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Оглавление1. Los orígenes de la restricción a los usos médicos o científicos
Un complejo conjunto de factores, intereses políticos y económicos desempeñaron un papel fundamental en el deseo de promover un Sistema Internacional de Control del Opio, pero la restricción a los fines médicos o científicos no podría haberse convertido en el propósito principal del SICD sin la prevalencia generalizada, en las sociedades involucradas, de fuertes sentimientos morales y religiosos contra el uso de drogas que alteran la percepción de la realidad de las personas1. Así:
[…] los misioneros británicos y estadounidenses, que ocuparon las principales posiciones entre los proselitistas en China, se convirtieron en opositores incondicionales del comercio internacional de opio. A pesar de los valientes esfuerzos y la financiación sustancial, décadas de trabajo misionero produjeron pocos conversos en China. Mientras estaban de licencia en casa, los misioneros persistentemente predicaban en sus congregaciones acerca de su trabajo, señalando la necesidad de nuevas contribuciones. Sin embargo, a finales del siglo XIX, la falta de ‘éxito’ llevó a muchos a cuestionar si el esfuerzo debía continuar. Los misioneros consideraban el opio como un impedimento clave a su trabajo. La adicción arruinaba las vidas y acababa con la moral. (McAllister, 2000, p. 21).
Los misioneros trataron entonces de establecer un sistema para prohibir los usos no médicos del opio:
A principios de 1899, un misionero estadounidense, el reverendo Hampden C. Du Bose de Soochow, China, llamó la atención del gobierno estadounidense hacia la situación del opio en las islas2. Declarando que Estados Unidos tenía una gran responsabilidad en la materia expuso el principio que se convertiría en el principio básico de la política estadounidense en todo el movimiento internacional, de que ‘no puede haber un uso sensato del opio salvo administrado por un médico’ […]. (Taylor, 1969, p. 32).
Otro misionero se convirtió en el líder de la promoción de la restricción internacional del consumo de drogas para usos no medicinales:
La iniciativa emanaba del obispo Charles Henry Brent, un pastor anglicano nacido en Canadá que había servido como obispo episcopal de Filipinas desde 1901. Brent adoptó una posición prohibicionista extrema sobre la cuestión del opio. Consideró que cualquier uso no medicinal era inmoral y se oponía a los monopolios de distribución de opio patrocinados por el Estado3 porque creía que corrompían tanto al gobierno como a la población. (McAllister, 2000, pp. 27-28).
No es de extrañar que en Filipinas “Washington impusiera una política de represión, excepto para las necesidades médicas” (Ibídem, pp. 27-28)4.
La importancia de los argumentos morales en la formación del SICD está vinculada con las creencias de la superioridad cultural de Europa Occidental y Estados Unidos que predominaban a principios del siglo XX, tras la colonización de gran parte del mundo. Estas, sumadas al racismo, eran prácticas comunes en los países que habían experimentado la Revolución Industrial. Los avances en la medicina del siglo XIX y la creencia en la eugenesia apoyaron la obligación de que las culturas “superiores” debían intervenir en las “primitivas” para mejorarlas.
De ese modo, el vínculo entre el colonialismo y el liderazgo de Estados Unidos en la búsqueda de una restricción global de los usos de las drogas psicoactivas era fuerte. En el siglo XIX en ese país, la expansión territorial hacia el oeste, el desplazamiento de las tribus nativas y la victoria en la Guerra mexicano-estadounidense generalizaron la convicción nacional en un destino manifiesto para ellos. Después de la fácil victoria en la Guerra contra España de 1898, la expansión de la influencia y el poder estadounidenses en Asia oriental parecía natural y concordante con la visión del mundo común del “hombre blanco”, prevaleciente en ese momento entre los europeos blancos y los estadounidenses. En 1899, Rudyard Kipling publicó el poema La carga del hombre blanco:
[…] Originalmente fue subtitulado ‘Estados Unidos y Filipinas’ y publicado en una popular revista estadounidense. El poema de Kipling instó a los estadounidenses a asumir la carga de unirse a Europa en lo que el poema representa como la tarea no terminada de la administración colonial. (Murphy, 2010, p. 1).
Esto les confirió a los estadounidenses una “prueba indiscutible de su nuevo estatus como potencia mundial y una oportunidad para aceptar la carga ansiada de elevar a los pueblos inferiores” (Faulkner, 1958, p. 239, en Musto, 1999, p. 25).
Por consiguiente, los orígenes de la restricción en los usos de las drogas psicoactivas se remontan a fuertes sentimientos morales y de superioridad de los actores religiosos y colonialistas occidentales. Estos se encuentran en las raíces de un enfoque paternalista vertical para el establecimiento de una política de drogas que, como se muestra a lo largo de este libro, ha prevalecido en el SICD.
