Читать книгу El principio de no confiscatoriedad en materia tributaria - Eva María Sánchez Sánchez - Страница 8

Para llegar a la noción de «alcance confiscatorio» en la tributación, hay que partir del concepto de «confiscación», delimitarlo, aislar algunos elementos definitorios de él y proponer un ámbito de aplicación más extenso para abarcar el fenómeno tributario.

El vocablo confiscar significa, «privar a uno de sus bienes y aplicarlos al Fisco», por lo que no hay duda, de que la confiscación se sitúa de modo agresivo frente a la propiedad privada40.

Es evidente que, el término «confiscación» se puede definir en Derecho, como pena que consiste en el apoderamiento por parte del fisco de los bienes del ciudadano sin ninguna compensación al respecto. Debe insistirse que la idea principal de la confiscación es, la de ser un instituto claramente abusivo del derecho de propiedad de las personas. Sería la República en Roma41, la que inventó la confiscación como castigo a sus opositores y a la vez para obtener recursos para el gobierno. Se aprecia en ella, el carácter penal que tuvo inicialmente, que como veremos después, no es el único posible que ha mantenido, aplicándose en su historia a las discordias civiles y religiosas42.

La confiscación fue abolida con la Revolución Francesa de 1789, según los artículos 2.°, 8.° y 17.° de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789 y la ley de 21 de enero de 1790, que estableció la proscripción de la confiscación de bienes.

En España, sería la Constitución Española de 1812, la que estableció por primera vez la abolición de la confiscación general de bienes, en ruptura con el antiguo régimen, y en su artículo 304 decía «Tampoco se impondrá la pena de confiscación de bienes». Posteriormente, la Constitución de 1837, en su artículo 10 decía «No se impondrá jamás, la pena de confiscación de bienes, y ningún español será privado de su propiedad sino por causa justificada de utilidad común, previa la correspondiente indemnización», lo que prueba que el antiguo Derecho español lo permitía. La Constitución de 1931, en su artículo 44, prevé que «En ningún caso se impondrá la pena de confiscación de bienes» y abunda así, en lo penológico y su pánico es hacia la «dinámica estatal»43.

Significar que, en la búsqueda del origen del principio de no confiscatoriedad, hay doctrina que parte de la necesaria presencia del principio dentro del deber de tributación44. El nacimiento del principio de no confiscatoriedad en el derecho español, se inserta dentro de los deberes constitucionales de tributación, recogidos en la Constitución Española de 1978, que en su Art. 31.1 dice: «Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio», y reiterado en el Art. 3 de la LGT, constituyendo una declaración novedosa en nuestra historia constitucional, que además no tiene semejanza en otros ordenamientos de Derecho comparado45.

El aspecto sancionador de la confiscación que busca de forma directa producir una merma de grandes proporciones en el patrimonio del contribuyente, es precisamente lo que quiere evitar el límite que impone el principio constitucional de no confiscatoriedad al ejercicio del poder tributario, en opinión de Cazorla Prieto46. La confiscación nada tiene que ver con el principio de no confiscatoriedad, dado que su significado es totalmente opuesto, toda vez que la misma era una pena sin remuneración alguna para el contribuyente y, por el contrario, lo que prohíbe con precisión el art. 31.1 CE es que los tributos tengan alcance confiscatorio. La peculiaridad que originó esta prohibición de alcance confiscatorio, fue debido a la novedad que constituía en el ámbito constitucional español.

Esta intención de detracción patrimonial que perseguía la confiscación hay que erradicarla y quitarla de nuestro concepto de no confiscatoriedad, dado que sea cual sea, el motivo en el que se base el legislador, una medida tributaria que cause una merma sustantiva en la propiedad, tendrá efectos confiscatorios, sin tomar en cuenta, si fue directamente buscada, indirectamente perseguida, o si no se tuvo intención de realizarla. Por tanto, no interesa la finalidad perseguida por la norma, pues si el efecto confiscatorio se produce, los daños han de ser reparados legalmente.

De esta forma, cuando el Sistema tributario al ser aplicado a los contribuyentes, absorbe una parte sustancial de su patrimonio de forma que éste quede mermado se podría pensar que lo deja en situación similar a la que ocurriría si se le hubiera aplicado el instituto de la confiscación. Pero es evidente, que no es así, pues ante la violación al derecho de propiedad, está la limitación constitucional del efecto confiscatorio. Así, para definir el concepto de no confiscatoriedad, partiremos de que existe una diferencia clara entre la confiscación de carácter penal, prohibida en nuestra Constitución y el principio que tratamos, al ser totalmente contrario, y tratarse de un instituto jurídico garantizado por nuestra Constitución como límite a un posible abuso del Sistema tributario. Sin embargo, definir que es «una parte sustancial» es dificultoso, depende de los tiempos y las circunstancias de cada momento.

