Читать книгу Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana - Eduardo García de Leonardo Tobarra - Страница 8

c) Desarrollo regional, sectores económicos y desarrollo rural

Además de las políticas de desarrollo regional centradas en las ayudas a la inversión a la actividad industrial o en la actuación sobre los valores de localización de los sectores industriales, existen otros sectores económicos que han sido y son objeto de regulación por las técnicas de la planificación del territorio, como son la ordenación de la actividad turística y de la actividad comercial. También las políticas de desarrollo rural, todas ellas con una clara incidencia en el territorio.

La ordenación de la actividad turística ¹³⁹ y de la actividad comercial¹⁴⁰ se ha visto profundamente afectada por los principios liberalizadores que inspiran la más reciente normativa comunitaria sobre la prestación de servicios¹⁴¹, si bien todavía pueden acogerse a las excepciones contempladas en las propias directivas europeas en materia de ordenación territorial y medio ambiente.

Con relación al llamado “urbanismo comercial”, cabe destacar el impacto de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), de 24 de marzo de 2011¹⁴², referida a la normativa reguladora del establecimiento de grandes superficies comerciales en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Esta sentencia tuvo una evidente repercusión en la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de la Generalitat, de Comercio de la Comunitat Valenciana¹⁴³, ley que, sin embargo, prevé la redacción de un Plan de Acción Territorial de carácter sectorial aplicado a la distribución comercial (PATSECOVA)¹⁴⁴.

Otros argumentos en esa misma corriente, favorables también a una mayor flexibilización en la planificación del suelo los encontramos en un informe de la Comisión Nacional de la Competencia (actual Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia)¹⁴⁵.

No ocurre lo mismo con la política de desarrollo rural. Ésta goza de una cierta tradición en el contexto histórico y actual español¹⁴⁶ y es abiertamente auspiciada en la actualidad desde el seno del Consejo de Europa¹⁴⁷ y por la Unión Europea (Agenda 2000) desde los ámbitos de la política agrícola común (PAC)¹⁴⁸, de la cual constituye su segundo pilar, y de la política regional europea¹⁴⁹.

Ello se debe al papel emergente que ha adquirido en la sociedad dicho desarrollo, por las exigencias de corrección de las disparidades territoriales y de protección del medio ambiente, y ante la demanda de una mayor calidad de vida y de respeto por las tradiciones culturales. Y es que desde distintas políticas comunitarias europeas se considera al medio rural desde un triple enfoque: el agrícola-ganadero y forestal, el ambiental y el socio-cultural¹⁵⁰.

Cabe recordar que la puesta en marcha de la financiación europea (destaca la iniciativa comunitaria LEADER) requiere de la existencia de procesos de programación y de concertación con las instituciones comunitarias, por lo que los instrumentos de ordenación territorial pueden constituir un valioso instrumento con vistas a su elaboración¹⁵¹. Mediante Decisión del Consejo, de 20 de febrero de 2006 (2006/144/CE), se adoptaron las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural para el período de programación 2007-2013, cuya ejecución, sin embargo, no finaliza ese año sino que se extiende hasta el 31 de diciembre de 2015. Sus tres prioridades temáticas principales son: la mejora de la competitividad del sector agrícola y forestal, la mejora del medio ambiente y del entorno rural, y la mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y el fomento de la diversificación de la economía rural.

Se ha producido un cambio en el modo de enteder y realizar las actividades que se realizan en el medio rural. Si los planteamientos del pasado en este ámbito eran principalmente extractivos, actualmente se está tratando de potenciar otra serie de valores intrínsecos, y que son demandados en el momento presente por la población. Se trata, pues, de descubrir y de satisfacer esas nuevas necesidades que la sociedad plantea, buscando una revalorización del medio ambiente rural y de sus características endógenas, conciliando los intereses y puntos de vista de la población rural y de la población urbana respecto a la ordenación, ocupación y estética del medio rural. Asimismo, se trata también de obtener nuevas rentas complementarias a la tradicionalmente derivada del sector primario, estando muchas veces ligadas al uso de las nuevas tecnologías o a la implementación de procesos innovadores¹⁵².

Tal como ha indicado BASSOLS COMA¹⁵³, ya no es posible tomar en consideración el medio rural como un concepto genérico y unívoco, sino que debe hacerse desde una perspectiva sectorial, y tomando en cuenta no sólo sus valores económicos agrícolas, sino también sus valores ambientales, paisajísticos o turísticos, y distinguiendo a su vez diversas zonas: periurbanas, de montaña, de agricultura intensiva, vinícolas, etc. Por otra parte, resulta también evidente que su ordenación ya no puede abordarse sólo desde el nivel urbanístico municipal, sino que debe apelar a las técnicas de la ordenación del territorio y del medio ambiente.

A la vista de la importancia del medio rural en España, principalmente de los sectores económicos agrario y forestal, y gracias al impulso de Antonio SERRANO RODRÍGUEZ, Secretario General para el Territorio y la Biodiversidad (2004-2008) del Ministerio de Medio Ambiente, se aprobó la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural, norma de orientación territorial y claro enfoque medioambiental que, mediante el concierto de los distintos escalones competenciales, persigue una mayor integración territorial de las zonas rurales en el marco de los objetivos de la ordenación del territorio¹⁵⁴. Para ello prevé una tipología de zonas rurales diferenciadas, define zonas prioritarias (lo que nos sugiere la ya tradicional idea de “polo de desarrollo”¹⁵⁵) y prevé la elaboración de planes para dichas zonas¹⁵⁶.

En aplicación de la citada ley estatal, y mediante RD 752/2010, de 4 de junio, se aprobó por el Gobierno el primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible (período 2010-2014), principal instrumento previsto en la ley, y que incorpora la delimitación y la calificación de las zonas de rurales realizada por las CCAA¹⁵⁷. El segundo escalón de instrumentos de planificación y ejecución lo forman, por un lado, las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural y, por otro, los planes de cada zona rural, a aprobar por las CCAA.

Por su parte, mediante Decreto 178/2010, de 22 de octubre, del Consell, se crea y se regula una comisión interdepartamental y un Centro Directivo de Coordinación Operativa del Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la Comunitat Valenciana¹⁵⁸. Frente al principio de multifuncionalidad que propugna la ley estatal, contrasta la acusada visión sectorial por parte de la conselleria competente en materia de agricultura en la gestión de los fondos europeos de Desarrollo Rural¹⁵⁹. Por otra parte, y más recientemente, mediante Decreto 58/2017, de 28 de abril, del Consell, se ha creado una Comisión Interdepartamental para la Lucha contra el Despoblamiento de los Municipios Valencianos¹⁶⁰.

Por último, cabe señalar que la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) recoge expresamente una serie de criterios para la ordenación del sistema rural valenciano en su artículo 11. Remite para ello al “sistema rural valenciano” definido en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana¹⁶¹.

Las oportunidades que ofrencen estos nuevos campos son amplias, por lo que deben ser aprovechadas para estabilizar la población en el medio rural y aumentar el valor añadido de los productos y servicios generados en el mismo.

C. La ordenación del territorio y el medio ambiente

a) El nuevo paradigma medioambiental

Uno de los elementos que mayor influencia ha ejercido sobre la ordenación del territorio en los últimos años es la protección del medio ambiente¹⁶².

Se afirma que, en la actualidad, nos encontramos ante un nuevo “paradigma medioambiental” que afecta a todos los campos del saber y de la actividad humanos, entre ellos el Derecho, fruto de las nuevas exigencias y conciencia ambientales¹⁶³.

Se constata de esta manera la necesidad de reconocer a la protección del medio ambiente un mayor protagonismo en la planificación, superando el papel de “convidado de piedra” de anteriores etapas, generalmente limitadas a las técnicas preventivas y protectoras, tanto administrativas como penales. También se advierte la necesidad de impulsar acciones y tratamientos integrales que ordenen globalmente los distintos recursos naturales¹⁶⁴.

Ello no implica que se llegue a posiciones como la mantenida por MARTÍN MATEO, que llegó a estimar que la ordenación del territorio es una técnica ambiental, que la implementa en el territorio¹⁶⁵. Y ello porque, como apunta MENÉNDEZ REXACH¹⁶⁶, aunque tanto la función ordenación del territorio como la función protección del medio ambiente tengan por finalidad la calidad de vida, lo que determina que se solapen en muchos aspectos, ello no significa que sean coincidentes.