2. La Comisión de Shanghái de 1909
Como obispo en Filipinas, Brent desarrolló una estrecha relación con William Howard Taft, el gobernador civil de ese país, quien apoyó sus esfuerzos de convocar una Conferencia para establecer un acuerdo internacional con el fin de controlar el comercio de opio. Varios países que participaban en el comercio de opio se mostraron reacios a participar en una Conferencia que tenía la capacidad de elaborar un documento vinculante. Después de algunas negociaciones, se acordó convocar la Comisión del Opio de Shanghái de 1909, que no podía producir un tratado vinculante.
El papel de Estados Unidos en la Comisión del Opio fue determinante:
El obispo Brent, el delegado principal de Estados Unidos, fue elegido presidente. Los delegados de la Comisión, que se diferenciaba expresamente de una ‘conferencia’, no tenían poder para firmar un Acta diplomática —de hecho, ni siquiera firmaron las resoluciones finales (aunque todas estas eran recomendaciones aceptadas): en cambio, votaron que el presidente firmara por todos. (UNODC, 1959, p. 45).
El propósito de la Comisión fue establecido en el discurso de apertura de Su Excelencia Tuang Fang, Virrey de la Liangkiang: “En general, […] el objetivo principal de esta Conferencia será examinar la cuestión de poner fin al consumo de opio” (Delegación Estadounidense ante la Comisión Internacional del Opio en Shanghái, 1909). Un examen de los trabajos de la Comisión confirma que se centró en las formas de tratar los mercados y el consumo del opio (Comisión Internacional del Opio, 1909), pero no logró llegar a ningún acuerdo:
La delegación estadounidense, apoyada por China, propuso limitar el uso de opio y otros medicamentos psicoactivos a ‘fines médicos y científicos’. Otros países se opusieron a los esfuerzos por restringir sus crecientes industrias farmacéuticas a través de la reglamentación internacional. Mientras tanto, las potencias coloniales que producían o exportaban opio y permitían el consumo interno, argumentaban que algunos usos tradicionales ‘cuasi médicos’ eran legítimos y que la regulación era una política mejor que el requisito de limitar los usos de las drogas a los fines médicos o científicos. (Collins, 2015)5.
La posición estadounidense en Shanghái era simple se basaba en creencias o normas de “sentido común” sin fundamento en la ciencia o la evidencia. Musto cita a Hamilton Wright, quien secundó al obispo Brent en la Delegación Americana en Shanghái: “Creíamos en la prohibición para nosotros mismos en el uso del opio, excepto con fines medicinales y en el principio de lograr la prohibición para todas las demás naciones tan pronto como se pudiera” (Wright, 1909; en Musto, 1999, p. 315). Además, el informe de la Delegación Americana a la Comisión Internacional de Opio en Shanghái (1909) subraya que “no hay ningún uso no médico del opio y sus derivados que no esté lleno de graves peligros, o que no sea realmente vicioso”.
La Comisión elaboró una lista de resoluciones no vinculantes:
[…] en las que se instaba a suprimir gradualmente el hábito de fumar opio y tomar medidas destinadas a detener el contrabando de estupefacientes, incluido el opio, especialmente prohibiendo sus exportaciones a territorios que no los admitían legalmente. También se hizo un llamamiento a los gobiernos a que controlaran las concesiones y asentamientos extranjeros en China y a que adoptaran diversas medidas para cooperar con los esfuerzos del Gobierno en China, incluido el cierre de los fumaderos de opio y el cumplimiento de las legislaciones nacionales sobre las farmacias. (UNODC, 1959, p. 45).
Después de la Comisión de Shanghái, las delegaciones de Estados Unidos en todas las Conferencias que redactaron tratados internacionales siempre abogaron por la prohibición de los “usos diferentes a los médicos o científicos” para todas las drogas psicoactivas controladas.
3. La Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912
La Comisión de Shanghái no satisfizo a la delegación de Estados Unidos, pero dejó abierta la posibilidad de convocar una Conferencia para elaborar un tratado vinculante. Wright regresó a Estados Unidos y tomó el cargo de asesor oficial en Asuntos Internacionales de Estupefacientes en el Departamento de Estado. Wright y Brent, apoyados por el entonces presidente William Howard Taft (1909-1913), trabajaron para convocar una conferencia internacional capaz de producir un acuerdo vinculante. Los países europeos aceptaron a regañadientes el llamado, desconfiando de las posiciones moralistas americanas y de las implicaciones para las potencias europeas que querían proteger sus industrias farmacéuticas y, en el caso de Francia, su industria vitivinícola (Bruum, Pan y Rexed, 1975; Sinha, 2001). La Conferencia se reunió en La Haya, sin la participación de Suiza y Turquía, dos de las principales partes interesadas. Los principios de la Convención se expresaban en un prefacio de forma vaga:
Deseando dar un paso más en el camino abierto por la Comisión internacional de Shanghái de 1909.
