta Europea del Suelo del Consejo de Europa (1972). También, en el ámbito internacional, en la Carta Mundial de los Suelos de la FAO (1982) o más recientemente en los acuerdos de Río 2012 sobre la buena gestión de las tierras y el suelo y el compromiso para evitar su degradación¹³⁴.

En estos últimos años, en el plano de la política comunitaria de medio ambiente, también se va abriendo tímidamente una línea de trabajos y actuaciones dirigidos a la protección de este recurso natural. La Agencia Europea de Medio Ambiente estimó entre 150.000 y 300.000 el número de áreas o zonas contaminadas en Europa occidental, situación que determinaría que el Parlamento Europeo recomendara a la Comisión la elaboración de una Estrategia Temática para la Protección del Suelo en 2002¹³⁵.

No obstante, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el Derecho alemán, donde la temática del suelo es abordada desde una perspectiva más integral, hasta el momento la UE viene ofreciendo un enfoque limitado y sectorial, con una perspectiva más centrada en el marco de la política ambiental (única habilitación para la adopción de medidas de utilización del suelo) y su tratamiento a efectos de su prevención y gestión a los residuos¹³⁶.

Posteriormente, en la Comunicación de la Comisión Estrategia temática para la protección del suelo, de 22 de septiembre de 2006¹³⁷, se pone el acento en el papel del suelo como recurso natural, no renovable, al menos a escala humana, y se apunta la necesidad de adecuar los distintos usos a las características del suelo, evitando el sellado de nuevos suelos y preservando, entre otros, los suelos de alta capacidad agrícola¹³⁸ frente a distintas presiones, incluida la urbanística. El planteamiento estaba en línea con la citada Estrategia temática para el medio ambiente urbano, adoptada también en el marco del VI Programa, y que propugnaba el modelo de ciudad compacta, advirtiendo de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa y desordenada.

El documento reconoce que las disposiciones adoptadas hasta el momento en los distintos ámbitos europeos, nacionales e internacionales no constituyen una política coherente de protección de este recurso natural, recomendando la adopción de una “Directiva marco flexible” como el medio más adecuado.

Con este fin se elaborará por la Comisión una propuesta de Directiva por la que se establece un marco para la protección del suelo y se modifica la Directiva 2004/35/CE¹³⁹, en la que se dibuja un marco común para la protección del suelo, basado en los principios de preservación de sus funciones, prevención y mitigación de los efectos de su degradación, restauración de los terrenos degradados e integración en otras políticas sectoriales.

El Parlamento Europeo adoptó en primera lectura el dictamen sobre la propuesta de noviembre de 2007, pero en el Consejo de Medio Ambiente de marzo de 2010 una minoría de Estados miembros bloqueó la tramitación apelando al principio de subsidiariedad y alegando costes y cargas administrativas excesivos. Desde entonces, y a pesar del interés mostrado por instituciones como la Comisión¹⁴⁰ o el Comité de las Regiones¹⁴¹, poco se ha avanzado en esta cuestión, obteniendo los distintos Estados miembros desiguales resultados en la materia.

Ello no obsta a que varios de los objetivos prioritarios del VII Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente (2014-2020) sigan poniendo especial énfasis en el problema de la degradación del suelo¹⁴².

En el plano interno, la legislación estatal tradicionalmente ha bebido de una concepción económica del suelo, del terreno de lo socioeconómico, desde una perspectiva económica y patrimonial (liberalización del mercado del suelo versus planteamientos más intervencionistas), alcanzándose el paroxismo con la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, tal como apunta VAQUER CABALLERIA¹⁴³.

Con la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se producirá un importante giro, abordándose claramente el valor del suelo como recurso natural. Tal como nos recuerda su preámbulo, haciéndose eco de la ETE y de la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, el suelo es un “recurso económico” y un “recurso natural, escaso y no renovable”, siendo uno de sus mayores problemas el de la ocupación del territorio, su fragmentación y su reconversión en superficies artificiales por la expansión urbana y las infraestructuras.