Lo que sí que resulta evidente es que la ordenación del territorio se ha convertido en uno de los instrumentos clave para la protección del medio ambiente, y que esa “dimensión ecológica” de la ordenación del territorio, utilizando la expresión de MARTÍN MATEO, se ha visto incrementada y potenciada en la legislación estatal de suelo¹⁶⁷ y en numerosos textos legislativos autonómicos de estos últimos años¹⁶⁸, siendo la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) y su predecesora Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, claros exponentes de ello.

La estrecha relación entre la ordenación del territorio y el medio ambiente ha encontrado un especial acomodo en el ámbito del Derecho comunitario europeo, para solucionar muchos de los problemas de la utilización racional del suelo y a fin de preservar los recursos naturales, paisajísticos y culturales¹⁶⁹.

Tal como veremos más adelante, la ausencia en los Tratados comunitarios de una competencia en materia de ordenación del territorio y la expresa mención que a esta materia y a la utilización del suelo se incluye en el artículo 192.2 del vigente Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), dentro del título dedicado a la política de medio ambiente, podría llevarnos al equívoco de que la ordenación del territorio es una parte más de esta política.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, ya analizó las relaciones entre medio ambiente y calidad de vida, precisando la necesidad de compaginarlos con el desarrollo económico, idea que conecta con el concepto de ordenación del territorio.

A este respecto, el Tribunal ha remarcado la íntima trabazón de lo ambiental con la estricta planificación territorial, y ha afirmado que el planeamiento ecológico (…) se conecta con la competencia de ordenación territorial en lo que hace a la función genérica de ordenación del espacio¹⁷⁰. De esta manera, y de acuerdo con la actual jurisprudencia, el derecho a gozar de un medio ambiente adecuado implica también un límite a la potestad discrecional del planeador.

La relación de la ordenación del territorio con la protección del medio ambiente encuentra directo sustento en la propia protección del suelo¹⁷¹, en tanto que recurso natural escaso y no renovable. Como es sabido, el derecho a gozar de un medio ambiente digno es recogido en el artículo 45 de la Constitución, dentro de los principios rectores de la política económica y social¹⁷².

En efecto, el derecho al medio ambiente del artículo 45.1 de la Norma fundamental, y su correlativo deber de conservación, está directamente relacionado con la utilización racional del suelo y con las competencias para su ordenación: Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

Debemos poner de manifiesto que el medio ambiente posee un significado más amplio que el territorio, que es uno de sus componentes, pues sería el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida (STC 102/1995, de 26 de junio).

Y es que, en los últimos años, se viene reconociendo que el concepto constitucional de medio ambiente es amplio y estructural, y que incorpora elementos que no son sólo de la naturaleza, sino también Historia, monumentos y paisaje¹⁷³, pues el desarrollo sostenible, propio de una “sociedad democrática avanzada”, no puede circunscribirse sólo al uso racional de los recursos naturales, sino también al resto de los elementos que intervienen y hacen posible el equilibrio de las especies y de sus actividades en el espacio y el tiempo¹⁷⁴.

Los distintos elementos que componen el medio ambiente formarían un sistema o conjunto, por lo que: el medio ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos elementos que, por sí mismos, tienen existencia propia y anterior, pero cuya interconexión les dota de un significado trascendente, más allá del individual de cada uno. Se trata de un concepto estructural cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores, tanto estático como dinámico, en el espacio y en el tiempo (STC 102/1995, de 26 de junio).

Por último, en cuanto al marco de competencias español, que es abordado en el capítulo IV, cabe apuntar en este momento que los artículos 148.1 y 149.1 de la Constitución diferencian las materias medio ambiente y ordenación del territorio, estableciendo un reparto competencial entre el Estado y las CCAA, lo que produce ciertas fricciones y hace difícil coordinar las necesarias relaciones entre ambos niveles competenciales.

b) La Infraestructura Verde del territorio

El término “Infraestructura Verde” proviene de los Estados Unidos, donde es conocido desde finales del siglo pasado como Green Infraestructure, con la carga simbólica que conlleva la acuñación de un nuevo término¹⁷⁵.

La Comunitat Valenciana ha sido la primera comunidad autónoma en incorporar legislativamente este término¹⁷⁶. Actualmente se recoge de manera muy destacada en la vigente LOTUP¹⁷⁷, en la que se ha elevado a la categoría de sistema, eligiendo el concepto más generalista y amplio.

Anteriormente ya se había incluido parcialmente el concepto, que no el término, en el artículo 45.1.e) de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV)¹⁷⁸. Más tarde, de forma indirecta en el artículo 41 del Decreto 120/2006, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana (referido a la delimitación del Sistema de Espacios Abiertos)¹⁷⁹. Posteriormente, se recogió plenamente concepto y término en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), aprobada mediante Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell¹⁸⁰.

Nos encontramos ante un concepto relativamente nuevo que se está abriendo paso con fuerza en las políticas ambientales, territoriales y urbanísticas europeas¹⁸¹. Se trata más bien de una metodología que identifica los principales espacios medioambientales y paisajísticos, así como los corredores de conexión entre los mismos, creando una malla territorial que asegura una visión global y garantiza la correcta funcionalidad y la protección de los valores de dichos espacios. Se trata, pues, de una herramienta muy útil para la ordenación del territorio, si bien no debe caerse en la tentación de confundir la una con la otra.

En todo caso, la definición, conservación y puesta en valor de esos conectores funcionales o de una “infraestructura verde” de un territorio determinado ha de servir para que se convierta en el sustrato básico del mismo y en condicionante previo de cualquier actuación que sobre él se desarrolle.

Esta trama verde, que debe tener continuidad en el territorio, estaría conformada principalmente por los distintos espacios naturales protegidos y las masas forestales de primer orden, pero también por los terrenos de mayor valor paisajístico, cultural y visual así como por los corredores verdes que contribuyen a dotar de funcionalidad territorial al conjunto de la red. Estaría integrada por espacios excluidos de edificación, que no necesariamente de procesos de urbanización. De esta manera, no sólo se trata de salvaguardar aquellos valores relacionados con la biodiversidad o unos espacios libres, pues las infraestructuras verdes producen múltiples beneficios para el conjunto de la sociedad, tales como facilitar la regulación de los recursos hídricos o la protección de la población frente a riesgos naturales e inducidos, tales como la inundación o la desertificación¹⁸².

La Infraestructura Verde tiene como objetivo mejorar la capacidad de la naturaleza para facilitar bienes y servicios ecosistémicos múltiples y valiosos, tales como agua y aire limpios o la regulación climática de la ciudad. De este modo, se fomenta una mejor calidad de vida y bienestar humano, se mejora la biodiversidad (al conectar zonas aisladas), se protege contra el cambio climático y otros riesgos (de inundación, de erosión del suelo…) y se fomenta un enfoque más inteligente e integrado del desarrollo, utilizando de forma más eficiente y coherente el uso del suelo. Se cumplen, pues, tres funciones: abióticas (mejora de recursos hídricos, de las escorrentías, de la calidad del aire, etc.), bióticas y culturales¹⁸³.

Nos hallamos ante una herramienta en la que la metodología varía en función de la escala a estudiar (por ejemplo, en las zonas de borde tratará de controlar el fenómeno del sprawl) y en la que los límites administrativos deben pasar a un segundo plano¹⁸⁴. No sólo se trabajan aspectos ecológicos, pues también deben estudiarse los distintos corredores funcionales, ligando conectividad y eficiencia desde un punto de vista ecológico.

Tomando como eje la idea de jerarquía y funcionalidad, también debe permitir dejar ámbitos complementarios o libres para, si es preciso, poder cambiar el modelo. Debe ser, pues, flexible, a fin de que pueda modificarse motivadamente¹⁸⁵.

La Comunitat Valenciana ha vivido en las últimas décadas el fenómeno de la pérdida y fragmentación de parte importante de sus hábitats y paisajes, con el consecuente problema para la biodiversidad y los ecosistemas¹⁸⁶. El correcto diseño de una Infraestructura Verde puede contribuir a la mejora del estado de nuestros ecosistemas, a fin de que puedan serguir prestando sus valiosos servicios a la sociedad. La inversión en Infraestructura Verde tiene su lógica económica, pues permite mantener mejor la capacidad de carga de un territorio, reduciendo los costes destinados a las llamadas infraestructuras “grises” y a soluciones técnicas humanas más costosas, por ejemplo para mitigar los efectos negativos del cambio climático.