Resueltos a continuar con la supresión gradual del abuso del opio, de la morfina, de la cocaína, así como de las drogas preparadas o derivadas de estas sustancias que dan lugar, o pueden darlo, a abusos similares […]. (Convenio Internacional del Opio, 1912)6.
Al igual que en Shanghái, Brent presidió la Conferencia y Wright encabezó la Delegación estadounidense. Estados Unidos propuso establecer controles sobre la producción, el comercio y el uso de opiáceos a lo que se oponían los europeos. El principal logro estadounidense fue la proscripción de las exportaciones de opio a los países donde estaba prohibido. Las Partes en el Convenio acordaron reducir gradualmente el hábito de fumar opio, aunque no fijaron un calendario específico para hacerlo. También estuvieron de acuerdo en que la heroína y la cocaína eran los principales fármacos que debían ser objeto de controles, pero la codeína producida por la industria farmacéutica alemana estaba exenta. Alemania y otros países europeos exigieron que el Convenio entrara en vigor solo después de que los treinta y cuatro países productores y consumidores, independientemente de su tamaño, lo hubieran ratificado (McAllister, 2000, pp. 30-34).
Aunque la Convención no produjo los resultados esperados por Estados Unidos, le permitió establecer el orden del día con las cuestiones que han influido en las políticas internacionales en materia de drogas desde entonces: limitar los usos de drogas controladas a fines medicinales y ratificar la necesidad de enfatizar el control de la oferta de drogas (Buxton, 2006, p. 35). Estos criterios exigían que los países productores de drogas de base vegetal asumieran la mayor responsabilidad en la aplicación de la política de drogas (Sinha, 2001, p. 9).
Pocos países ratificaron la Convención antes del comienzo de la Primera Guerra Mundial a finales de julio de 1914, luego esta ejerció una influencia significativa en la entrada en vigor de la Convención. En primer lugar, aumentó el temor a las adicciones porque en situaciones de peligro los soldados tendían a usar opiáceos para calmarse y los heridos eran tratados con morfina. En segundo lugar, Alemania y Turquía, los principales perdedores fueron dos de los más fuertes opositores a la prohibición promovida por Estados Unidos.
Entonces, a través de una serie complicada de propuestas, tanto las delegaciones británicas como americanas en la conferencia de París concluyeron que una cláusula que exigía la ratificación de la Convención del Opio de La Haya debería incluirse en los tratados de paz. Los chinos insistieron en la adhesión alemana y austriaca como condición para concluir la paz. (McAllister, 2000, p. 36).
De esta manera, la Convención fue ratificada de hecho como condición necesaria para firmar el Tratado de Versalles con el que terminó la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, dado que Turquía no firmó el Tratado, el Convenio entró en vigor con menos de las treinta y cuatro ratificaciones inicialmente requeridas. La Sociedad de Naciones, a cuyo acuerdo constitutivo vinculante se adhirió el Tratado de Versalles en 1919, tenía el mandato de supervisar la aplicación de la Convención de La Haya de 19127.
4. La Ley Harrison y el mantenimiento de la adicción a la heroína en Estados Unidos
Estados Unidos promovió el Convenio del opio de La Haya de 1912, pero no tenía legislación nacional que regulara el mercado de los opiáceos. Wright trabajó desde el Departamento de Estado para promulgar dicha legislación y la Ley de Impuestos de Estupefacientes de Harrison fue promulgada en diciembre de 1914 para llenar ese vacío. Esta ley regulaba la producción, importación y distribución de opiáceos y productos derivados de la coca.
Las limitaciones que la Constitución de Estados Unidos impone al Gobierno Federal obligaron al Congreso a regular aquellos mercados apelando a la “Cláusula de Comercio” de la Constitución que otorga poder al Gobierno Federal para regular el comercio internacional e interestatal8. El gobierno federal no podía prohibir las drogas, pero podía usar impuestos para regular los mercados. Por lo tanto, la Ley Harrison gravaba, pero no prohibía el consumo de opiáceos y de cocaína; y exigía a los médicos que recetaban estas drogas que mantuvieran un registro de todos los pacientes y de las dosis que se les prescribían de opiáceos y productos de coca.
Una de las disposiciones de la Ley permitía a los médicos, en su práctica profesional, recetar opiáceos a sus pacientes, pero no era clara respecto a si la prescripción a un adicto para mantener la adicción controlada era una actividad médica legítima. Muchos estadounidenses no veían la adicción como una enfermedad ni al adicto como un enfermo, sino como alguien con un carácter frágil cuyo comportamiento tenía que ser corregido. Según ellos, no se debería permitir a los médicos prescribir o suministrar opiáceos para el mantenimiento de la adicción porque eso no era parte “de su práctica profesional” (Strang, Groshkova y Metrebian, 2012, p. 26), pero
[e]l acta de Harrison no hizo ninguna mención a los adictos y, aunque la redacción parecía clara para los reformistas, no definió para sus opositores la ‘práctica legítima de la medicina’ ni la ‘buena fe’ en la prescripción. La clara falta de poder federal para regular las prácticas médicas, así como la necesidad de lograr el apoyo de profesionales9 a la Ley Harrison puede haber requerido estas frases vagas [...]. El principal problema que encontró el Departamento de Justicia en el intento de prohibir el mantenimiento de la adicción fue que los tribunales federales pensaban que cualquier regulación federal de la práctica médica era inconstitucional. (Musto, 1999, pp. 124-125).
