Читать книгу La inserción de América Latina en la economía globalizada - Esteban Pérez Caldentey, Sandra Serrano, Agostina Costantino - Страница 4

Alicia Puyana Mutis^[*] y Agostina Costantino^[**]

La globalización, tan discutida en los más diversos foros y desde tantas áreas del pensamiento, es también un tema sobre el cual penden innumerables incógnitas, desacuerdos y contradicciones. Aún tiene varias aristas que pulir y aspectos a reconsiderar. Este libro se refiere a algunos de ellos, con el ánimo de poner en el debate problemas que afectan el desarrollo económico y social de los países de América Latina.

De las manifestaciones más evidentes de la globalización sobresalen, por una parte, el incremento del comercio internacional, la integración de sol a sol de los mercados de capitales cuyos recursos cambian de hemisferios y continentes a la velocidad de la luz. Por otra parte, hay que contar la fusión de grandes empresas en corporaciones cuyo poder de mercado anula o al menos debilita sustancialmente la competencia y, con ella, la esencia del capitalismo, en la concepción de los clásicos. Florecen empresas transnacionales y fondos financieros que invierten tanto en actividades productivas como en mercados de futuros. Todo ello transcurre simultáneamente con cambios en la estructura de la economía y el poder político mundiales. Estos son los temas tratados en los capítulos de este libro. Todos apuntan a modificaciones profundas en la geografía del poder económico y los espacios que ganan o pierden los países en desarrollo. Desde fines del siglo xx varios fenómenos han sacudido el orden mundial, entre otros, la última crisis internacional, la transformación de China en una gran fábrica global y un poderoso banco mundial; las crisis políticas en Europa y en los países árabes, amén de las oleadas de migrantes desde los países en desarrollo hacia los industrializados. A ello habría que añadir el resultado del referéndum en el Reino Unido, sostenido el 23 de junio de 2016, que sancionó la salida de ese país de la Unión Europea y el tono antiacuerdos comerciales de la campaña presidencial en los Estados Unidos. Estos movimientos sugieren si no una reconfiguración en el orden internacional sí un estado de inestabilidad en el cual las viejas instituciones y los paradigmas dominantes no funcionan, pero los nuevos aún no han consolidado su supremacía.

Las consecuencias de estos sucesos se sienten y manifiestan de manera diferente en los distintos países de América Latina. En todos se refleja con mayor o menor intensidad en la desaceleración e inestabilidad del crecimiento y en mutaciones en las estructuras económicas y sociales; en la calidad y el volumen del empleo generado, y en los ingresos que por su trabajo perciben millones de asalariados. La desigualdad no cede y la pobreza se trata de amainar con políticas sociales, ya sean las transferencias monetarias focalizadas, ya las cruzadas contra el hambre, ya los seguros populares, todos de poco impacto real sobre la pobreza y la desigualdad, si bien no proponemos su eliminación ya que en algo elevan el ingreso, pueden mejorar la nutrición y dan un poco de protección no relacionada con contratos laborales. Se ha transformado el carácter de las relaciones de América Latina con otros países tanto del sur como del norte del continente, todo en el marco de una mayor apertura y más intensa vinculación de los precios internos con los externos; estos cambios afectaron los modos de producción y acumulación de capital. Es evidente, por una parte, el retroceso de los sectores productivos transables, la agricultura y las manufacturas en el producto interno bruto (pib) y el empleo totales y el descenso de las remuneraciones al trabajo en el ingreso. Considerando estos factores, el objetivo de los capítulos del presente texto fue desarrollar investigaciones para avanzar en el análisis de la economía política de las relaciones internacionales de América Latina y sus efectos sobre las nacionales, desde varios enfoques, unos más teóricos y otros centrados en las políticas, la planificación y la evaluación de su impacto.

El hilo conductor de los capítulos del libro es la creciente integración de las economías del mundo, la sincronía de los ciclos económicos, por efecto de los cambios tecnológicos en los procesos productivos, las cadenas de valor y en los mecanismos financieros. De esto se colige que superar la trampa del ingreso medio no parece posible con base en la especialización en recursos naturales, dado sus mínimos encadenamientos, baja capacidad de inducir avances tecnológicos, su tendencia a reproducir la desigualdad y a afectar negativamente el crecimiento, entre otras razones debido al desaliento de las inversiones en educación y capital humano, lo que evidentemente no sucede en los países ricos no especializados en materias primas. En todos los trabajos resalta con fuerza que el dinamismo de China parte de la capacidad de crear y adaptar tecnología además de conjugar las inversiones del sector público con las privadas y de aplicar políticas de intervención del gobierno en todas las esferas de la economía además de la producción.