El concepto de Infraestructura Verde se ha trasladado a la vigente LOTUP como un elemento que se pretende nuevo y obligatorio, tanto para la ordenación estructural como para la ordenación pormenorizada. El texto recoge su definición y funciones, los espacios que la integran, los mecanismos de incorporación de nuevos espacios y fija quién tiene las competencias para desarrollarla.

Se configura en sus artículos 4 y 5 como una red interconectada de los espacios de mayor valor ambiental, agrícola, paisajístico y cultural, junto con las áreas críticas cuya transformación implique riesgos o costes ambientales y el entramado territorial de corredores ecológicos y conexiones funcionales que ponen en relación los elementos anteriores. El artículo 23.2 aclara que no constituye en sí misma una zona de ordenación, sino que los diferentes elementos que la integran deben zonificarse y regularse de forma adecuada a sus características, a su legislación aplicable, a su función territorial y a la interconexión entre dichos elementos.

La definición de este “sistema territorial básico” debe ser proactiva, esto es, previa a la planificación de nuevas demandas de suelo, a fin de poder armonizarlas y no ser el resultado residual de éstas. Para ello debe adoptarse un enfoque integrado y estratégico de los usos del suelo en el que participen responsablemente los distintos actores que inciden directamente en el territorio. Éste es uno de sus principales retos. Conecta directamente con la definición del modelo territorial, con la regulación de los usos del suelo y con la técnica de la zonificación. Debe evitar también la posibilidad de planeamientos superpuestos o colindantes contradictorios, por lo que, para asegurar su eficacia, debe abarcar todas las escalas del territorio (regional, supramunicipal, municipal y urbana) y extenderse también incluso a determinados suelos urbanos y urbanizables¹⁸⁷.

El texto legal contiene una larga enumeración de los espacios que forman la Infaestructura Verde de la Comunitat Valenciana que coincide con la prevista en la derogada LOTPP a excepción de pequeñas modificaciones¹⁸⁸. En bastantes casos esa enumeración, que incluye tanto ámbitos protegidos por regulación específica como otros que no poseen esa protección, se encuentra poco definida¹⁸⁹. Sin embargo, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 19.bis de la derogada LOTPP¹⁹⁰, la LOTUP no prevé la elaboración de un Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde que concrete mínimamente los espacios que deban formar parte de la misma a escala regional o supramunicipal, plan que fue anunciado en 2011 y del que nunca más se ha sabido¹⁹¹. En su lugar, el artículo 4.3 de la LOTUP se limita a apuntar que la conselleria competente en materia de ordenación del territorio y paisaje es la encargada de supervisar la coherencia y funcionalidad de esta herramienta.

Ese Plan de Acción Territorial podría servir para dar solución, por ejemplo, al problema de solapamiento en un mismo lugar de distintas figuras de espacios protegidos, tal como apunta el artículo 28.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad¹⁹². Se contribuiría mejor de ese modo al deber de ordenar los usos y aprovechamientos de distintos espacios de modo compatible con la función y el mantenimiento de la Infraestructura Verde¹⁹³.

En todo caso debe evitarse caer en el error de reducir las determinaciones de la planificación territorial a las infraestructuras verdes del territorio, vaciando indebidamente por excesivo su contenido. Se corre el riesgo de reducir la ordenación del territorio, en aspectos sustanciales, a una planficación puramente negativa, que se limita a preservar determinados espacios de usos o actividades, creando huecos que a posteriori terminan siendo fácilmente colmados por la planificación sectorial.

D. La ordenación del litoral como parte de la ordenación del territorio

Al igual que hacíamos cuando nos referíamos a las relaciones entre la ordenación urbanística y la territorial, conviene también recordar que la Carta Europea de 1983 contempló expresamente en su anexo, como un objetivo particular de la ordenación del territorio, la necesidad de políticas específicas de protección y desarrollo equilibrado de las regiones costeras y las islas¹⁹⁴.

Especialmente en el caso de la Comunitat Valenciana se requiere una ordenación integrada del litoral, por ser un espacio territorial que presenta activos ambientales y paisajísticos de gran valor, afectados por viejos y nuevos riesgos (entre ellos, los procesos de regresión litoral, que se agravarán como consecuencia del cambio climático) y sometidos a una fuerte presión y conflictos de uso como activo económico, al concentrar una gran parte de la población, de los ejes de comunicación y del producto interior bruto valenciano.

Sin perjuicio de que volvamos sobre este punto al tratar la cuestión de la incidencia de la legislación sectorial de costas en la competencia autonómica de ordenación del territorio, podemos afirmar ya que la ordenación del territorio se proyecta sobre todas las partes de éste sin excepción¹⁹⁵. También que la distinción entre ordenación del territorio y del litoral, que no nació de la Constitución, sino de algunos Estatutos de Autonomía, como el valenciano (actual artículo 49.1.9ª) el del País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Baleares y Canarias, frente a otros, como el de Murcia, Asturias y Cantabria, que omitieron tal distinción, carece de sentido en la práctica, tal como se encargó de recordar el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991, de 4 de julio, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas¹⁹⁶.

La distinción entre ordenación del territorio y ordenación del litoral ha devenido inútil, al no tener efectos prácticos en la Ley de Costas de 1988, que prevé el mismo reparto competencial para todas las CCAA, independientemente de la existencia o no de previsión de competencias sobre la ordenación del litoral en los correspondientes Estatutos de Autonomía. De este mod queda sentado que la ordenación del litoral forma parte de la ordenación del territorio, siendo un ámbito de actuación de aquélla, y que la competencia en ordenación del territorio incluye también la competencia de ordenación del litoral.

Por último, cabe recordar el nuevo concepto de Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC), procedente del ámbito comunitario europeo, y que trata de definir un nuevo modelo de gobernanza territorial para los espacios litorales, tanto los emergidos como los marinos. Ésta se caracterizaría por partir de una visión integrada y concurrente en cuanto a las distintas políticas sectoriales, así como por un planeamiento multinivel en cuanto al ámbito competencial.

Significa tener en cuenta la interacción entre las actividades económicas y sociales y los requerimientos ambientales en estas zonas, a fin de facilitar el proceso de toma de decisiones en la evaluación de inversiones. También se caracteriza por un enfoque estratégico y participativo que trata de involucrar a los distintos agentes sociales y no sólo a las distintas Administraciones públicas.

La necesidad de ordenar y de planificar posibilidades de desarrollo territorial sostenible en las áreas litorales ha hecho de las mismas un espacio predilecto para la ordenación del territorio. En otras Comunidades Autónomas esa necesidad sí se ha traducido, desde el punto de vista normativo, en la proliferación de planes para dichos ámbitos¹⁹⁷. No ha sido el caso de la Comunitat Valenciana¹⁹⁸, donde las actuaciones costeras se han venido insertando de manera dispersa a nivel municipal y no en un marco de ordenación del territorio o de gestión integrada de la costa. Esta grave deficiencia trata de ser paliada en parte mediante el denominado Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana (PATIVEL), al que nos referiremos en el capítulo V.

E. La confusión entre ordenación del territorio y paisaje

El paisaje es una parte fundamental en la composición visible del territorio, al que se liga estrechamente. Si bien no es un elemento nuevo en escena¹⁹⁹, ha ido adquiriendo una creciente importancia por ser un elemento directamente ligado al bienestar, a la calidad de vida, a la cultura y a la identidad territorial²⁰⁰. En nuestro ordenamiento jurídico, su protección conecta con el mandato establecido en el artículo 45 CE y con un concepto amplio de medio ambiente, pues así lo ha entendido la jurisprudencia constitucional²⁰¹. No se trata sólo de proteger valores estéticos, pues el paisaje también posee un valor inmaterial que puede traducirse en recurso para la atracción turística y de inversión económica en general. Por ello debe formar parte activa de las políticas y de los instrumentos de ordenación territorial²⁰².

El paisaje no es una realidad inmutable, sino que está siempre en constante evolución y transformación, al igual que la sociedad que lo moldea, por lo que no debe protegerse como si de una imagen fija o una pieza de museo se tratase sino, más bien, se trata de evitar que los cambios no afecten a sus valores más característicos y relevantes. Para MARTÍN MATEO²⁰³, el paisaje contiene dos elementos compositivos principales, uno espacial y otro cultural, que no siempre han de encontrarse yustapuestos en un mismo espacio físico. Su gran variedad de escalas y su carácter no estático hace difícil su caracterización. Además está cargado de altas dosis de subjetividad, por basarse en percepciones, individuales o colectivas.