Esto llevó al Departamento de Justicia a buscar un caso en el que pudiera acusar a un médico de conspirar para “recetar o dispensar drogas ilegalmente a un adicto violando las prácticas profesionales, y por lo tanto, prescribiendo drogas de mala fe” (Ibídem). Tal caso se concretó en la decisión de 1916 de la Corte Suprema Estados Unidos v. Jin Fuey Moy, donde “por siete a dos la Corte rechazó los argumentos del gobierno” (Ibídem, p. 129) de forma que se permitió el uso de drogas para el mantenimiento de la adicción.
No obstante, el estado de ánimo de la opinión pública en Estados Unidos cambió rápidamente a medida que el movimiento prohibicionista, principalmente del alcohol, se fortaleció y el miedo a la Revolución Bolchevique detonó un “temor a los rojos” que acentuó el pánico moral contra las drogas. En 1919, en una Corte Suprema dividida (cinco contra cuatro) en el fallo Estados Unidos v. Doremus se “confirmó la constitucionalidad del impuesto de la Ley Harrison a las drogas recetadas por los médicos y el control concomitante sobre la forma en que las drogas podían ser dispensadas” (Ibídem, p. 132). El mismo año, la Corte Suprema siguió con otra decisión dividida cinco contra cuatro en la sentencia Webb et al. v. U.S. con la que se rechazaba cualquier práctica médica legítima que pudiera incluir la prescripción de medicamentos para apoyar una adicción (Ibídem).
En el sistema jurídico estadounidense, las decisiones de los jurados y de los tribunales tienden a reflejar la “opinión pública” y varían con el tiempo a medida que esta evoluciona. Por eso, las decisiones de las cortes son propensas a ser políticas y aunque pueden estar informadas por la ciencia, no tienen que estar basadas necesariamente en evidencias científicas. A finales de la década de 1910 y principios de 1920, la actitud prevaleciente consideraba “el uso de narcóticos como moralmente incorrecto, física y moralmente debilitante para el cuerpo humano y la personalidad, contagioso en su crecimiento, y una amenaza, tanto física como moral para la sociedad” (Taylor, 1969, p. 131). Esta decisión de la Corte Suprema hace cien años sigue siendo Ley en Estados Unidos por lo que drogas como la heroína no pueden ser recetadas para mantener una adicción. Sin embargo, es posible que los médicos prescriban algunos sustitutos como metadona o buprenorfina, opioides sintéticos utilizados para contrarrestar la adicción a la heroína y otros opiáceos.
En consecuencia, la Ley Harrison determinó el papel clave que Estados Unidos desempeñó en el desarrollo del SICD y en el rechazo al mantenimiento de las adicciones que fue aceptado implícitamente como una política sensata por la mayoría de los países. Como se muestra en el capítulo VIII, hoy son pocos los países que aceptan el mantenimiento de la heroína en procedimientos médicos y, en aquellos donde es legal, los profesionales de la salud son cautelosos en su uso y pocos adictos a la heroína son tratados con ella.
5. Las drogas en la Sociedad de Naciones
5.1. El periodo anterior a los tratados de 1925
El control de drogas fue una función importante de la Sociedad de Naciones. En la Resolución del 15 de diciembre de 1920 se estableció el Comité Asesor sobre el Tráfico de Opio y Otras Drogas Peligrosas, generalmente denominado Comité Asesor para el Opio (CAO). Este Comité asumió las funciones establecidas en el Convenio Internacional del Opio de La Haya de 1912 (UNODC, 2008 p.192). El CAO es el predecesor de la Actual Comisión de Estupefacientes (CND). Además,
[…] la Sociedad creó una ‘Sección de Cuestiones Sociales y del Opio’ (a menudo conocida como la ‘Sección del Opio’) dentro de su secretaría para el apoyo administrativo y ejecutivo. El Comité de Salud de la Sociedad (precursor de la Organización Mundial de la Salud) asumió la responsabilidad de asesorar en asuntos médicos. (Ibídem).
