Читать книгу La gestión de la escasez de agua y de las sequías por parte de las entidades locales: guía para una gestión eficiente - Estanislao Arana García - Страница 7

La sequía se clasifica de múltiples formas, y han sido numerosos los estudios que han tratado su sistematización. De entre ellos, podemos destacar la división del fenómeno secuencial o temporalmente tres tipos: sequía meteorológica, sequía agrícola y sequía hidrológica15. Estas distintas tipologías de sequía “identifican el principio, el final y el grado de severidad de la misma”16. A la primera de ellas de le arroga el inicio del desequilibrio hidrológico, pues es cuando se percibe una interrupción en el temporal de lluvia durante un periodo de tiempo determinado. La sequía agrícola, por su parte, suele visibilizarse después de una sequía meteorológica, y ocurre cuando el terreno para el cultivo comienza a encontrarse desprovisto de la humedad necesaria para la agricultura17. Por último, nos encontraríamos ante una sequía hidrológica cuando el nivel de los ríos, lagos y demás embalses superficiales y subterráneos comienza a bajar notablemente, incluso hasta agotarse, repercutiendo en los suministros para consumo humano o en actividades comerciales o industriales18.

De forma adicional, la doctrina ha identificado otras tipologías de sequías que podrían añadirse o desgajarse de las anteriores. Así, autores como Llammas Madurga emplearon el término “sequía ecológica” para referirse a “la reducción de la producción natural de biomasa cuando tiene lugar una secuencia climática seca”, como efectos ambientales como el aumento del riesgo de incendio o la acelerada erosión del suelo.19 Otros, como Brufao Curiel, hablan de interesantes elementos como la “sequía tecnológica” o la “sequía psicológica”20. La primera tendría lugar como consecuencia directa de la gestión técnica, administrativa y científica de la Administración –ausencia de modelos de gestión de la demanda, abandono de aguas subterráneas, etc.–. La segunda hace referencia a los episodios de sequía mediáticos o sociales, que pueden generar efectos importantes de percepción de la gestión en la ciudadanía independientemente de la realidad científica o hidrológica.

La diferenciación fundamental, comúnmente utilizada al abordar este tipo de fenomenología, ocurre sin embargo entre la sequía meteorológica y la hidrológica. Como se ha expuesto, entre ellas hay varios matices diferenciadores, esencialmente, la sequía meteorológica es referida a la cantidad de agua en la atmósfera y que podemos relacionar con el agua procedente de la lluvia, mientras que la sequía hidrológica es la cantidad de agua de la que se dispone con carácter superficial o subterráneo. Así, los matices serán los diferenciadores de las anteriores expresiones, a las que habrá que sumar las definiciones que el legislador propone en los textos legales y que, quizás, que no siempre se corresponde con la conceptualización dogmática del fenómeno, aunque sí presenta coincidencias en los elementos comunes. En este sentido, conviene mencionar la redacción de la Orden ARM/2656/200821, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción de Planificación Hidrológica define la sequía como un “fenómeno natural no predecible que se produce principalmente por una falta de precipitación que da lugar a un descenso temporal significativo en los recursos hídricos disponibles”.

Sin embargo, a pesar de estas sistematizaciones secuenciales del fenómeno, debemos advertir de que la sequía, a diferencia de otros fenómenos o catástrofes naturales, presenta una naturaleza gradual, de tal modo que su aparición, o su calificación dentro de una u otra tipología, no es evidente al ojo humano, lo que puede hacerlo casi imperceptible para los consumidores o la ciudadanía en general. Y es que, en efecto, la determinación del inicio del periodo de sequía presenta ciertas problemáticas de apreciación, ya que su identificación tiende a confundirse con otros fenómenos estivales o escasas precipitaciones puntuales. La ciencia hace tiempo que viene solucionando estas cuestiones a través del uso de indicadores y mecanismos de análisis avanzado22. Sin embargo, los sistemas de aplicación de estos indicadores por parte de las administraciones públicas, la posterior gestión de abastecimiento de agua y los mecanismos legales que los acompañan, a menudo, fracasan en la labor de implementar las medidas adecuadas en tiempo y forma, así como en la transmisión de esta información al consumidor. En este sentido, una deficiente identificación del problema por parte de los organismos municipales encargados, o en última instancia, una deficiente traslación de la información al ciudadano, puede derivar en consumos excesivos de agua que acrecienten y acentúen la situación de escasez. Existe, pues, una cierta tendencia a menospreciar su incidencia, confiando en la temporalidad del fenómeno23, y, sin embargo, un decalage entre la identificación científica de la sequía y la reacción pública o la información al ciudadano puede, por tanto, tener efectos devastadores.