Los paisajes valencianos han padecido y siguen sufriendo procesos de degradación y banalización. Entre las causas de esta problemática destaca principalmente el impacto de la urbanización y el turismo, de la edificación dispersa y de algunas infraestructuras diseñadas sin demasiado cuidado. También otros fenómenos, como el abandono de edificaciones obsoletas y de algunos cultivos. Para frenar estos procesos no resultan suficientes las medidas de protección y conservación de la apariencia de los paisajes previamente catalogados desde la legislación y el planeamiento. Son necesarias también medidas de gestión, a fin de poder preservar sus valores más sobresalientes, corregir los procesos que influyen negativamente en los mismos y recuperar paisajes deteriorados. En algunas ocasiones, la protección del paisaje pasará necesariamente por la conservación de las relaciones y procesos, tanto naturales como socio-económicos, que han contribuido a su formación y hacen posible su pervivencia. En definitiva, no se trata tanto -o tan solo- de proteger el paisaje como de gestionarlo de manera adecuada.

Existen distintas formas de mirar y de interpretar un mismo paisaje. Para la STC 102/1995, de 26 de junio, el paisaje constituye una “noción estética”, pues no sólo es una realidad objetiva, sino un modo de mirar, distinto en cada época y cada cultura. Su percepción dependerá del factor temporal, de la disciplina científica de procedencia del observador y de otros componentes subjetivos. Y es que, por su carácter evidentemente social y para tratar de calibrar u objetivar mínimamente su estudio, un elemento clave es la participación pública, en la que deben ponerse de manifiesto las preferencias, el sentido de pertenencia y la identificación de los ciudadanos con un paisaje determinado.

Resulta pues imprescindible que, a partir de los resultados de los procesos de participación pública, desde la Administración se incorpore la óptica del paisaje a los planes y proyectos con incidencia sobre el mismo, para mantener o mejorar unos objetivos de calidad y evitar que pierda sus valores socialmente reconocibles e identitarios.

El paisaje no ha sido un elemento desconocido por las técnicas de la ordenación territorial y urbana²⁰⁴, si bien, en la práctica, hasta hace pocos años venía siendo mayoritariamente considerado como una cuestión residual o como simple factor de contención de la expansión urbana.

Hasta la fecha, y pese a la importancia que ha adquirido el paisaje en las sociedades actuales, no existe una legislación básica estatal que regule el paisaje de manera unitaria²⁰⁵, si bien éste ha sido considerado uno de los elementos a tomar en consideración en el seno de los procedimientos de evaluación ambiental²⁰⁶.

Más allá de las clásicas “normas de aplicación directa” de las construcciones y de los Planes Especiales para los paisajes merecedores de una protección especial, también en la legislación valenciana se ha contado tempranamente con mecanismos de reconocimiento y protección, estableciendo condicionantes al planeamiento urbanístico y territorial²⁰⁷. De hecho, distintos instrumentos de ordenación del territorio elaborados por la Administración autonómica valenciana en distintas épocas han tomado en consideración la variable del paisaje en mayor o menor medida²⁰⁸.

También se ha venido afrontando la temática del paisaje desde políticas y competencias sectoriales, especialmente en materia de espacios naturales protegidos, política forestal y patrimonio cultural²⁰⁹.

No han sido ajenas tampoco a esta preocupación por el paisaje algunas políticas comunitarias, principalmente las relativas al medio ambiente²¹⁰. Pero también la última reforma de la PAC contempla expresamente el pago por prácticas agrícolas benéficas para el clima y el medio ambiente, incluyendo los beneficios ecológicos de los “elementos paisajísticos”²¹¹.

Sin embargo, en esta materia cabe destacar el mayor papel que ha venido ejerciéndose desde el Consejo de Europa y de manera principal el Convenio Europeo de Paisaje, de 20 de octubre de 2000²¹², gestado en su seno y ratificado por España en 2007.

Este convenio persigue una mejor protección, gestión y ordenación integral del paisaje por su contribución a la consolidación de la identidad europea y destaca su consideración como recurso económico por sus posibilidades de contribución al desarrollo económico y social, a la creación de empleo y al desarrollo turístico²¹³.

En el Convenio Europeo de Paisaje se brinda un concepto muy amplio de lo que se entiende por paisaje, mayor que el contenido en otros documentos emanados de la CEMAT del Consejo de Europa²¹⁴. Se considera no sólo la percepción visual, sino la del conjunto de los sentidos. Se supera la tradicional visión estática, ambiental y cultural del mismo, extiende su alcance a la totalidad del territorio (cualquier parte del territorio…)²¹⁵ y promueve su tratamiento de forma integral y no meramente sectorial.

En nuestro ordenamiento jurídico, el Convenio fue tomado en consideración antes de su ratificación por el Estado, siendo citado, por ejemplo, en el preámbulo de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

También sirvió de base para la redacción de algunas leyes autonómicas específicas, siendo pionera la Comunitat Valenciana con la derogada LOTPP²¹⁶, desarrollada en este punto por el también derogado Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana.

En la actualidad, el artículo 6 de la LOTUP recoge esa misma definición amplia de paisaje contenida en el Convenio Europeo, tal como hiciera anteriormente la LOTPP y el derogado Reglamento de Paisaje de 2006. De igual modo, ordena la integración del paisaje en todas las políticas sectoriales con incidencia en el mismo en sus diferentes escalas (autonómica, supramunicipal y local) y recuerda las finalidades que deben “orientar” la planificación territorial y urbanística²¹⁷. También apunta cuáles son los instrumentos de paisaje: Estudios de Paisaje, Estudios de Integración Paisajística y Programas de Paisaje²¹⁸. Respecto a estos últimos, desaparece la engorosa y absurda tramitación recogida en la anterior regulación²¹⁹.

Llama la atención la desaparición de la exigencia de Estudio de Integración Paisajística en alguno de los supuestos contemplados en el artículo 48.4 del Reglamento de 2006²²⁰. Asimismo, del texto legal ha desaparecido el mandato contenido en el 11.2 de la LOTPP (y artículo 26 del Reglamento), ordenando al Consell la aprobación de un Plan de Acción Territorial del Paisaje de la Comunitat Valenciana que identificase los paisajes de relevancia regional en el territorio valenciano. No obstente ello, la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (aprobada mediante Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell) ya ha identificado 40 Paisajes de Relevancia Regional (PRR).

Si en el apartado 2 del citado artículo 6 se conjuga el verbo “orientar”, en el apartado 3 se dice claramente que el paisaje condicionará la implantación de usos, actividades e infraestructuras. A este respecto, debe advertirse que ese amplio concepto de paisaje, que proviene del Convenio Europeo, no convierte a éste en una suerte de hiperónimo que incluya confusamente al territorio, tal como se ha podido constatar en algunos documentos elaborados en el pasado desde la extinta Dirección General de Territorio y Paisaje de la Generalitat Valenciana²²¹. Y es que desde esa antigua dirección general se forzó en la práctica una relación de hiponimia del paisaje sobre el territorio, al que pretendió incluir, confundiendo ordenación del paisaje con ordenación del territorio, cuando lo correcto es justamente lo inverso.

En este sentido podemos recordar lo expuesto respecto a la rica experiencia italiana, y concretamente a la citada Ley Galasso de 1985, que prevé la integración de la planificación paisajística en los planes territoriales (PRT), siguiendo el ejemplo de la práctica alemana.

Por ultimo, si bien cabe valorar como positiva la aportación metodológica de los procesos de participación pública en materia de paisaje, en cuanto que suponen un aumento de los cauces “democráticos” y de legitimidad ciudadana (se acabaron los “master plan”), la parte negativa es el elevado subjetivismo que se produce en la valoración de las llamadas “unidades de paisaje”²²² y de los “recursos paisajísticos”, al otorgarse idéntico valor a la opinión del público que a la de los técnicos expertos²²³.

6. BREVE RECAPITULACIÓN

Es habitual que al final de una exposición se haga una síntesis de lo relatado en forma de recapitulación.