Hay que advertir, como se desprende de todos los capítulos, que la inserción latinoamericana en el comercio mundial no garantiza mejoras sustantivas en el desarrollo económico, en línea con Helpman (2004), Rodrik (2012 y 2016), inclusive Lucas (1988), para los cuales, el libre comercio entre socios con desiguales grados de desarrollo económico y dispar avance del conocimiento, provoca pérdidas en bienestar a los menos desarrollados por las diferencias cualitativas de las actividades económicas y los divergentes ritmos de productividad y generación de conocimiento, y en el poder de los encadenamientos y multiplicadores del comercio. Con la desgravación arancelaria, la remoción de todas las barreras al comercio, incluidas las trabas administrativas y la corrupción, se refuerzan las ventajas comparativas estáticas originales y la creación de las ventajas comparativas dinámicas se debilita, es decir, de actividades intensivas en tecnología y conocimiento, identificadas en todos los trabajos como puntos focales del crecimiento del ingreso y la convergencia económica. La pregunta es: ¿cómo crear esas ventajas dinámicas y las capacidades empresariales necesarias para avanzar en los cambios estructurales que catalicen el crecimiento, en el marco de la intensa liberalización del comercio y de la cuenta de capitales latinoamericana?

Según Helpman (2004), el intercambio internacional en investigación y desarrollo es un motor del crecimiento si y solo si su difusión hacia los países extranjeros se realiza a la misma velocidad y cobertura que en el interior del país sede, si se nivelan las tasas de crecimiento de capital humano. De lo contrario hay divergencia. Además, sin intercambio de conocimiento, el país que tiene ventaja la acrecienta. Dado que 95% de las patentes se crea en los países desarrollados, si no hay transferencia del acervo de ciencia y tecnología, habrá divergencia en las tasas de crecimiento económico y en el nivel de vida.

Para Bayoumi et al (1999), en el largo plazo el crecimiento anual de la inversión en investigación y desarrollo de 0.5% del pib en los países desarrollados produce una tasa de crecimiento de 15% en Estados Unidos, más de 25% en Canadá e Italia, 17% en todos los países desarrollados y 10% en países en desarrollo y concluyen que, por las diferencias de inversión en investigación y desarrollo en los países desarrollados, el comercio amplía la divergencia en producto per cápita entre el Sur y el Norte.

De todos los capítulos resulta evidente que es importante qué bienes se exportan (no es lo mismo exportar microchips que potato chips), pero ¿cómo ascender a los microchips a partir de exportar papas? No es fácil responder esta pregunta a cabalidad. Lo señala Pérez Caldentey, la región contribuye notablemente a la expansión comercial, principalmente, con materias primas con poco potencial de requerir saltos tecnológicos. Las ventas de manufacturas basadas en recursos naturales tienen los mismos problemas que estos recursos: baja elasticidad en precio e ingreso de la demanda y gran capacidad de expandir la oferta desde países con bajos costos laborales. Además, son productos básicos en la canasta de consumo de la población, de ahí que sus términos de intercambio tiendan a bajar también.

El incremento de los flujos comerciales no se ha traducido en cambios favorables y palpables para América Latina en términos de aceleración del crecimiento, mejoras en la productividad laboral total o avance científico y tecnológico, al aumentar las inversiones productivas. En efecto, un hecho preocupante es el bajo crecimiento de la productividad, la cual solo se revierte con avances en la esfera tecnológica, tanto de forma intrasectorial como intersectorial, y por cambios en la ubicación de factores desde los sectores de baja productividad y poca capacidad de estimular el cambio tecnológico hacia las manufacturas dinámicas. Por ejemplo, a nivel intersectorial es indispensable avanzar desde actividades de bajo contenido tecnológico hacia las de alto contenido tecnológico, tal como lo han hecho países que hoy son referencia de gran dinamismo, como China y Corea. Los incrementos en productividad deben abarcar las actividades de mayor peso en el pib y el empleo totales, en los cuales ha de crecer también el producto total para no reducir el empleo total y sectorial ni comprimir la demanda interna.