Y es que, según el informe Cambios de ocupación del suelo en España: implicaciones para la sostenibilidad, elaborado en 2006 por el Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE), a partir del proyecto CORINE Land Cover, en las últimas décadas, España, junto con Irlanda y Portugal, encabezaba el mayor crecimiento de superficie artificial de suelo, con un incremento cercano al 30% entre 1987 y 2000, lo que suponía casi un tercio de todo lo transformado en los siglos anteriores¹⁴⁴.

En cuanto a la Comunitat Valenciana, aunque sus zonas forestales todavía representan más del 50% de la superficie total, la superficie artificial actual alcanza ya aproximadamente el 8%, siendo esta última muy acelerada en la franja litoral e intermedia hasta el estallido de la crisis inmobiliaria en 2007.

Frente a ese diagnóstico, recalca también el preámbulo de la citada Ley 8/2007 que: todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable, necesario para atender las necesidades económicas y sociales¹⁴⁵.

En el ámbito valenciano se observa una similar evolución en cuanto a la valoración del recurso natural suelo, al menos en el plano teórico. Al margen de una serie de trabajos elaborados por la Generalitat sobre este tema¹⁴⁶, tanto la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana¹⁴⁷, como la posterior Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP)¹⁴⁸, incluyeron una serie de preceptos referidos a la protección y al uso racional del suelo. También la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana aprobada en 2011 y la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP).

Por último, la jurisprudencia se viene haciendo eco paulatinamente de la importancia de esta cuestión, abriendo paso al principio de “no regresión” (o cláusula de statu quo o stand still), obligando a una especial motivación en los casos de actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de suelos previamente protegidos¹⁴⁹.

En definitiva, desde la UE se intenta sumar todos los esfuerzos dirigidos a reforzar el marco normativo, desarrollar redes, compartir conocimientos, elaborar directrices e identificar ejemplos de mejores prácticas que puedan contribuir a la mejora en la protección del suelo.

b) La incidencia de la evaluación ambiental estratégica. Evaluación ambiental y territorial

El manifiesto por una nueva cultura del territorio de 2006¹⁵⁰ hacía hincapié en la idea de que el territorio es una realidad compleja y frágil, compuesta de múltiples elementos naturales y culturales y de sus interrelaciones, que deben ser adecuadamente considerados. BASSOLS COMA¹⁵¹ asimismo nos recuerda que la proclamación solemne del principio de desarrollo sostenible no resulta suficiente si no va acompañada de instrumentos de verificación y control.

La necesidad de evaluar ex ante para mejorar la calidad de la planificación de las políticas, planes, programas y proyectos y, consecuentemente, el rendimiento de las actuaciones e inversiones públicas, ya la encontramos en la década de 1990 con ocasión de los trabajos de elaboración del documento Agenda 2000, por una Unión más amplia y más fuerte, incorporándose a los reglametos de los Fondos Estructurales para el período 2000-2006¹⁵².

Más tarde la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente¹⁵³, más conocida como Directiva de evaluación ambiental estratégica (EAE), vino a sumarse a la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, de evaluación de impacto ambiental de proyectos (EIA)¹⁵⁴.

La EIA de proyectos debe garantizar una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos y establecer mecanismos eficaces de corrección o compensación. La vigente Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente¹⁵⁵, también tiene una gran incidencia en la ordenación del territorio. Tanto en un plano material en cuanto al contenido de sus determinaciones, como desde un punto de vista formal, respecto a las exigencias de procedimiento de elaboración y aprobación de los proyectos de grandes infraestructuras que condicionan y definen el modelo territorial¹⁵⁶.

Téngase en cuenta que la mayor parte de las actuaciones propuestas sobre el territorio por los distintos agentes sociales, públicos y privado, requieren casi con toda probabilidad de la aprobación de planes o de proyectos que deben someterse a una u otra evaluación. Ello facilita la incorporación a los distintos planes, programas y proyectos de los criterios de sostenibilidad, al tiempo que debe garantizar una adecuada prevención de los concretos impactos ambientales y el establecimiento de medidas de corrección o compensación.