Siguiendo, entre otros, a SÁNCHEZ MORÓN²²⁴, en síntesis apretada, podemos considerar la ordenación del territorio como la actividad de los poderes públicos cuyo objeto es establecer, con carácter global e integrador, el marco de referencia espacial, planificado y racionalizado, para los distintos usos o actividades y asentamientos de la población en el territorio, así como para la conservación y mejora de los recursos naturales. Todo ello con la finalidad de asegurar un desarrollo económico sostenible y unos estándares superiores de calidad de vida, eliminando las disfunciones y los efectos nocivos sobre el territorio de una actividad administrativa sectorial descoordinada y de un desarrollo económico espontáneo fundado en meras iniciativas individuales privadas o públicas. De esta forma, la ordenación del territorio persigue la concreción de un “modelo territorial”, señalando criterios y directrices sobre el uso del suelo y los demás recursos naturales. Abarca tanto la determinación del “sistema de ciudades” como la ordenación de las distintas zonas del territorio, la definición y vertebración de las redes de infraestructuras y servicios (carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos, redes de suministros, etc.), y fija criterios territoriales y medioambientales para la localización de las distintas actividades económicas. Por su cometido, precisa de ámbitos supramunicipales, regionales o aún más extensos.

La ordenación del territorio es concebida como función pública horizontal, en el sentido de que incide en otras funciones públicas, llamadas funciones verticales o sectoriales, que, en los esquemas teóricos, según LÓPEZ RAMÓN²²⁵, debieran quedar subordinadas o condicionadas por los planteamientos globalizadores de la ordenación territorial. Incluso se configura como la función horizontal por excelencia, al ser capaz de integrar, no sólo a las funciones sectoriales, sino también a las restantes funciones públicas horizontales. Vinculada por arriba a la política económica, y desarrollada en la fase descendente por la ordenación urbanística, enormes son sus cometidos y las responsabilidades asignadas.

En definitiva, tal como ha recordado el Tribunal Constitucional: La ordenación territorial tiene una visión integral del territorio; resulta de indudable complejidad; ofrece un mayor roce o fricción competencial al contemplar otras percepciones del territorio desde puntos de vista sectoriales; y, en fin, se admite como orientadora y directora de la ordenación urbana (STC 149/1998, de 2 de julio) ²²⁶.

La ordenación del territorio incide principalmente, más que sobre los particulares, sobre las demás esferas de actuación de las Administraciones Públicas, especialmente la Administración local. Sus principales destinatarios son las Administraciones públicas y, en principio, sólo cuando la ley lo prevé expresamente, afecta directamente a los particulares.

Cabe remarcar también que el actual modelo autonómico español ocuparía una posición intermedia entre la concepción francesa y la alemana y que se caracteriza por una evolución en sus contenidos. Como sabemos, durante los años sesenta el modelo español estuvo fuertemente influenciado por el francés, muy centrado en los Planes de Desarrollo Económico y Social. La reforma legal de 1975 introducirá los Planes Directores Territoriales de Coordinación, como intento de coordinación de la planificación física con la política de desarrollo económico. A partir de 1983, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 148.1.3ª CE, las CCAA empezarán a promulgar leyes de ordenación del territorio, entendiendo ésta como una planificación física del territorio, de acuerdo con una concepción próxima al modelo alemán.

Se distinguen comúnmente tres sistemas principales a tener en cuenta en la definición del modelo territorial a diseñar por la ordenación territorial:

En primer término, el sistema ambiental del territorio, para lo que se debe definir, conservar y poner en valor de manera interconectada una red de los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural (infraestructura verde), como sustrato básico de éste y como condicionante previo de cualquier actuación que sobre él se desarrolle.

En segundo lugar, debe diseñarse un sistema de asentamientos a partir del análisis del papel o función que desempeñan los distintos núcleos de uso residencial y los espacios para la actividad económica.

En tercer lugar, un territorio también está cualificado por su red de infraestructuras. Debe mejorarse tanto la vertebración externa del territorio como la interna, potenciando el sistema de ciudades y mejorando la sostenibilidad de la movilidad.

Pero para una movilidad sostenible es necesaria una adecuada ordenación de los usos del suelo, siendo la vinculación entre la movilidad y los usos del suelo clave en este punto. El modelo de referencia para garantizar una movilidad sostenible desde el punto de vista económico, social y ambiental es el de ciudad mediterránea, compacta y de usos mixtos²²⁷.

Algunos cambios normativos exigidos como consecuencia de la normativa comunitaria europea han venido a afectar de manera directa a la ordenación territorial y también especialmente a la urbanística. Podemos referirnos a la distinta normativa emanada en materia de medio ambiente, pero también a la referida a contratación pública, Derecho de la competencia o liberalización de servicios. Falta por ver cómo se acaba de concretar y articular todo este sistema de liberalización de las reglas del control del uso del suelo.

Una de las consecuencias de esos cambios es la aparición de una fuerte competencia entre los territorios para atraer inversiones y que las distintas Administraciones determinen muchas de sus políticas en función de éstas.

Por último, pese a la apuntada dificultad o imposibilidad de resolver la globalidad de los problemas del territorio mediante la aplicación de métodos científicos, como apunta TERÁN TROYANO²²⁸, se constata la necesidad de disponer a escala territorial o supramunicipal de instrumentos de ordenación diseñados con cierta dosis de flexibilidad, esto es, de alguna clase de esquema global de referencia aunque sea de carácter muy genérico o indicativo.

En los últimos años se viene insistiendo desde distintos ámbitos en la necesidad de elaborar planeamiento territorial de carácter concurrente e integrado. Para ello, se han posicionado como elementos clave la participación ciudadana y la planificación de enfoque estratégico.

En líneas generales, los instrumentos de ordenación territorial deben contribuir a precisar espacialmente las directrices fundamentales del desarrollo territorial, ejerciendo también la coordinación y el control de los planes urbanísticos de nivel inferior. Asimismo, indicarán los incentivos y las limitaciones a la acción de los particulares y de las distintas Administraciones públicas, estableciendo las grandes previsiones regionales para las grandes infraestructuras, así como para la agricultura, la industria, los servicios, la residencia, el turismo o el tiempo libre.

En definitiva, se trata de que la Administración se dote de instrumentos de ordenación territorial abiertos, definidos con una amplia participación y consenso social e institucional como garantía de su efectiva aplicación, y concebidos como esquema global de referencia, con determinaciones de carácter genérico o indicativo, adaptables a las necesidades cambiantes.

De esta manera, la política de ordenación del territorio continuará superando su tradicional dimensión conceptual y teórica para pasar definitivamente al plano práctico y real.

¹ El texto consideraba que nos encontrábamos ante un modelo territorial con fuertes desequilibrios, despilfarro de recursos, deterioro considerable del patrimonio natural y déficit de infraestructura y equipamientos colectivos. También apuntaba la desigual distribución de un recurso básico como el agua, la superposición sobre la franja litoral de gran número de actividades (agricultura intensiva, desarrollo turístico, implantaciones industriales, procesos urbanizadores…) cuya compatibilización en el territorio se hace muchas veces imposible, los déficit de infraestructuras básicas y equipamientos, la concentración de la población en un espacio superexplotado, etc. (…).

² Un claro ejemplo lo encontrábamos en el Título XVI del Libro II del Código Penal (Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre), cuya rúbrica inicial era De los delitos contra la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente (ahora De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente), y cuyo Capítulo I (artículos 319 y 320) se refería únicamente a los delitos sobre la ordenación del territorio (ahora De los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo). Debe repararse en el hecho de que, pese a la rúbrica de la redacción original, el artículo 320 alude exclusivamente a conductas contrarias a “las normas urbanísticas vigentes”, por lo que, dadas las exigencias derivadas del principio de tipicidad, sólo deberían ser típicas las conductas en la medida en que fuesen contrarias a normas materialmente urbanísticas. PARDO ÁLVAREZ, M. (2005, p. 78).

³ La exposición de motivos de la Ley 10/1984, de 30 de mayo, de Ordenación Territorial de la Comunidad de Madrid, expresaba lo siguiente: la Ley no pretende agotar una definición universal de la Ordenación territorial, sino aquellos contenidos que, de forma más directa, pueden iniciar una clarificación de esta denominación aún confusa en nuestra reflexión teórica. Por su parte, la exposición de motivos de la Ley 7/1990, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial de Cantabria, también reconocía que la Ordenación del Territorio siempre ha sido un concepto un tanto equívoco.