Una tarea importante del CAO y de la Sección del Opio era estimar los requisitos para satisfacer las necesidades médicas “legítimas” (Ibídem). Otras consistían en determinar los efectos de esas drogas en los usuarios, la magnitud del problema de las drogas, la definición de adicción, los métodos de tratamiento y los usos cuasi medicinales del opio (McAllister, 2000, pp. 47-49). Sin embargo, la Sección del Opio no logró un acuerdo sobre las estimaciones de opio, coca y las drogas derivadas de estas plantas debido a las diferencias entre los intereses de los países y las percepciones sobre cómo tratar las drogas adictivas. No obstante, los países
[…] apoyaban en líneas generales el paradigma de control emergente que enfatizaba la regulación de sustancias, la marginación de los usuarios y la exploración en la búsqueda de mejores fármacos. Como resultado de estos factores, el régimen internacional de control de drogas llegó a definirse principalmente fuera de las esferas sociales y médicas. Si bien las cuestiones sociales y médicas nunca desaparecieron por completo, el sistema se centró en los cálculos económicos, las leyes reglamentarias y las medidas de observancia. La experiencia médica desempeñó un papel importante en la definición de qué drogas poseían potencial de adicción, pero esas determinaciones se centraron en manifestaciones fisiológicas estrechas y evitaron las mayores implicaciones sociales de la adicción. El control de la oferta surgió como la razón de ser del régimen. (Ibídem, pp. 49-50).
Para avanzar en esta agenda se convocó una Conferencia para redactar un nuevo convenio.
A pesar de que el presidente Woodrow Wilson fue el principal promotor de la Sociedad de Naciones, Estados Unidos no adhirió a la Sociedad debido a la oposición del Congreso. La membresía de Estados Unidos era importante para la Sociedad y sus miembros pensaban que las políticas internacionales de drogas podrían ser un instrumento para conseguir que adhiriera. Esto le permitió a ese país condicionar la agenda para las negociaciones sobre políticas de drogas, y
[…] en mayo de 1924 Estados Unidos fijó la actitud intransigente que animó la estrategia internacional de control de drogas durante el resto de la década. De hecho, durante el resto del siglo, la elusiva meta de —controlar la producción agrícola en el terreno— siguió siendo un principio central de la política estadounidense sobre drogas. Tal estrategia requería poco sacrificio de los estadounidenses, al tiempo que exigía cambios sociales e institucionales fundamentales a los demás. (Ibídem, p. 66).
Después de una serie de contactos diplomáticos, Estados Unidos aceptó participar en la Conferencia, pero las diferencias entre los intereses de varios países llevaron a una convocatoria de dos conferencias que produjeron:
En primer lugar, el Acuerdo relativo a la fabricación, el comercio interno y el uso del opio preparado, también conocido como el Acuerdo relativo a la supresión de la fabricación, el comercio interno de opio preparado y el uso de opio preparado, firmado en Ginebra en febrero de 1925. Este tratado fue motivado por un gran aumento en la producción y el consumo de opio en el Sudeste Asiático, principalmente en China, exhortó a los gobiernos a desalentar el hábito de fumar opio y estableció el objetivo de eliminar esta práctica en 15 años. (Buxton, 2006, p. 40).
Asimismo, el
[…] artículo I exigía que, con excepción de la venta al por menor, la importación, venta y distribución de opio fuera un monopolio gubernamental, que tendría el derecho exclusivo de importar, vender o distribuir opio. El leasing, franquicias o la delegación de este derecho estaba específicamente prohibido. El artículo II prohibía la venta de opio a menores de edad y el artículo III prohibía a los menores entrar en los fumaderos. El artículo IV exigía a los gobiernos que limitaran el número de tiendas minoristas de opio y de los fumaderos en la medida de lo posible. Los artículos V y VI regularon la exportación y el transporte de opio y escoria. El artículo VII exigía a los gobiernos que desalentaran el uso del opio mediante la enseñanza en escuelas, literatura y otros métodos. (UNODC, 2008, p. 193).
En segundo lugar, a pesar de “que la aplicación de las disposiciones del Convenio de La Haya del 23 de enero de 1912 por las Partes Contratantes ha producido resultados de gran valor” (Sociedad de Naciones, 1925), el resultado no era satisfactorio debido a que “el comercio de contrabando y el abuso de las sustancias a las que se aplica el Convenio siguen siendo a gran escala” (Ibídem). Por eso, el Convenio creó un sistema de certificados de importación y autorizaciones de exportación, destinado a garantizar que todas las transacciones internacionales de sustancias controladas fueran conocidas y aprobadas por las autoridades competentes de los países importadores y exportadores. Este sistema fue supervisado por la recién creada Junta Central Permanente del Opio (PCOB),
[…] creada como un órgano imparcial cuyos miembros no deben ser representantes gubernamentales, sino que deben servir a título personal, sin ocupar ningún cargo que los ponga en una posición de dependencia directa de sus gobiernos. La Junta no podía sancionar a ningún país, pero podría recomendar un embargo de las exportaciones e importaciones de medicamentos a cualquier país que haya exportado o importado por encima de los niveles de producción o necesidad médica establecidos. Esto se extendió a los países que no eran parte en la Convención, universalizando el sistema de control. (Buxton, 2006, p. 41).