Y aunque sus efectos puedan ser paulatinos y/o diferidos en el tiempo, lo cierto es que las sequías tienen una incidencia trascendental en el funcionamiento de la sociedad. Para el momento en el que la sequía comience a incidir en las cosechas y la producción industrial, diferentes estudios han puesto de manifiesto cómo puede incidir en aspectos como el precio de los alimentos o la tasa de paro, así como en la generación de conflictos sociales entre los diferentes grupos de consumidores24.

Este mismo concepto preventivo de la sequía nos llevaría a plantearnos la clasificación de las mismas en dos categorías diferentes. Por un lado, encontraríamos la sequía, en un sentido estricto, la cual se podría definir mediante una aproximación clásica como un evento impredecible y marcadamente temporal, debido a una falta puntual de disponibilidad de agua. Por el otro lado, tendríamos la “escasez de agua” como un escenario en el que la demanda supera a la oferta de agua, no ya con carácter extraordinario y temporal, sino de una forma periódica, cíclica o con vocación de permanencia. La aproximación preventiva va a ser especialmente útil, así, para aquellos supuestos en los que la regularidad o frecuencia de la situación de escasez la convierte en un riesgo susceptible de gestión.

Por su parte, para acometer el reto de una clasificación y calificación correcta de los periodos de sequía, el Ministerio para la Transición Ecológica utiliza un mecanismo de conceptualización similar al señalado anteriormente, aunque no puramente secuencial. El Ministerio español clasifica los periodos de carestía hidrológica alrededor de dos criterios principales, relacionados con el transcurso temporal y la indecencia o gravedad de la situación. Esta aproximación divide el fenómeno en dos tipologías: la sequía prolongada y la escasez coyuntural, para los cuales se prevén regímenes diferenciados25.

La primera se encuentra muy relacionada con la mencionada sequía meteorológica, ya que se produce directamente por la falta de precipitaciones, que ocasiona que los caudales circulantes se reduzcan de forma importante, y por tanto puedan no cumplirse los caudales ecológicos de situación normal. Ante esta situación son aplicación los caudales ecológicos definidos normativamente para situación de sequía prolongada. Los indicadores de Sequía Prolongada los componen, por tanto, elementos relacionados con las precipitaciones o aportaciones en régimen cuasinatural. Según los informes del Ministerio para la Transición Ecológica de finales de 2019, a pesar de abundantes lluvias acaecidas durante los meses previos, que hicieron reducir de 47 a 27 las Unidades Territoriales de Sequía (UTS) en situación de sequía prolongada, en esta situación se encontraban ciertas zonas occidentales de Castilla y León, Extremadura, y la parte occidental del Valle del Guadalquivir, así como ciertas áreas de Castellón, que se correspondían con UTS del Duero (2), Tajo (1), Guadiana (10), Guadalquivir (12) y Júcar (2)26. Tras las lluvias de la primavera de 2020, esta situación se corrigió considerablemente, de forma que a finales de agosto sólo había 4 Unidades Territoriales de Sequía (UTS) en situación de sequía prolongada: Esla en el Duero, Alagón en el Tajo, Matachel en el Guadiana, y cuencas del Irati, Arga y Ega en el Ebro27. No obstante, a estas zonas se podrían sumar probablemente otras, afectando especialmente a Andalucía, ya que el informe no incluye datos o indicadores de toda la Costa del Sol, la Costa Tropical o la Costa de Almería, así como ciertas zonas de Huelva, la parte oriental de Cataluña, o las islas Baleares o Canarias, zonas en las que, con amplia probabilidad, podrían darse condiciones suficientes para calificarlas como de sequía prolongada.