Con la Directiva de EAE se optó por una fórmula menos conflictiva desde el punto de vista competencial que la de una Evaluación de Impacto Territorial (EIT), práctica desarrollada y asentada en unos pocos Estados de la UE (fundamentalmente Alemania y Austria)¹⁵⁷ pero más ajustada al verdadero espíritu de una pretendida evaluación ambiental ex ante¹⁵⁸.

La principal diferencia entre los planes o programas sometidos a EAE respecto de los proyectos sometidos a EIA es su enfoque preventivo y estratégico, no directamente aplicable en cuanto necesitado de un desarrollo posterior mediante proyectos concretos, los cuales podrán requerir, a su vez, se sometidos al procedimiento de EIA¹⁵⁹.

La no existencia de una competencia específica sobre ordenación del territorio no obsta a que, tal como se ha puesto de relieve¹⁶⁰, la incidencia de las disposiciones normativas adoptadas por las instituciones comunitarias alcancen hasta los más pequeños detalles de numerosas cuestiones relacionadas con esta materia, como puede ser, por ejemplo, los documentos que debe contener un instrumento de ordenación del territorio, en virtud de la citada Directiva de EAE.

Como es sabido, dicha Directiva fue tardíamente traspuesta al ordenamiento español mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Su artículo 3.2.a) incluyó expresamente en su ámbito de aplicación aquellos planes o programas relativos a la ordenación del territorio.

Destaca la importante aportación que realiza la EAE en cuanto a participación pública, al establecer la necesidad de consulta pública, tanto a las Administraciones públicas afectadas como al público interesado, desde el inicio del plan y a lo largo del proceso de elaboración, siendo su duración mínima de 45 días.

Además de facilitar la incorporación de los criterios de sostenibilidad, el sometimiento de los planes y programas a la EAE debe actuar como nexo de unión entre los distintos planes y programas (territoriales, urbanísticos o sectoriales) y como garantía de su coherencia y eficiacia¹⁶¹.

Para ello resulta imprescindible garantizar la objetividad e independencia del procedimiento: económico-financiera (análisis de gastos e ingresos), de costes y beneficios (incorporando todos los efectos externos positivos, en forma de subvenciones, y negativos, en forma de tasas e impuestos) y principalmente multicriterio, incorporando, al menos, la evaluación de los efectos sobre la huella ecológica, las emisiones de gases de efecto invernadero y el ciclo de carbono¹⁶². Y ello porque no faltan voces autorizadas y representantes de órganos ambientales que incluso apoyadas en un discurso “técnico”, pretenden que en la práctica la evaluación ambiental se reduzca a mero trámite administrativo¹⁶³.

Actualmente la legislación básica estatal en la materia viene dada por la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, que reúne en un mismo texto legal el régimen de la EAE de planes y programas y de la EIA de proyectos.

El vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana recoge actualmente en su artículo 22 la obligación de someter los instrumentos de ordenación territorial a EAE, sin perjuicio de la ulterior evaluación de impacto ambiental de los proyectos necesarios para su ejecución, si procede. De este modo, se sigue en parte la pauta que ya iniciaran varios lustros atrás algunas CCAA.

La Comunitat Valenciana se dotó tempranamente de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de la Generalitat, de Impacto Ambiental, incluyendo de forma pionera en su Anexo (apartado 8.g) el sometimiento de los instrumentos de ordenación del territorio¹⁶⁴.

Años mas tarde, la disposición transitoria segunda de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP), dispondrá que, en tanto no se desarrollase la normativa para la EAE prevista en la Directiva 2001/42/CE, se seguirían realizando estudios de EIA conforme a su legislación, lo que derivará en diversos reveses judiciales referidos a planeamiento urbanístico¹⁶⁵.