Las reflexiones anteriores nos llevan a afirmar, que también el tributo se exige sin ningún tipo de contraprestación, por lo que aparentemente parece que es «confiscatorio», pero esto no es más que una ligera traducción y en realidad no es correcto. Del art. 31.1 sabemos se extrae que todos hemos de pagar conforme a la capacidad económica, por ello, contribuir por encima de eso hace que ese tributo sea «confiscatorio», vemos cómo hay que entenderlo en sentido relativo47. Desde este enfoque, el principio de no confiscatoriedad de los tributos es uno de los principios constitucionales de justicia del deber de tributación que nada tiene que ver con la desfasada forma de confiscar.

Como se ha dicho con anterioridad, son numerosas las manifestaciones realizadas por la doctrina48 donde ésta comprende que a priori pueden suponer una vulneración del citado principio de no confiscatoriedad, pero después el Tribunal Constitucional49, ha entendido que no existe el mismo, por ello, es necesario seguir con el esfuerzo de obtener un concepto técnico-jurídico de la no confiscatoriedad que conlleve una enunciación de referencia a la hora de dar contenido y operatividad al propio principio.

En esta línea Núñez Pérez50, entiende que la prohibición de confiscatoriedad, lo que intenta, es impedir que, el instrumento tributario sirva de medio para privar a los ciudadanos de sus bienes de forma ilegítima, desobedeciendo así, los criterios materiales de justicia que rigen la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos.

Del mismo tenor, fue el punto de vista de Pérez Royo51, quién señaló que la inclusión de la prohibición de confiscatoriedad fue fruto del espíritu de compromiso con el que fue elaborado el texto constitucional de 1978, que introducía en el último inciso de su artículo 31.1, una especie de concesión o garantía frente a posibles abusos del Sistema tributario.

Al respecto, Barrachina Juan52, entiende que la no confiscatoriedad tributaria vincula inmediatamente al legislador, con el fin, de que la ordenación de los tributos y su aplicación respeten el principio de capacidad económica, con el fin de impedir la confiscatoriedad tributaria.

El posible carácter no confiscatorio se puede apuntar de todo el Sistema tributario, de un grupo de tributos o de un tributo específico53.

40. «La previsión constitucional que veda la confiscatoriedad del Sistema tributario constituye, en principio, una previsión tautológica, porque la confiscación constituye un concepto que, por su propia esencia, permanece extramuros del ordenamiento tributario» (Martín Queralt, J.; Lozano Serrano, C.; Tejerizo López, J. M. y Casado Ollero, G., op. cit., Lección 5, pág. 110). Al respecto, Martínez Lago, señala que «si se observa la definición que el Diccionario de la Real Academia realiza del verbo confiscar (del latín confiscare, de cum, con y fiscos, el fisco): “privar a uno de sus bienes y aplicarlos al fisco”; podría entenderse, a primera vista, que el constituyente ha querido limitar las posibilidades de actuación de la Hacienda pública para evitar que con la actuación del Sistema tributario puedan resultar los ciudadanos privados de algunos de sus bienes. Dicha aproximación deber ser rechazada en la atribución de un significado a la expresión constitucional de prohibición de la confiscatoriedad» («Función motivadora de la norma tributaria y prohibición de confiscatoriedad», en Civitas. Revista española de Derecho Financiero. 1988, núm. 60, pág. 625).

41. En el Derecho romano tuvo una caracterización acentuadamente penal, como una sanción pecuniaria, y luego fue desarrollándose en otros ámbitos jurídicos, como el civil, en tanto debieron ser contempladas las consecuencias civiles del traspaso patrimonial efectuado. Por ello, podemos decir que su carácter más notorio proveniente de la época romana, es la de ser una de las consecuencias sancionatorias y civiles que ocurrían, en forma directa, junto con la muerte civil de la persona. A diferencia de la muerte natural, el organismo del penado seguía estando biológicamente vivo, pero las consecuencias jurídicas que devenían eran las mismas que si hubiera fallecido. En especial, la pérdida de sustento personal del patrimonio, el que pasaba a otras manos. En este caso, a las del Fisco.