¿Cómo incrementar la productividad a mayor ritmo? Se preguntan todos los autores a partir de la premisa de que, en principio, la inversión extranjera directa (ied) puede jugar un papel importante en crear empleos, traer tecnología y know how y contribuir en los avances de capacidades internas. En América Latina los flujos de ied han crecido, pero los principales receptores son los servicios y las materias primas y su impacto en la productividad leve, si bien las compañías extranjeras invierten más en innovación que las domésticas, con el resultado de que la razón gasto en investigación y desarrollo al pib en América Latina, salvo Brasil, continúa más baja de lo esperado dado su nivel de desarrollo. El gasto en innovación está menos centrado en investigación y desarrollo (i+d) y más en la adquisición de nueva tecnología a través de compra de licencias y de bienes de capital. Del capítulo de Eva Paus emerge la inquietud, que de una u otra forma se plantean todos los trabajos: ¿Por qué razón las transnacionales prefieren invertir en i+d en países desarrollados más que en América Latina? La repuesta señala las deficiencias en educación e infraestructura, la baja capacidad de innovación de las empresas nacionales y el poco desarrollo institucional. Son respuestas cercanas a las propuestas de las instituciones multilaterales en el marco del Consenso de Washington y que señalan la causalidad circular que sugiere Helpman (2004), en la cual los países con mayor capacidad de innovación y desarrollo institucional y los que más invierten en ciencia y tecnología son los más adelantados e industrializados, atraen más las inversiones externas y crecen, de lo cual concluye que el catch-up tecnológico es difícil de lograr, tal como la convergencia económica, ya que el punto de partida importa (Helpman, 2004: capítulos 3, 4 y 5).

En la escena económica regional han aparecido nuevos actores a los cuales es necesario seguir y evaluar minuciosamente en términos de sus aportaciones al crecimiento y al cambio estructural de los países de origen y destino de los capitales. Nos referimos a las empresas multilatinas, las que, gracias a su crecimiento en el mercado nacional —muchas veces al amparo de los mecanismos estimulantes de la sustitución de importaciones o al de los monopolios creados en la privatización— hoy irrumpen en los externos y que en la literatura especializada se suelen mostrar como símbolos del empeño y capacidad empresarial, del carácter emprendedor de estos grandes propietarios, en muchos de los cuales es difícil encontrar al empresario innovador de Schumpeter. Las multilatinas, nos dice Eva Paus, entre 1999 y 2012, incrementaron su presencia entre las principales empresas de América Latina: de 40 a 57 entre las cien primeras y de cinco al once entre las veinte primeras. Es de suponer que algunas de estas son responsables de las exportaciones y han aprovechado o ejercen bricolaje financiero. ¿Cómo conciliar el avance de las empresas multinacionales latinas y el escaso crecimiento de las inversiones, la productividad o de la infraestructura en los países de origen de su capital? Por ejemplo, en telecomunicaciones en México, Carlos Slim y su gran presencia en varios países latinoamericanos e inclusive en los Estados Unidos, o el alto costo del cemento en el mercado mexicano a pesar de contar Cemex con inversiones en varios países. Por ello, y por la evidencia de los trabajos de Pérez Caldentey y del suyo, justamente demanda Eva Paus que se investiguen dos puntos: 1) Si un objetivo nacional es ampliar las capacidades tecnológicas del país, ¿el apoyo financiero nacional para la internacionalización de las empresas del país es dinero bien gastado?, y 2) ¿en qué medida han aprovechado plenamente las multilatinas el potencial de los vínculos locales y han transmitido sus capacidades a las pequeñas y medianas empresas (pymes)?

Como señala Pérez Caldentey, el buen récord registrado en las economías de Latinoamérica, en la primera década del siglo xxi, responde a un proceso de reestructuración y relocalización de la producción de las economías más desarrolladas, y en particular de los Estados Unidos, y de una transformación de las finanzas a nivel global reflejadas en una mayor integración entre las esferas de actividad real y financiera. Sin embargo, en 2012 el crecimiento de los países en desarrollo, incluidos China e India y demás brics, decayó y esto señala la fragilidad de la expansión del Sur y los riesgos al afirmar que se consolida una nueva geografía del poder económico mundial. Tal vez la reconversión del Sur no sea realmente eso. Los países con relativa poca población y abundancia de recursos, Brasil, Sudáfrica y Rusia, siguen con el modelo de ventajas comparativas estáticas, efecto buscado con las reformas estructurales y la liberalización de las cuentas comercial y de capitales, mientras que China e India, abundantes en población y escasos recursos siguen su modelo de industrialización iniciada décadas antes de ingresar a la Organización Mundial del Comercio (omc), y combinan los principios del Consenso de Washington (cw) con soporte a sus industrias, al mercado nacional con presencia activa y fuerte de las inversiones públicas en la producción y el intercambio, para no hablar de la financiación. Es un complejo y sofisticado collage macroeconómico y de economía política. Puede ser que ni China ni India ofrezcan alternativas aplicables en los países de América Latina. Ninguno busca acabar con el orden mundial. Su interés es aprovechar los resquicios, las ranuras de poder que se abren y llenar los vacíos. Su comercio es más Sur-Norte que el intercambio entre Latinoamérica y Estados Unidos.