En la actualidad, la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), apuesta por integrar la EAE de los planes territoriales y urbanísticos y su elaboración, en un proceso único que además debe incluir los efectos económicos y sociales sobre el territorio.

Esta integración es denominada en el texto legal como “evaluación ambiental y territorial”, lo que recuerda algunas experiencias germanas, e integra en un mismo procedimiento los tres expedientes que con la legislación inmediatamente anterior a la LOTUP se tramitaban en paralelo, complicando y alargando los tiempos de tramitación: el territorial o urbanístico, el ambiental y el paisajístico.

Esta evaluación ambiental y territorial de los planes deja de ser un trámite adicional o de examen final de éstos y pasa a identificarse como el procedimiento mismo de su elaboración. Con esta integración se pretende posibilitar una colaboración continuada entre el órgano promotor y el órgano ambiental, eliminando incertidumbres y mejorando la seguridad jurídica de los distintos agentes territoriales implicados.

El procedimiento involucra tempranamente a las distintas Administraciones intervinientes y debe asegurar una visión coordinada y unitaria de los distintos aspectos ambientales, territoriales y funcionales de los planes, lo que debe evitar los habituales y continuos procesos de corrección y/o de reelaboración de los mismos.

B. La extensión de la acción comunitaria a partir de limitados títulos económicos. El caso de la política de cohesión económica, social y territorial

La política de cohesión está en buena parte inspirada en la teoría clásica francesa de los polos de desarrollo, de honda tradición también en la experiencia histórica española. La evidente dimensión territorial de la tradicional Política Regional Europea, posteriormente denominada de “Cohesión Económica y Social” ha hecho que haya sido rebautizada tras el TFUE como política de “Cohesión Económica, Social y Territorial” (Título XVIII). También en el fallido proyecto de Constitución europea (artículo III-220).

La cohesión territorial refuerza y supera la noción de cohesión económica y social, integrando planificación física y económica, así como los objetivos de competitividad, equilibrio y sostenibilidad¹⁶⁶.

Esta competencia habilita a la Unión Europea a desarrollar acciones encaminadas a reforzar la cohesión en su triple vertiente económica, social y territorial, con el fin de paliar los desequilibrios existentes dentro del territorio de la Unión y de promover un desarrollo armonioso del conjunto del mismo. Sin duda es la principal o única competencia comunitaria en la que basar una clara intervención de la UE en materia de ordenación del territorio¹⁶⁷.

No se trata solamente, pues, de una competencia en virtud de la cual la UE puede desplegar sus propias políticas, sino que es también de una de las finalidades perseguidas por ésta, debiendo estar presente en todas sus políticas.

Esta competencia comunitaria, que se enmarca dentro de la concepción amplia de la ordenación del territorio, tiene en la actualidad una gran repercusión en algunos ámbitos territoriales de la UE, como son las regiones menos favorecidas o las zonas rurales, pues en ocasiones tiene mayor peso económico que muchas de las acciones de política regional llevadas a cabo por los propios Estados miembros y las instancias administrativas regionales. Es también, por ejemplo, a través de esta política, como se ha podido conseguir la reconversión de varios sectores industriales.

Asimismo, sabemos que, para llevar a cabo esta política, la UE se ha provisto de numerosos instrumentos financieros de fomento que interrelacionan claramente con la ordenación del territorio¹⁶⁸, principalmente de los siguientes:

- Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), creado en 1975 y que, en la actualidad, debe contribuir a todos los objetivos temáticos, centrándose en ámbitos de inversión vinculados al contexto empresarial y en la prestación de servicios a los ciudadanos en determinados ámbitos.

- Fondo Social Europeo (FSE), programado principalmente con arreglo a los siguientes objetivos temáticos: empleo y movilidad laboral; educación, competencias y aprendizaje permanente, promoción de la inclusión social y lucha contra la pobreza; y refuerzo de la capacidad administrativas.

- Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER).

- Fondo de Cohesión (creado en virtud del TUE), y centrado en la mejora del medio ambiente, el desarrollo sostenible y la Red Transeuropea de Transporte.

- Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

- determinados préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

A través de algunos de estos fondos, la UE impone sus propias directrices (no vinculantes) al ejercicio de las competencias de los Estados miembros.

Resulta de especial interés la cuestión de la difícil compatibilidad entre el sistema de ayudas públicas contempladas en el marco de la política de cohesión territorial y el Derecho de la Competencia¹⁶⁹. Ello por cuanto que la Política Regional de la UE y las acciones materializadas a través de los llamados Fondos Estructurales y de Inversión ocupan en algunos Estados miembros un papel muy destacado, al tiempo que de forma paralela las ayudas regionales de estos últimos son controladas por la Comisión.

Actualmente nos encontramos ante un nuevo período de programación 2014-2020, en el que se introducen nuevas prioridades de inversión de política regional, en coherencia con la Estrategia Europa 2020. Una de las novedades es la más estrecha coordinación entre los distintos Fondos Estructurales y de Inversión de la UE, para evitar solapamientos y mejorar su eficacia. Para ello, el Reglamento (UE) nº 1303/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013¹⁷⁰, ha establecido normas comunes relativas al FEDER¹⁷¹, al FSE, al Fondo de Cohesión, al FEADER y al FEMP, y ha obligado a modificar varios Reglamentos.

La nueva estrategia financiera plurianual (2014-2020) se articula en torno a dos pilares: el primero refuerza la integración de los objetivos medioambientales y climáticos de todos los instrumentos financieros, en línea con el objetivo prioritario número 6 del VII Programa General de Medio Ambiente, dirigido a asegurar inversiones para la política de medio ambiente y clima. Se resume en la máxima más inversión en crecimiento sostenible y tiene como ejes prioritarios una economía con baja en emisión de carbono, los servicios ecosistémicos y la ecoinnovación¹⁷². El segundo pilar se centra especialmente en la contratación pública¹⁷³.

Entre las novedades de la nueva programación destaca el principio de concentración de las actuaciones del FEDER. Significa que, para profundizar mejor en la Estrategia Europa 2020, las ayudas de este fondo se concentrarán principalmente en investigación e innovación, pequeñas y medianas empresas y lucha contra el cambio climático, en función de las distintas categorías de regiones beneficiarias¹⁷⁴.

Tras la ampliación a los países de la Europa oriental y central, en el contexto de una UE de 28 Estados miembros, por el llamado “efecto estadístico”, España ha visto modificada la clasificación de su territorio a efectos de Política Regional de la UE, si bien se han previsto instrumentos transitorios para que las regiones que venían recibiendo ayudas no las perdiesen de forma abrupta. Ahora se distinguen tres categorías de regiones: 1) las regiones menos desarrolladas (con PIB per cápita inferior al 75% de la media UE¹⁷⁵); 2) regiones en transición (PIB per cápita entre el 75 y el 90% de la media UE¹⁷⁶); y 3) regiones más desarrolladas (PIB per cápita superior al 90% de la media UE¹⁷⁷)¹⁷⁸.

Desde algunas visiones de corte centralista se viene denunciando la defectuosa integración de las ayudas económicas comunitarias en el sistema general de la política regional española, y también la escasa coordinación con las CCAA, propugnando la necesidad de elaboración de una verdadera política regional del Estado¹⁷⁹. Sin embargo, las recomendaciones no parecen ir en esa línea, pues lo que se propone desde la Comisión es una reducción de organismos intermedios, así como su descentralización, sin perjuicio de la indispensable coordinación de las autoridades de gestión, certificación y control, así como de los mecanismos de auditorías¹⁸⁰.

La coordinación de la aplicación y gestión de los Fondos Estructurales y de Inversión es realizada actualmente por la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que se encarga de la negociación con la Comisión y de la coordinación con las CCAA en materia de programación, seguimiento y evaluación de los programas regionales, si bien estas últimas no participan de los procedimientos de colaboración existentes en otros ámbitos. Sobre esta cuestión se refirió el Tribunal Constitucional con ocasión de la STC 31/2010, de 28 de junio, en relación con la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006¹⁸¹.