La segunda de las tipologías usada por al Ministerio se denomina de escasez coyuntural. Este tipo de sequía, que suele identificarse con la sequía meteorológica, está relacionada con los posibles problemas de atención de las demandas. Por tanto, sus indicadores (volúmenes de almacenamiento, niveles piezométricos, caudales en estaciones de aforo, etc.) definen los problemas que puede haber con respecto a abastecimientos, regadíos, etc. Estos indicadores valoran, de forma objetiva, la situación de las Unidades Territoriales de Escasez (UTE) definidas en los PES, traduciéndola en cuatro posibles escenarios (Normalidad, Prealerta, Alerta y Emergencia), que representan las expectativas para los meses sucesivos respecto a la atención de las demandas existentes28. Por lo expuesto, podemos afirmar que mientras la sequía es un fenómeno meteorológico o natural, al cual se pone fin con la llegada de nuevas precipitaciones que pueden recuperar el nivel normal de los cuerpos de agua, la escasez no depende directamente de las lluvias, sino que está más entroncado con la gestión humana29. Puede persistir con o sin lluvias y sin que ocurra una sequía, ya que este fenómeno se debe a la descompensación entre la oferta (disponibilidad) y la demanda, y por tanto en extraer y consumir más agua de la que se logra recargar y de la que se encuentra en existencia y disposición.30 La denominada escasez o sequía “socioeconómica”, es, por tanto, aquella que impacta en la actividad económica y a las personas, y más concretamente31, la que tiene lugar en los ciclos urbanos de agua para el consumo humano.

Por su carácter no estrictamente natural, esta es quizá la categoría en la que el Derecho Administrativo y la gestión por parte de las administraciones públicas puede jugar un papel especialmente relevante, de forma que las principales actuaciones para su prevención y mitigación tienen que ver con la implementación progresiva de las medidas definidas en los PES para cada escenario, con el fin de evitar el avance hacia fases más severas de la escasez y mitigando en todo caso sus impactos negativos. En España, actualmente, y de acuerdo con los citados informes del Ministerio, casi toda la mitad sur de la península se encuentra en situación de alerta o prealerta, mientras que ciertas zonas de la cuenca del Tajo, a la altura de Castilla-La Mancha, así como ciertas zonas ce Castilla y León y de Huelva se encuentran en situaciones de Emergencia32. A esto hay que añadir, como ocurría en la anterior tipología, las zonas señaladas, aparentemente propensas a sufrir estos fenómenos, de las cuales no se tienen actualmente datos evaluables.

Diversos estudios científicos indican que sobre territorio español se producirá una importante transformación en los próximos años, de forma que se verá un importante proceso de desertificación, convirtiéndose gran parte del sur peninsular en una zona árida con mucha menor tasa de precipitaciones anuales33. Se trata, pues, de una situación altamente preocupante, en la que buena parte del territorio de la península se encuentra en situación de escasez y/o sequía, o en riesgo de estarlo en los próximos tiempos si las precipitaciones disminuyen y no se corrigen ciertas descompensaciones en el modelo de consumo. Estos desajustes pueden deberse, en parte, al paradigma de la abundancia, según el cual la sociedad no ha asumido aún que el agua es un bien escaso –al contrario, su consumo tiende a aumentar exponencialmente. En este contexto, las respuestas que pueden darse ante situaciones de escasez del agua son diversas, así, por ejemplo: una mayor precisión en la selección de cultivos y en la calificación de jurídica de los terrenos, agroforestería, almacenamiento de agua, trasvases, incremento del uso de sistemas eficiente de regadío como la irrigación, control de los recursos hídricos, reutilización del agua y desalinización.