A pesar de las similitudes entre los trabajos que integran este texto, todos los capítulos presentan matices que contribuyen a cumplir con el objetivo propuesto durante la investigación que agrupó a los autores. Un fenómeno novedoso que se ha dado en estos países periféricos en el siglo xxi es la adquisición de grandes extensiones de tierra por extranjeros. El estudio de este fenómeno fue el objetivo del trabajo de Alicia Puyana y Agostina Costantino. Las autoras indagan, en particular, las características, volumen, ritmo y objetivos de las inversiones extranjeras al comprar terrenos en Argentina y Colombia. Los resultados de la investigación tienen relevancia y son preocupantes. Partiendo del estudio del origen de los inversores y de su capital, hacia qué países se dirigen las inversiones y con qué objeto o propósito invierten (producción de alimentos, materias primas como madera y cultivos para biocombustibles) las autoras concluyen que el acaparamiento de tierras a nivel mundial profundiza el tipo de inserción externa y el papel que tiene cada país en la economía mundial: como país industrializado o exportador de capitales, o bien como país con una estructura productiva dependiente de las exportaciones de materias primas.

En este segundo caso se ubican tanto Argentina como Colombia, dos países dependientes de la exportación de materias primas y de estructuras productivas altamente extranjerizadas como características principales de sus modos de desarrollo. Profundizando en estas características, los gobiernos de ambos países han llevado a cabo —en los últimos años— planes de desarrollo que buscan aumentar la producción y exportación de materias primas, y para ello han buscado incentivar la entrada de inversiones extranjeras que permitan financiar estos objetivos. Un país que cobra cada vez mayor importancia en este aspecto es China, cuyas inversiones se distinguen de las de otros países (como las inversiones de Adecoagro, Cargill, Dreyfus o fondos de inversión europeos) por su objetivo: además del propósito de elevar la tasa de rentabilidad de sus negocios en el extranjero —tanto por la producción como por la valorización de la tierra— los inversionistas chinos, públicos o privados, buscan con sus ganancias garantizar el aprovisionamiento de alimentos baratos para sostener los salarios industriales bajos en aquel país y que los productos manufactureros chinos conserven su competitividad a nivel internacional. Por otra parte, está su interés en diversificar sus inversiones y salir del mercado de capitales de Estados Unidos, ya que China es considerado un conspicuo tenedor de bonos de deuda pública estadounidense (Council of Foreign Relations, 2015).

En el mismo sentido, Eva Paus presenta un análisis del papel que la inversión extranjera directa puede jugar en la necesaria transformación estructural y el crecimiento de la productividad en América Latina. La autora señala clara y contundentemente que la aceleración de la productividad registrada en la región durante la última década, a diferencia de los años noventa, no se dio por el traslado de la fuerza laboral hacia actividades con mayor productividad, ya que esta se movió hacia la construcción, los servicios y las actividades económicas informales. Como se desprende de su estudio, el crecimiento no se sostiene si no hay cambio estructural hacia las actividades con potencial tecnológico y con exportaciones diversificadas. Se deben cumplir condiciones sinterizadas en la creación de capacidades innovadoras empresariales y sociales.

Desde diversos ángulos, todos los trabajos cuestionan, a partir de la estructura productiva actual y la composición, velocidad y dirección del comercio, cómo podría la región evitar la trampa de los ingresos medios. Para Paus la clave está en la capacidad de los responsables públicos y privados, de fraguar un pacto social que concilie los intereses del capital y del trabajo, y que se traduzca en políticas para elevar la tasa de crecimiento del país y en la mejora sustantiva del bienestar de todos. El desafío de implementar este pacto en la región más desigual, y no la más transparente del mundo, es de escala mayor, sin duda. La propuesta de Paus se apoya en tres pilares. Primero, nivelar los apoyos para las empresas nacionales, las que se encuentran en desventaja frente a las grandes transnacionales, mediante mejor coordinación entre entidades institucionales y organismos de promoción de la inversión extranjera. Segundo, negociar la ied con países más dispuestos a inducir a sus transnacionales a aumentar los vínculos y desarrollar las capacidades nacionales. Este propósito es controversial, pues implica, de hecho, modificar las reglas de la acumulación de capital. Tercero, definir nuevas políticas en los campos señalados y crear las instituciones adecuadas para tales propósitos. Eva advierte este punto y aclara que no toca los factores políticos de su propuesta.