Por último, no cabe duda de que para asegurar la coherencia territorial de estos fondos, estrechamente relacionados con la concepción amplia de la ordenación del territorio, resultaría necesario que las medidas apoyadas por dichos instrumentos financieros se integrasen en un marco o esquema europeo de ordenación territorial y que igualmente se coordinasen con los instrumentos de ordenación territorial y los planes sectoriales de los ámbitos estatales o regionales destinatarios de las ayudas¹⁸².

De este modo se integraría la planificación física y la económica, siguiendo recomendaciones de la OCDE de 2001, dando lugar a un estilo neocomprehensivo de planificación¹⁸³, para el cual la política de “Cohesión Económica, Social y Territorial” brinda ahora todo tipo de facilidades. Sobre el papel, esa fue al menos la intención de la Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana.

¹ En relación a la cuestión de la dimensión europea de la ordenación del territorio, resulta fundamental la consulta de la obra de HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b), y especialmente la bibliografía recogida por el autor (pp. 497-501). Asimismo, la obra de PAREJO NAVAJAS, T. (2004).

² STC 149/1991, de 4 de julio (JF 1.B). Precisamente haciendo referencia a la Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana: (…) el territorio puede ser contemplado desde una perspectiva nacional y hasta europea, como recuerda la Ley 6/1989, de la Comunidad Valenciana.

³ Vid. por ejemplo, su trabajo El Derecho urbanístico español y el Derecho de la Unión Europea (2013, pp. 13-35).

⁴ Tampoco cabe desconocer la importante actividad desplegada por varias organizaciones interregionales europeas en el terreno de la cooperación multilateral, como son la Asamblea de Regiones de Europa (ARE), el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE), la Conferencia de las Regiones Periféricas y Marítimas de la CEE (CRPM) y la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE). HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, pp. 218-219).

⁵ También es el caso de otras leyes autonómicas, como la ya derogada Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Aragón; la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia; la Ley 10/1998, de 3 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León; o la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial de las Islas Baleares.

⁶ La CEMAT desempeña un papel fundamental en el desarrollo, fortalecimiento y diversificación de la dimensión territorial europea. Tal como se recoge en la Declaración de Lisboa sobre Redes para el desarrollo territorial sostenible del continente europeo: Puentes a través de Europa, de la 14 CEMAT de 2006: debe concebir estrategias de desarrollo territorial supramunicipales centradas en un enfoque y una coordinación integrados de las políticas sectoriales con impacto territorial, basándose en la experiencia de la ‘Red Paneuropea de Regiones Innovadoras de la CEMAT’ y en la cooperación de los diferentes Estados Miembros en el marco de la Iniciativa Comunitaria INTERREG. Estas estrategias deben proporcionar complementariedades entre las iniciativas de la Unión Europea y las de la CEMAT, sin generar una duplicación de iniciativas.

⁷ HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 213).

⁸ Es el caso, por ejemplo, de la Ley 4/2009, de 22 de junio, de Ordenación del Territorio de Aragón.

⁹ La 15 sesión de la CEMAT tuvo lugar los días 8 y 9 de julio de 2010 en Moscú, y de la misma emanó la Declaración de Moscú Desafíos futuros: el desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo en un mundo cambiante, que se hace eco de los retos que ocasionan la aceleración del cambio climático, los nuevos desafíos demográficos y socio-culturales y la crisis económica, entre otros puntos.