⁴ RACIONERO, L. (1986, p. 13): Hoy día, para ordenar el espacio externo dentro de la ciudad, es necesario, además, ordenar las ciudades en el espacio. En esto consiste la ordenación del territorio. Aunque el planeamiento territorial comprenda otros elementos infraestructurales y ecológicos, las ciudades son el elemento principal que estructura el territorio. También según Bernardo SECCHI (1974, pp. 21, 38 y 144), entenderemos por “políticas territoriales” el conjunto de normas e intervenciones dictadas o adoptadas por la iniciativa pública relativas al orden territorial, es decir, a la formación y desarrollo de los centros urbanos, a la distribución espacial de los asentamientos en el interior de los mismos y a su utilización por parte de los diversos agentes.

⁵ LÓPEZ RAMÓN, F. (1995. pp. 64 y 66). En opinión de ENÉRIZ OLAECHEA, F. J. (1991, p. 39), en cualquier caso, la expresión no resulta muy afortunada, dado que lo que se ordena no es tanto el territorio como todo el cúmulo de actividades que se realizan o se pretenden realizar sobre el mismo.

⁶ El enfoque de los sistemas complejos, como el territorio, está emparentado con otras manifestaciones de ruptura con el ideal clásico monodisciplinar de la racionalidad. Ese enfoque aporta una nueva visión transdisciplinar para aproximarse a la realidad y propugna un necesario diálogo de saberes. FARINÓS DASÍ, J. “Bases, métodos e instrumentos para el desarrollo y la cohesión territoriales. Diagnóstico y propuestas para el debate y la acción” en FARINÓS, J.; ROMERO, J.; y SALOM, J. (eds.). (2009, p. 39).

⁷ Al margen del análisis jurídico, la ordenación del territorio puede ser estudiada, pues, desde múltiples disciplinas, como lo es la Arquitectura, la Geografía urbana, la Economía, las Ciencias Políticas, las Ciencias Ambientales, la Sociología, etc. Se trata de lo que Vicente BOIX REIG (1990. p. 18) calificaría como “ciencia encrucijada”, al integrar variados sistemas de conocimiento sobre la relación del hombre con su entorno. Según Gonzalo SÁENZ DE BURUAGA (1969, pp. 15-16) la ordenación del territorio nació de las técnicas y conceptos de la ordenación urbanística y de la política económica del desarrollo regional, y pugna por unir los distintos enfoques profesionales y especializados en una visión globalizadora. Por ello entiende que el su método es interdisciplinario y que exige la colaboración en equipo de distintas disciplinas científicas. Para el autor, la ordenación del territorio es un intento de dominar el medio físico y natural con todos los recursos que hoy se le ofrecen al hombre, pero que están sobreexplotados por la parcelación irreal que ha exigido el proceso científico y pretende una vida humana más social y de mayor calidad, superando los compartimentos estancos nacidos de la especialización tecnológica.

⁸ Visión jurídica que, obviamente, se realizará desde la perspectiva del Derecho Administrativo, al que pertenecen tanto el llamado Derecho urbanístico como la ordenación del territorio. Sobre la pertenencia del Derecho urbanístico al Derecho Administrativo, vid. CARCELLER FERNÁNDEZ, A. (1984, pp. 20-23).

⁹ MARCOU, G. “El marco institucional de la ordenación del territorio y de las políticas de desarrollo espacial” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, pp. 11-12).

¹⁰ LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, pp. 36 y 37).

¹¹ En este sentido, y respecto al periodo previo a la CE de 1978, pueden consultarse, entre otros: SERRANO GUIRADO, E. (1963); MORELL OCAÑA, L. (1972); o MEILÁN GIL, J. L. (1971).

¹² El término no responde a un concepto jurídico preciso en nuestro derecho positivo, al hacer una utilización profusa y confusa del mismo tanto la CE como los distintos Estatutos de Autonomía. El término “ordenación” es recogido en la CE y en la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, para referirse, por ejemplo, a las siguientes materias: ordenación general de la economía (artículo 148.1.7 CE); ordenación del territorio (artículo 148.1.3 CE y artículo 49.1.9ª EACV); ordenación del sector pesquero (artículo 149.1.19 CE y artículo 50.7 EACV); ordenación de recursos y aprovechamientos hidráulicos (artículo 149.1.22 CE); ordenación farmacéutica (artículo 49.1.19ª EACV); ordenación de centros de contratación de mercaderías y valores (artículo 49.1.20ª EACV); y ordenación del crédito, Banca y seguros (artículo 32.4 EACV). De la anterior lectura se deduce que el término puede comprender potestades de carácter normativo y también decisiones concretas y actos administrativos, y que no nos referimos a lo mismo al hablar de “ordenación del territorio” que, por ejemplo, de “ordenación farmacéutica”, término que denota en parte también la idea de “organización” administrativa. En este sentido, vid. ORTIZ DÍAZ, J. (1982, pp. 40-41).

¹³ Según advierte ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 40), ordenar exige señalar la prevalencia de determinadas operaciones sobre otras, que son relegadas a un segundo plano o que se hacen depender de las primeras. De esta forma, la ordenación supone la intervención de la Administración sobre determinadas actividades -públicas y privadas- a través de la técnica jurídica de la Planificación, e implica el establecimiento de prioridades en los distintos usos y acciones. Por su parte, para DE DIEGO, Á. (1985, p. 50), la ordenación comprende la distribución del territorio en áreas, zonas, usos e intensidades, referidas a las posibilidades edificatorias.

¹⁴ Y es que, tal como señaló la STC 33/1984, de 9 de marzo (Ponente: RUBIO LLORENTE), la idea misma de ordenación conlleva facultades que difícilmente pueden ejercitarse por el legislador, por lo que se requiere del desarrollo reglamentario y del arbitrio de técnicas administrativas específicas de ejecución.

¹⁵ Sobre la técnica jurídica de la Planificación puede consultarse FRIEDMANN, J. (2001, pp. 18-20). Como notas fundamentales del modelo de planificación que propone el autor, se exige que debe ser normativo, innovador, político, negociador y descentralizado a favor de las regiones y localidades, pretendiendo la participación activa de la población afectada, a fin de promocionar el aprendizaje mutuo entre el técnico y la población. Asimismo, PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 22-23).

¹⁶ ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 41). Este autor considera que el urbanismo sería un sector más, aunque importante, de la ordenación del territorio.

¹⁷ El artículo 1 de este texto legal enfatiza más si cabe esa equiparación al señalar que es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística de todo el territorio nacional. En la actualidad, el artículo 4 del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) define la ordenación del territorio y la urbanística como funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes de derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. También la redacción originaria del artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, equiparaba conceptualmente “planeamiento” con “ordenación urbanística”, coincidente con lo previsto en el artículo 33.3.d) de la vigente Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, según el cual, entre las competencias propias de los municipios, se encuentra la “Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística”.

¹⁸ Advierte PÉREZ ANDRÉS (1998, p. 22) que para una ejecución satisfactoria del modelo territorial elegido y planificado resulta necesario un efectivo aparato administrativo ejecutor, por lo que se requiere una reforma en profundidad tanto en nuestro país como en la mayoría de países de nuestro entorno.

¹⁹ BASSOLS COMA, M. (1981, pp. 44-48).

²⁰ Puede consultarse la extensa nota bibliográfica que sobre la ordenación del territorio en el Derecho comparado realiza PÉREZ ANDRÉS (1998, p. 155).

²¹ En las notas a pie de página enumeramos algunas obras y artículos fundamentales que pueden prolongar la lectura de alguna de las notas que nosotros apuntamos de manera escueta, dadas las limitadas pretensiones de este trabajo. Para una visión general de las tendencias de los últimos años en Europa, vid. LÓPEZ RAMÓN, F. (2004. pp. 71-80).

²² En Estados Unidos las corrientes se centraron en los problemas de las grandes ciudades y en la necesidad de adoptar nuevos modelos de desarrollo desde la perspectiva regional, también con el fin de lograr una adecuada relación del hombre con la naturaleza. Vid. PAREJO ALFONSO, L. (2014a y 2014b).