42. El análisis histórico del derecho es una herramienta poderosa para entender la evolución de la sociedad, por ser la evolución de las normas jurídicas una manifestación expresa de aquella. Este concepto, viene del término latino confiscatio, que se deriva de mucus que era inicialmente una canastilla destinada a contener dinero. Luego se dio ese nombre al tesoro del Estado. Lucio Cornelio Sita, dictador perpetuo de la República de Roma, inventó la confiscación como castigo a sus opositores y a su vez, para obtener recursos para su gobierno. «En los últimos tiempos del Imperio Romano, la confiscación era uno de los modos de sucesión universal a favor del fisco. La Iglesia Cristiana, heredera del sistema romano, multiplicó los casos de aplicación de confiscación por motivos religiosos. En la época medieval, el sistema continuó aplicándose en las discordias civiles y religiosas, donde muchas de las fortunas se hicieron sobre la confiscación de bienes de los herejes. Los nobles continuaron su ejemplo y hasta la Revolución Francesa, se consideraba un privilegio de los reyes» (Cfr. Mantilla Pineda, B.: «Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo VII», en Estudios de Derecho. 1997, Vol. 56, núm. 128, págs. 459-457). Pero, su vigencia histórica comienza a declinar hacia fines del siglo XVIII, para desaparecer en las constituciones liberales decimonónicas y en los pactos internacionales sobre derechos humanos de la segunda mitad del siglo pasado.

43. Jiménez Ambel, F.: «El alcance confiscatorio como límite del sistema tributario español», en Palau 14, Revista Valenciana de Hacienda Pública. 1989, núm. 7, pág. 214.

44. De Vicente de la Casa, F.: «Los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad como límite a la concurrencia de tributos», en Crónica Tributaria. 2012, núm. 144, pág. 170.

45. Cazorla Prieto, L. M.: «Artículo 31 CE», cit., pág. 735.

46. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado de forma expresa en su Sentencia 150/1990, de 4 de octubre, afirmando que «lo que se prohíbe no es la confiscación, sino justamente que la imposición tenga “alcance confiscatorio”».

47. Eseverri Martínez, considera que «esa acción de detraer posibles a las economías privadas no puede llevarse a efecto de manera desproporcionada, arbitraria y voraz, al punto de llegar a una intervención máxima sobre el patrimonio de los particulares exigiéndoles un esfuerzo superior al que aconseja la racionalidad y el buen quehacer de los poderes públicos en la materia, porque en tal caso, se habría traspasado el terreno de lo gravoso para instalarse en de lo confiscatorio» (op. cit., pág. 43).

48. En opinión de Pérez de Ayala «la fuente del impuesto está constituida por los recursos pecuniarios con cargo a los cuales se hace efectivo por el sujeto del gravamen. Pues bien, es confiscatorio un impuesto cuando para pagarlo este sujeto ha de liquidar y disponer de parte de su patrimonio, tomando de los medios monetarios así obtenidos los que precisa para hacer frente al abono del tributo. En definitiva, es aquí el patrimonio la fuente de donde se han sustraído esos recursos. Y el impuesto debe calificarse de confiscatorio por cuanto, a través de él, el Estado ha tomado por vía coactiva, para sí, una parte del patrimonio del administrado sin compensación directa. Lo que es, de acuerdo con el concepto admitido, una confiscación mediante el impuesto» («Las cargas públicas: principios para su distribución», en Hacienda Pública Española. 1979, núm. 59, pág. 110).

49. En la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª, de 21 de Junio de 2010, se decía que, «constituyen, a juicio de esta Sala, pautas decisivas para determinar el alcance del “principio de no confiscatoriedad”, entre ellas la siguiente: en torno al principio de no confiscatoriedad, añade que la prohibición de alcance confiscatorio supone incorporar otra exigencia lógica que obliga a no agotar la riqueza imponible, que está en la base de toda tributación y dado que el límite se establece con referencia al resultado de la tributación (no prohíbe la confiscación sino otra cosa: que la tributación tenga alcance confiscatorio)». A su vez, en la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, de 29 de junio de 2000, rec. 1211, se dice que «de hecho en materia fiscal la confiscación no supone la privación imperativa, aun cuando fuese parcial, de bienes o derechos sin compensación, puesto que en materia tributaria tal privación de bienes y derechos es lo que constituye justamente la esencia del ejercicio de la potestad tributaria y el correlativo deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos».

50. Núñez Pérez, G. G.: «La prohibición constitucional de tributos confiscatorios: dos supuestos», en Impuestos, Revista de doctrina, legislación y jurisprudencia. 1991, Tomo II, núm. 22, pág. 242.

51. Pérez Royo, F. y Carrasco González, F., op. cit., Capítulo III., pág. 65.

52. Barrachina Juan, E.: «El principio de no confiscatoriedad tributaria», en Gaceta Fiscal. 1995, núm. 135, págs. 170.

53. Casana Merino, F.: «El principio constitucional de interdicción de la confiscatoriedad en el ámbito tributario», en la Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pública. 1991, Vol. XLI, núm. 216, págs. 1108-1110 y Ruiz-Huerta Carbonell, J.: «Vigencia y operatividad del principio de la no confiscatoriedad de los tributos en el ordenamiento español», en Crónica Tributaria. 1992, núm. 64, pág. 120.