¹⁰ La Carta Europea de Autonomía Local fue aprobada el 27 de junio de 1985 por el Comité de Ministros del Consejo de Europa, tras el preceptivo dictamen de la Asamblea Parlamentaria. España, tras el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de octubre de 1985, firmó su adhesión el 15 de octubre de ese mismo año, en el marco de la XX Sesión de la Conferencia de Poderes Locales y Regionales de Europa. Este documento entró en vigor el 1 de septiembre de 1988. En España fue ratificada mediante Instrumento de fecha 20 de enero de 1988 (BOE núm. 47 de 24.02.1989), entrando en vigor el 1 de marzo de 1989, conforme a lo previsto en el artículo 15.3 de la Carta. Se trata de un Tratado clave en relación a la cuestión del reparto de competencias en materia de ordenación territorial y urbanística. En el preámbulo de este documento se recogen una serie de consideraciones y afirmaciones que pueden resultar, en parte, algo discutibles, como que las entidades locales son uno de los principales fundamentos de un régimen democrático, o el convencimiento de que investir a las entidades locales de competencias efectivas permite una Administración eficaz y próxima al ciudadano. A este documento volveremos a referirnos en los capítulos 4 y 5, al estudiar el papel que juegan los municipios en la ordenación del territorio, así como la situación del actual mapa local valenciano.

¹¹ Sesión XXVII, Estrasburgo, 17-19 de marzo de 1992, Resolución 234 (1992). CERVERA PASCUAL, G. (2013, pp. 29-30 y 144-145).

¹² DOCE, núm. C-10, de 16.01.1984. Idea que, por otro lado, recogerá la CEMAT de València de 1987.

¹³ Fue precisamente el artículo 10 del nuevo Reglamento de ejecución de los fondos FEDER (Reglamento CEE núm. 4254/88 del Consejo, de 19 de diciembre) el que previó la posibilidad de que la Comisión pudiese contribuir a la financiación de estudios relacionados con la ordenación del territorio. Entre estos estudios, puede destacarse el documento Europa 2000, al que nos referiremos más adelante. HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 223).

¹⁴ Informe de Ordenación del Territorio de 1993 del Gobierno alemán. Vid. HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 225).

¹⁵ PÉREZ ANDRÉS (1998, p. 216) recuerda que hubo un intento para incluir en el Tratado de Maastricht la previsión de que: La Comunidad coordinará sus actividades sobre la base de los objetivos de ordenación territorial existentes en los Estados miembros y desarrolla orientaciones para la política de la Comunidad con efectos sobre el territorio. Esta previsión no se incorporó finalmente al texto definitivo.

¹⁶ No debe excluirse la posibilidad de que en el futuro se incluyan en el Tratado más referencias a la ordenación del territorio. Así se manifestó el documento de la Comisión Europa 2000+. También el Comité Económico y Social (Dictamen sobre Europa 2000+, de marzo de 1995) o el Parlamento Europeo (Sesión Adicional del 27 al 29 de junio de 1995). HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 226).

¹⁷ En el artículo 2 de dicho Tratado se destaca la importancia de la protección del medio ambiente y la mejora de la calidad del mismo como misiones de la Comunidad.

¹⁸ Como ha puesto de relieve la doctrina, entre otros GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, la actual Unión Europea está demostrando tener un gran interés en las políticas de ordenación del territorio, hasta el punto de haberse erigido en protagonista dentro del amplio escenario de Administraciones que intervienen sobre el territorio. Despliega su influencia sobre los diferentes Estados miembros y ámbitos regionales, llegándose incluso a propugnar una supuesta competencia comunitaria en la materia a partir de sus actuales competencias sectoriales con clara incidencia territorial. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S. y SERRANO LÓPEZ, J. E. (2007, p. 32).

¹⁹ Actuales títulos XVIII y XX del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

²⁰ No obstante, aunque en los Tratados no se atribuye a la Unión Europea una competencia de ordenación del territorio en sentido estricto, el artículo 2 del TUE ya estableció como objetivos de la Unión promover el progreso económico y social y un alto nivel de empleo y conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible, principalmente mediante la creación de un espacio sin fronteras interiores, el fortalecimiento de la cohesión económica y social…. Años más tarde, en su versión consolidada, tras la modificación del Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997 y de Niza, de 26 de febrero de 2001, el artículo 2 del Tratado señala que la Comunidad tendrá como misión promover (…) un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.