²³ Se ha llegado a afirmar (GARNER, J.F. 1976, p. 512) que quizá sea éste el modelo más complejo y elaborado del mundo occidental, lo que puede deberse a las necesidades causadas por los desastres producidos por los bombardeos de la Segunda Guerra Mundial y a la circunstancia de que nos encontramos ante una isla densamente industrializada y superpoblada. Dentro de esta obra colectiva, y del mismo autor, puede consultarse La normativa jurídica del planeamiento urbano y rural en Gran Bretaña, pp. 321 y ss. Un estudio detallado del sistema británico y de su evolución puede consultarse en FEAL LAGO, C. (1971, pp. 129-226). Una visión más jurídica puede consultarse también en el trabajo de SALA ARQUER, J. M. (1980, pp. 23-34). Vid. también ENÉRIZ OLAECHEA (1991, pp. 43-44). Este último autor refiere una abultada bibliografía en lengua inglesa, a la que cabe remitirse. Análisis detallados más recientes pueden consultarse en HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, pp. 147-163); en BENNETT, R. J. “La política de desarrollo local y regional en el Reino Unido” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, pp. 161-199); DAVOUDI, S. “Planificación territorial: la experiencia inglesa” en ROMERO GONZÁLEZ, J. y FARINÓS DASÍ, J. (eds.). (2004, pp. 173-190); y en BOUAZZA ARIÑO, O. (2009).

²⁴ PAREJO NAVAJAS, T. (2004, pp. 37 y 38). Tras las elecciones de mayo de 1997 se producirá, en este sentido, un punto de inflexión, dado que el nuevo Gobierno mostrará una relación mucho más abierta hacia las instituciones comunitarias, encajando de este modo mucho mejor el proceso de elaboración de la Estrategia Territorial Europea. En todo caso, tal como advierte la autora, al no existir en el Reino Unido tradición en materia de ordenación del territorio, ni a nivel nacional ni a nivel regional, la cuestión no fue vista en un principio, como una cuestión importante. Por ello, la Estrategia Territorial Europea, y a pesar de su importancia, no fue tratada con prioridad en aquel país.

²⁵ Town and Country Planning Act 1990; Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990; Planning (Hazardous Substances) Act 1990; y Planning (Consequential Provisions) Act 1990. Esta legislación se ha visto afectada por leyes posteriores, como la Environment Act 1995; la Human Rights Act 1998 o la Greater London Authority Act 1999. Por su parte, el régimen del planeamiento urbanístico ha sido reformulado totalmente por la Planning and Compulsory Act 2004. TRAYTER, J. M. (2013, pp. 76-77).

²⁶ Pues proporcionan la estructura general en el marco de la cual los planes locales formulan una política urbanística más detallada. HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 150); y BOUAZZA ARIÑO, O. (2009, pp. 36-37).

²⁷ De esta manera, en Inglaterra, a nivel territorial, las Regional Planning Guidance son denominadas Regional Spatial Strategies (excepto para Londres, que se rige por la Spatial Development Strategy for London), con estatus legal y carácter plenamente vinculantes frente al anterior carácter de soft law o de meras guías de política regional, y establecen la ordenación y previsión de crecimiento de la región para un período de 15 a 20 años. También a nivel territorial continuamos encontrando los Development Plans Documents. Por otra parte, y a nivel local, encontramos los Local Development Schemes y los Local Development Documents. BOUAZZA ARIÑO, O. (2009, pp. 74-98).

²⁸ TRAYTER, J. M. (2013, p. 77).

²⁹ LORA-TAMALLO VALLVÉ, M. y HIRT, S. (2014, p. 25).

³⁰ GONZÁLEZ NAVARRO, F. (1981, p. 232).

³¹ Para un estudio en profundidad de las raíces históricas de este modelo, puede consultarse FEAL LAGO, C. (1970). También, LEMASURIER, J. “La planificación urbana y rural en Francia”, dentro de la citada obra colectiva de GARNER, J.F. (1976, pp. 265 y ss.); RISCO SALANOVA, A. “Regionalismo y planificación: la experiencia francesa” en MARTÍN-RETORTILLO, S. (coord.) y otros. (1973, pp. 19-118); y SÁENZ DE BURUAGA, G. (1969, pp. 43-85). Otro estudio, más centrado en las cuestiones jurídicas, puede consultarse en el trabajo de SALA ARQUER, J. M. (1980, pp. 34-41), así como en la extensa obra de PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 76-84 y 158-173). Vid. asimismo ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 44), que refiere una abultada bibliografía de doctrina francesa y española, a la que cabe remitirse. También cabe destacar la bibliografía francesa citada por MORELL OCAÑA, L. (1972, pp. 28-29); y por LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, pp. 73 y 74). Un análisis más reciente puede consultarse en HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, pp. 165-201). Vid. también MARCOU, G. y NEMERY, J-C. “La estructura del Estado, la organización territorial y las competencias sobre ordenación” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, pp. 115-145). Por su parte, TRAYTER (2013, p. 80) cita la siguiente obra: DEYNON, Pierre y FREMONT, Armand. La France et l’aménagament de son territorio (1945-2005, L.G.D.J). París, 2000.

³² Vid. PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 166-173).

³³ POMED SÁNCHEZ, L. A. (1995, pp. 417-487).

³⁴ Según PAREJO NAVAJAS (2004, p. 46), la gran cantidad de estructuras administrativas (municipios, Departamentos y Regiones) con competencias en materia de ordenación territorial ha sido objeto de numerosas críticas, por lo que considera conveniente en este punto una simplificación del sistema.

³⁵ Muestras del nuevo paradigma ambiental son las leyes Grenelle del medioambiente 1 (962-2009 de 3 de agosto) y 2 (788-20120 de 12 de julio), referidas respectivamente a los principios básicos y al conjunto de reglas y restricciones en el urbanismo provenientes del derecho ambiental. Se pretende que los procedimientos ambientales y documentos medioambientales se integren en los procedimientos de elaboración de planes. Respecto a esto último, cabe destacar el Décret nº 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l’evaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement (JORF 4 mai 2012 Texte 2 sur 148).

³⁶ Así, en el ámbito de la edificación y de la ordenación urbanística, las Lois de la solidarité et renouvelement urbains y L’Urbanisme et Habitat, de 2 de julio de 2003, tratarán de hacer frente a la denominada malaltie du banlie o enfermedad de los suburbios, tomándose diferentes medidas, como el establecimiento de directivas en materia de cohesión social en los planes supramunicipales, concretamente en los shema de coherence territorial³⁶. La crisis de los banlieu estalló por primera vez en 1981 (sucesos de Venissieux, en el barrio de Minguettes) y ha influido en las tendencias y en los objetivos del urbanismo francés actual. De este modo, la Ley 2000-1208, de 13 de diciembre de 2000, relativa a la Solidarité et au renovellement urbanos, SRU, (modificada en 2003 por la Ley sobre urbanismo y hábitat) apuesta el aseguramiento de la cohesión social de las ciudades (mixité), la mezcla de usos o multifuncionalidad de los espacios en cada barrio de éstas, y por la urbanización compacta y la renovación urbana (construir la ciudad en la ciudad). Todo ello bajo el atento control del contencioso-administrativo. TRAYTER, J. M. (2013, pp. 73-74); CERVERA PASCUAL, G. (2013, pp. 145-148). Otras medidas son el necesario establecimiento en los planes de unos principios generales, susceptibles de control judicial, como la obligación de prever una mezcla de usos y de rentas en la zonificación, a fin de conseguir una mayor integración social. También los programas locales del hábitat, donde se fijan las necesidades de la vivienda. TRAYTER, J. M. (2013, pp. 61-62). Como ejemplo de shema de coherence territorial puede consultarse el de la Comunidad de Aglomeración (Communauté d’Agglomération) de Montpellier, aprobado definitivamente en 2006. Vid. INDOVINA, F. (Coord.) (2007, pp. 375-377).

³⁷ Llama la atención el auge del asociacionismo en materia de paisaje: Paysages de France, Societé pour la Protection des Paysages et de l’Esthétique de la France…

³⁸ Para un mayor estudio sobre este modelo, pueden consultarse: KIMMINICH, O. (La legislación reguladora del planeamiento urbano y rural en la República Federal de Alemania), MORSCHER, S. (La normativa jurídica del planeamiento y la edificación en Austria), y LENDI, M. (La legislación suiza reguladora de la planificación), todos ellos dentro de la citada obra colectiva de GARNER, J.F. (1976). Otro estudio, de corte más jurídico, referido a la República Federal Alemana, puede consultarse en el trabajo de SALA ARQUER, J. M. (1980, pp. 8-23 y 57-6), así como en la obra de PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 195-200). Un análisis más reciente sobre Alemania y Suiza puede consultarse en HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, pp. 53-109). Vid. también SEELE, G. “Informe sobre la organización estatal, la estructura territorial y la distribución de competencias relacionadas con el territorio en la República Federal de Alemania” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, pp. 45-115); y SCHÖN, K. P. “La ordenación del territorio en Alemania” en ROMERO GONZÁLEZ, J. y FARINÓS DASÍ, J. (eds.). (2004, pp. 191-209).