Dado que el PCOB no tenía poder sancionatorio, tuvo que confiar en su capacidad para generar sanciones morales y avergonzar. Esta situación ha pervivido en la actual JIFE, heredera del PCOB.
Después de “un apasionado discurso del jefe de la delegación de Egipto” (UNODC, 2008, p. 194) la Convención incluyó por primera vez a la marihuana entre las drogas controladas, aunque la reglamentación se limitaba al comercio internacional de marihuana y hachís.
La delegación estadounidense estuvo presidida por Stephen G. Porter, quien, desde 1919, dirigió el Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes desde donde guio la política exterior estadounidense sobre drogas. Porter era intransigente, beligerante y había discrepado fuertemente con la legitimidad de los usos “cuasi-médicos” de drogas. La posición de Porter “era que el uso de opiáceos para fines distintos de los médicos y científicos era un abuso y que el control de la producción era necesario para frenarlo” (Musto, 1999, p. 199). Porter se oponía a las importaciones de opio para producir heroína y creía que prohibir la producción de heroína en el mundo resolvería el problema estadounidense de la adicción a ella (Ibídem, p. 200).
Los estadounidenses parecían haber logrado cierto éxito
[…] en el Capítulo III, que se ocupa del control interno de los medicamentos manufacturados, a diferencia del cultivo de drogas a base de plantas, los redactores fueron capaces de ir un paso más allá. El artículo 5 declara: ‘Las Partes Contratantes promulgarán una ley o reglamento efectivo para limitar exclusivamente a fines médicos y científicos la fabricación, importación, venta, distribución, exportación y uso de las sustancias a las que se aplique el presente Capítulo’. (UNODC, 2008, p. 193).
Sin embargo, esta redacción no comprometió a los países lo suficiente como para satisfacer a los estadounidenses porque no requería ninguna aplicación y no obligaba a que los usos de las drogas, diferentes a los médicos o científicos, fueran considerados ilegales. La Delegación Estadounidense encabezada por Porter dejó la Conferencia con disgusto y no firmó la Convención. China y Perú tampoco lo hicieron. La primera porque estaba inmersa en una guerra civil y era inconveniente para ellos adquirir cualquier compromiso internacional y Perú debido a preocupaciones por dañar las perspectivas de su incipiente industria de fabricación de cocaína10.
La actitud estadounidense generó una amplia cobertura de la prensa y diversas reacciones mundiales. Canadá, Japón, India, Gran Bretaña, Francia y Holanda ratificaron rápidamente la Convención para apoyar a la Sociedad de Naciones. Parece que el comportamiento estadounidense indujo su rápida ratificación por parte de cincuenta y seis países y entró en vigor en 1928. Sin embargo, a medida que la producción de opio disminuyó en la India, que había ratificado la Convención, aumentó en Persia. Este sería un ejemplo temprano de lo que posteriormente se conoció como el “Efecto Globo”: cuando la producción de drogas ilegales y su tráfico se elimina en un lugar, se desplaza a otro.
La Sociedad de Naciones procedió a obtener información sobre el opio, buscó casos de desviación hacia los mercados ilegales y avanzó en la organización del CAO y la PCOB, así como en la separación de las funciones de cada uno. También buscó formas para que Estados Unidos participara en las actividades de sus órganos de drogas.
En Estados Unidos, en 1930 y poco antes de su muerte, Stephen G. Porter promovió en el Congreso la creación de la Oficina Federal de Estupefacientes (FBN) y el nombramiento de Harry J. Anslinger como su director. Este era un convencido de aplicar “mano dura” contra las drogas, encabezó la FBN desde 1930 hasta 1962 y desempeñó un papel legendario en la conformación del SICD11.
La Convención de 1925 no estableció directrices para regular los mercados internacionales de morfina, codeína, cocaína y heroína12; y tampoco estableció controles a las plantas de las que se obtienen esas drogas. La mayor preocupación al respecto era la producción de opio que experimentaba un crecimiento grande debido a los conflictos políticos internos en China. En ese momento, la coca y la cocaína eran vistas como un problema menor. La gran depresión y las crisis de la balanza de pagos de muchos países hicieron atractivas las exportaciones ilegales como fuente de divisas, se sospechaba que los países que no habían firmado la Convención de 1925 se estaban aprovechando del mercado reexportando drogas para usos no médicos y que Persia y otros países estaban reemplazando a la India como proveedores de opio para usos cuasi médicos. Además, los países colonialistas tenían monopolios estatales de fumaderos de opio en sus colonias, que eran importantes fuentes de ingresos del gobierno. Estos factores indujeron a la Sociedad de Naciones a buscar formas de fortalecer los controles del mercado de las drogas (UNODC, 2008, pp. 192-198). En los Estados Unidos, la prohibición del alcohol fracasaba y una nueva Convención ofrecía una oportunidad para que Anslinger fortaleciera su agencia.