Es interesante el aporte del capítulo de Esteban Pérez Caldentey en torno a la distribución del poder económico a nivel mundial y el papel de los distintos países en el proceso. Frente a las hipótesis alternativas existentes que sugieren, por ejemplo, que la región aprendió de sus errores pasados, o que confluyeron factores externos favorables o la emergencia de cambios esenciales en la geografía económica mundial a favor de la región, el autor plantea que el desempeño de América Latina en la primera década del siglo xxi responde, más bien, a los cambios en la localización geográfica de las actividades productivas de empresas transnacionales de los países desarrollados y en particular de empresas de los Estados Unidos hacia los países asiáticos, principalmente China. Estos cambios impactaron en la bonanza en los precios de las materias primas en esta década que permitieron suavizar el impacto sobre la restricción externa que padeció la región a raíz de la crisis financiera de los países desarrollados, la crisis del Atlántico Norte, en palabras de Ocampo (2015). Coincidiendo con las conclusiones de Puyana y Costantino, Pérez Caldentey sugiere que los países desarrollados no han perdido poder y preeminencia a nivel global y que la distribución de poder económico y político no se traslada hacia las economías emergentes y en desarrollo. Estas sugerencias parecen ratificadas por la crisis financiera que estalló en China en agosto de 2015 y las crisis de crecimiento que afectan a los denominados bricks (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica).

Una de las consecuencias del tipo de acuerdos que hoy proliferan con actores extranjeros —como los que con frecuencia se negocian, aceptan y ratifican entre China y los países latinoamericanos— tanto en materia de adquisición de tierras (como en el capítulo de Puyana y Costantino) y de comercio, cooperación estratégica, inversiones o propiedad intelectual no solo tendrán importantes repercusiones económicas sino también políticas y en las relaciones internacionales. Algunos de estos efectos, no en relación con China sino con Estados Unidos, son los estudiados por Mariana Aparicio. La autora se pregunta por las posturas políticas en la arena internacional (en particular en la Asamblea General de las Naciones Unidas) de los países que tienen dependencia comercial y un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. La hipótesis que presenta Aparicio es que Estados Unidos utiliza el incentivo de entrar a su gran mercado como socio comercial para influir en las decisiones políticas de estos países en el contexto internacional. Estas resoluciones, y el apoyo de los países a Estados Unidos en los foros internacionales, resultan de crucial importancia, sobre todo desde el momento en que, como venimos mostrando desde los trabajos anteriormente comentados, China está pisando cada vez más fuerte en las decisiones económicas y políticas de los países donde tiene influencia, disputando el poder (o intentándolo) del país hegemónico del siglo xx por excelencia: Estados Unidos.

Los hallazgos de la autora muestran que los países dependientes del comercio con Estados Unidos manifiestan mayor afinidad en su política exterior, mientras que los países que tienen acuerdos de libre comercio, pero que no dependen comercialmente del país del Norte, no tienden a votar en relación a las posiciones de los Estados. La pregunta que surge ante esto es qué pasa con las decisiones en materia de política exterior de aquellos países con acuerdos comerciales con China.

Uno de los factores que habla de la persistencia de las posiciones periféricas de los países latinoamericanos y de la falta de cambio estructural en los mismos a pesar del dinamismo de su comercio internacional en el siglo xxi es la cuestión del aumento de la deuda externa. Francisco Cantamutto desarrolla en su texto los cambios en la política respecto de la deuda pública en Argentina durante los años del kirchnerismo (2003-2015). Según propone el gobierno argentino, se habría pasado a un periodo de “desendeudamiento”. El texto desarrolla los puntos de cambio encontrados (pesificación de la deuda, aumento de la tenencia por parte de organismos del Estado y reducción del peso en el pib), mostrando sus alcances e impactos. Sin embargo, resulta necesario, siguiendo al autor, mostrar las continuidades respecto a la etapa neoliberal, a saber: aumento del valor total de la deuda, validación de jurisdicción externa al país, no auditoría de la deuda, y reconocimiento de los intereses del capital de conjunto, contra las demandas populares por resolver el problema. Contra interpretaciones de cambios radicales en la política de deuda, el texto nos propone una visión matizada que encuentra profundas continuidades que repercuten en la coyuntura actual.