³⁹ HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 56).

⁴⁰ HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 57).

⁴¹ PAREJO NAVAJAS, T. (2004, p. 53). La autora señala que, no obstante, dada la forma descentralizada de la Federación, así como la tradición regulatoria de la ordenación del territorio alemana, que apoya su efectividad en la fuerza de la ley, la República Federal de Alemania se opuso a la elaboración de un Plan General europeo, al entender que podría restarse poder a los Länder frente a la Unión Europea, y que fueron precisamente las reticencias de los Estados a perder poder en lo que a la planificación de sus regiones se refiere, las que llevaron a la necesidad de dotar de naturaleza informal al documento final de la Estrategia Territorial Europea.

⁴² Para un mayor estudio sobre este modelo, puede consultarse: TREVES, G. (“La legislación reguladora del planeamiento urbano y rural en Italia”), dentro de la citada obra colectiva de GARNER, J.F. (1976, pp. 359 y ss.); CAMPOS VENUTI, G. (1971); CAMPOS VENUTI, G. y OLIVA, F. (1994); y HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, pp. 111-120). Otros estudios, de corte más jurídico, pueden consultarse en la obras de ARGULLOL MURGADAS, E. (1984, pp. 413-424); y PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 200-207 y 309). En cuanto a la política de planificación económica italiana, puede consultarse a CARABBA, M. L’intervento pubblico per la sistemazione del territorio. Giuffrè. Roma, 1970, y demás bibliografía italiana cit in LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, pp. 73 y 74).

⁴³ Los PPR abordan el paisaje en sus aspectos naturales y antrópicos, poniendo mayor énfasis que los alemanes en la protección del patrimonio cultural. HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 113-119).

⁴⁴ La autonomía de las colectividades subnacionales es el factor más determinante, siendo más amplia en el caso de los Estados federales. Para MARCOU (1994, p. 28), la existencia o la extensión de autonomía normativa se traduce en un fortalecimiento del marco jurídico de las políticas de ordenación del territorio.

⁴⁵ La CEMAT viene reuniéndose de manera periódica cada dos o tres años desde 1970, a raíz de una propuesta del Consejo de Europa en tal sentido en 1968. Participan en ella los Ministros responsables de ordenación del territorio de los países miembros del Consejo de Europa y de una serie de países observadores. También representantes de organizaciones gubernamentales internacionales interesadas (OCDE, Comisión Europea, Parlamento Europeo, etc.). HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 213).

⁴⁶ PAREJO ALFONSO (1987, p. 17) advierte que el concepto consagrado en la Carta Europea de 1983 coincide sustancialmente con el que sostienen PETER RILL y HEINZ SCHÄFTER (‘Die Rechtsnormen für die Planungskoordinierung seitens der öffentlichen Hand auf dem Gebiete der Raumordnung’, 1975: ordenación del territorio es el conjunto de los actos estatales dirigidos a configurar el espacio estatal o partes del mismo conforme a fines y objetivos políticos determinados, especialmente bajo la forma de directrices económicas, sociales y culturales.

⁴⁷ Como señala ASÍS ROIG (“La ordenación del territorio y los Planes que la definen” en PAREJO ALFONSO, L. (dir.) y otros. 1998. pp. 136-137), el concepto formulado en la Carta se compone de dos elementos fundamentales: territorialidad (expresión espacial… de toda la sociedad) y complejidad (de la política económica, social, cultural y ecológica), razón por la cual el texto admite la existencia de diferentes perspectivas de planteamiento.

⁴⁸ ENÉRIZ OLAECHEA (1991, pp. 57 y 226).

⁴⁹ Según la STC 40/1998, de 19 de febrero: la competencia sobre ordenación del territorio tiene, precisamente, la finalidad de que su titular pueda formular una política global para su territorio, con la que se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que inciden en el mismo y que, por ello, no pueden ser obviadas por las distintas Administraciones, incluida la estatal. (…) Como este Tribunal ya señalara en su sentencia 149/1991, en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una “política” (v.gr., protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.) y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública. Tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas.

⁵⁰ MENÉNDEZ REXACH, A. (1992, pp. 247-251).

⁵¹ Coincidimos con PAREJO NAVAJAS (2004, pp. 116-117) en que, lo que la Carta Europea quiere dar a entender al calificar la ordenación del territorio como “política y técnica”, es que se trata de una materia que fija unos objetivos – políticos- poniendo al mismo tiempo una serie de elementos instrumentales –técnica- al servicio de esos objetivos. La autora destaca el error terminológico y la confusión que, en su opinión, habría cometido nuestro Tribunal Constitucional en las referidas sentencias 149/1991, de 4 de julio, y 40/1998, de 19 de febrero, al interpretar los términos “política” y “técnica” para definir el concepto de ordenación del territorio. Según el Tribunal, la ordenación del territorio pertenece a los títulos competenciales establecidos por referencia a una política y no a un sector concreto del ordenamiento o de la actividad pública. Por ello, se trata no ya tanto, aunque también, de una “técnica”, sino preferentemente de una “política”, al tiempo que la entiende concebida a través de una aproximación interdisciplinar y global, tendente a un desarrollo equilibrado de las regiones y a la organización física del espacio. De este modo, el Tribunal está asociando el término “política” al de competencia de carácter horizontal, y el de “técnica” a las competencias sectoriales con incidencia en el territorio. A este punto volveremos a referirnos en el capítulo IV.

⁵² ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 54).

⁵³ ÁVILA ORIVE, J. L. (1993, pp. 33 y 34) Para este autor, una de las tres coordenadas básicas que definen el concepto de ordenación del territorio es la organización o planificación coherente del espacio regional. Las otras coordenadas o notas son la integración de las diversas actividades económicas y sociales con incidencia o proyección territorial, y la especial consideración de los recursos naturales como bienes a proteger.

⁵⁴ RODRÍGUEZ-AVIAL LLARDENT, L. “El acercamiento actual entre los escenarios del planeamiento territorial y urbanístico” en III CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO (VV.AA.). (2002, pp. 679-694).

⁵⁵ PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, p. 145).

⁵⁶ ESCRIBANO COLLADO, P. (1990, pp. 36, 45-48). El autor pone el acento en la trascendencia de la descentralización política para la ordenación del territorio, ya que además de una metodología particular, la ordenación del territorio es exponente de un poder político propio de la colectividad afectada, mediante el cual define sus intereses, sus objetivos y se pronuncia sobre las soluciones concretas a sus problemas. El autor considera que son tres los aspectos que pueden sintetizar el significado de la ordenación del territorio: a) constituir un vehículo para el conocimiento de la propia realidad de la Comunidad Autónoma en sus elementos más importantes; b) ofrecerse como una ordenación superior del ejercicio de diversos títulos competenciales, que se manifiestan en la práctica interrelacionados y que, por ello, pueden ser dirigidos mediante objetivos comunes, y finalmente, c) el reconocimiento de amplios cauces de participación ciudadana en la formulación de los distintos instrumentos de ordenación territorial.

⁵⁷ Sobre la concepción funcional de la región y la “dimensión regional del urbanismo”, vid. MORELL OCAÑA, Luis. Estructuras locales y ordenación del espacio. op. cit. pp. 226-250.

⁵⁸ Vid. SECCHI, B. (1974, p. 38).

⁵⁹ Esta acepción más restringida ha sido acogida por la doctrina del Tribunal Constitucional, tal como se deprende de las siguientes sentencias: STC 227/1988, de 29 de noviembre (FJ 2º); STC 149/1991, de 4 de julio (FJ 1.B), en relación a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; y STC 36/1994, de 10 de febrero, relativa a la Ley de la Región de Murcia 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Menor (FJ 3º). Con todo, cabe puntualizar que, para la citada STC 149/1991, la ordenación del territorio es más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud, haciéndose eco de lo proclamado en la Carta Europea de 1983.

⁶⁰ MARTÍN REBOLLO, L. (en el prólogo a la obra de LÓPEZ RAMÓN, F. 1995, p. 17). El autor considera que más que una disciplina jurídica supone un lugar de encuentro pluridisciplinar en el que confluyen geógrafos, ingenieros, economistas, sociólogos y, naturalmente, también juristas.