Estos acontecimientos dieron lugar a la convocatoria para un nuevo convenio. Cincuenta y siete países asistieron a la Conferencia de 1931, aunque muchos participantes eran miembros de las delegaciones de los países en la Sociedad de Naciones y no tenían conocimientos especializados en cuestiones relacionadas con las drogas. Las razones que justificaron el Convenio se expresan en su prefacio:
[…] deseosos de completar las disposiciones de los Convenios Internacionales de Opio, firmados en La Haya el 23 de enero de 1912, y en Ginebra el 19 de febrero de 1925, haciendo efectiva por acuerdo internacional la limitación de la fabricación de estupefacientes a los requisitos legítimos del mundo con fines médicos y científicos y regulando su distribución. (Sociedad de Naciones, 1931).
El Convenio trató de regular la producción y el comercio de medicamentos manufacturados, pero los países no lograron ponerse de acuerdo sobre cómo repartirse el mercado mundial. No obstante, se promovió un sistema de mercado de drogas con el objetivo de mantener un fuerte nivel de competencia evitando los monopolios. El Convenio se firmó en julio de 1931 y entró en vigor en julio de 1933. Fue ratificado por sesenta y siete países y representó la única de las tres convenciones de la Sociedad de las Naciones sobre drogas que fue firmada y ratificada por Estados Unidos (UNODC, 2008 p. 195).
También estableció un sistema que obligaba a los países a estimar el volumen de sus necesidades de drogas y únicamente podría modificarse en situaciones de emergencia. Cada país importador tenía la posibilidad de buscar el proveedor más barato, pero no se le permitía importar más de la cantidad estimada. Para gestionar ese sistema, se creó un Órgano de Fiscalización de Estupefacientes (OFE) con el fin de establecer las necesidades mundiales. Los gobiernos debían notificar al OFE las cantidades de medicamentos importados y exportados, pero solo después de haber ejecutado la orden de venta.
La Convención también introdujo un sistema para la clasificación de drogas, dos listas de medicamentos sujetos a un tratamiento diferente, dependiendo del riesgo producido por el uso y la utilidad médica.
Las drogas como la codeína y la dionina13, fueron sometidas a medidas menos estrictas debido a su utilidad médica y menor potencial de abuso. La heroína, en cambio, fue prohibida para la exportación, excepto en condiciones especiales. En virtud de la Convención, toda heroína incautada debería destruirse o convertirse14, en lugar de desviarse a un uso médico o científico, como estaba permitido para las incautaciones de otras drogas15. (Ibídem, p. 195).
La Convención también exigía que los países establecieran un organismo gubernamental especial para aplicarla (McAllister, 2000, p. 108).
Estados Unidos no logró su objetivo de establecer el principio de limitar los usos legítimos de drogas a fines médicos y científicos para todos los medicamentos programados, pero el sistema de estimaciones basadas en las necesidades médicas era un progreso en esa dirección. Esto y el deseo de evitar una reacción internacional similar a la que tuvo lugar luego de la Convención de 1925, explican porque Estados Unidos firmó la Convención de 1931.
La Convención de 1931 fortaleció el SICD y alentó a los órganos de drogas de la Sociedad de Naciones y a la FBN a seguir adelante. En Estados Unidos, el republicano Anslinger, utilizó el requisito de la Convención de fortalecer la FBN y convenció al Representante Fiorello La Guardia para que presentara un proyecto de ley con el objetivo de exigir la inspección detallada en busca de drogas, en todas las importaciones procedentes de países productores que no hubieran ratificado la Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912. Turquía, cuyas exportaciones fueron amenazadas, cumplió y ratificó la Convención (Ibídem, pp. 107-108).
El objetivo principal de la Liga de Naciones era regular la producción y los mercados de armas de uso militar y prevenir una Segunda Guerra Mundial. Muchos pensaban que los tratados sobre drogas constituían un modelo de cooperación internacional a seguir en el campo de las armas. Esto alentó el esfuerzo por superar los obstáculos a los que se enfrentaba la formulación y ratificación de las convenciones sobre drogas.
5.4 La Convención para la supresión del tráfico ilícito de drogas nocivas de 1936
La experiencia de los años 20 y principios de los 30 convenció al CAO y al OFE de que era necesario ampliar los esfuerzos reglamentarios para controlar a las organizaciones narcotraficantes, en particular las de Asia oriental y sudoriental, donde el tráfico de opio estaba creciendo a un ritmo rápido. Sin embargo, para 1933, la Sociedad de Naciones estaba significativamente debilitada por el retiro de Alemania y Japón, quienes habían inducido el de países como Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. A pesar de estos signos de debilidad y crisis, la Liga convocó la Convención de 1936 para la represión del tráfico ilícito de drogas nocivas, que fue firmada el 22 de julio. El prefacio de la Convención expresa su propósito:
[…] habiendo resuelto, por una parte, reforzar las medidas destinadas a sancionar los delitos contrarios a las disposiciones de la Convención Internacional del Opio firmada en La Haya el 23 de enero de 1912, la Convención de Ginebra del 19 de febrero de 1925 y la Convención para limitar la fabricación y regular la distribución de estupefacientes, firmada en Ginebra el 13 de julio de 1931, y, por otra parte, para combatir con métodos más eficaces el tráfico ilícito de drogas y sustancias abarcadas por los convenios mencionados. (Sociedad de Naciones, 1936).
Se invitó a Estados Unidos a la conferencia, pero aceptó participar solo después de recibir garantías por escrito de que se incluirían determinados temas. La delegación estadounidense estaba encabezada por Anslinger y Stuart Fuller, jefe de la Oficina del Lejano Oriente del Departamento de Estado. Su propuesta era:
[…] criminalizar todo uso no médico, la producción y distribución, y tal vez también el uso personal de las drogas. Cuando varias delegaciones objetaron que estos asuntos estaban fuera de la competencia de la Conferencia, Fuller presentó una carta de la secretaría indicando lo contrario. Los delegados opuestos a las propuestas estadounidenses se abalanzaron entonces sobre Ekstrand, quejándose de que la secretaría no tenía derecho a hacer tal promesa16. Sin embargo, la aceptaron y la Conferencia dio a la propuesta estadounidense una audiencia superficial antes de rechazarla. (McAllister, 2000, p. 123).
La delegación estadounidense quería abandonar la Conferencia, pero el Departamento de Estado no aprobó esa medida para evitar una vez más, consecuencias similares a las generadas tras abandonar la Conferencia de 1925. Sin embargo, Estados Unidos no firmó la convención (Buxton, 2006, pp. 42-46).
Este fue el primer tratado que se centró explícitamente en el tema del narcotráfico y el primero en requerir que ciertas conductas en los mercados de drogas fueran catalogadas como delitos. El artículo 2 del Convenio de 1931 establece que:
Cada una de las Altas Partes Contratantes se compromete a establecer las disposiciones legislativas necesarias para castigar severamente, en particular con penas de prisión u otras penas de privación de libertad, los siguientes actos, a saber:
a. La fabricación, conversión, extracción, preparación, posesión, dar, ofrecer en venta, distribuir, comprar, vender, entregar en cualquier término, el corretaje, despacho, despacho en tránsito, transporte, importación y exportación de estupefacientes, contrariamente a lo dispuesto en dichos convenios;
b. La participación intencional en los delitos especificados en el presente artículo;
c. La conspiración para cometer cualquiera de los delitos antes mencionados;
d. Los intentos y, con sujeción a las condiciones prescritas por la legislación nacional, actos preparatorios. (UNODC, 2008, p. 196).
Además, por primera vez la Convención se ocupaba explícitamente de los delitos relacionados con las drogas cometidos en el extranjero y las cuestiones conexas a la extradición.
Solo trece países ratificaron la Convención que entró en vigor en octubre de 1939, aproximadamente un mes después del inicio de la Segunda Guerra Mundial. El narcotráfico internacional disminuyó drásticamente debido a la guerra y no representó un tema importante para la legislación internacional hasta la Convención de las Naciones Unidas de 1988 contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas.
6. La masticación de coca, un asunto de políticas internacionales
6.1. El trasfondo social y político
En las comunidades nativas de los países andinos, la coca ha tenido múltiples usos desde tiempos inmemoriales. Ha sido empleada en rituales sociales para apoyar la cohesión y facilitar la interacción social, como estimulante para trabajar, en ritos religiosos, como instrumento de adivinación, alimento por su contenido vitamínico, como sustancia digestiva, para la recreación y como insumo en algunas industrias. También se ha empleado en medicina (por ejemplo, para hacer frente al síndrome de altura o “soroche”) y otros que podrían ser clasificados como usos cuasi médicos por la medicina occidental17. El consumo de coca es muy común en Bolivia y Perú, pero limitado en Colombia que tiene poca población nativa.
La masticación de coca fue rechazada por los conquistadores españoles, quienes buscaban difundir la religión católica en el mundo. Los primeros misioneros católicos se dieron cuenta del valor ceremonial de la coca, la vincularon a las prácticas religiosas de los amerindios y la consideraron un obstáculo para su conversión. Esto llevó a la condena de la coca por el Concilio Católico que se reunió en Lima en 1567 y se la declaró como “cosa inútil y perniciosa que conduce a la superstición por ser un talismán del diablo” (Vidart, 1991, p. 88)18.
Sin embargo, los intereses de los españoles estaban en conflicto. La masticación de coca funciona como paliativo para el hambre y el cansancio. Es un anoréxico, pero también un estimulante convenientemente utilizado por los propietarios de haciendas y minas con el objetivo de lograr que los trabajadores resistieran largos turnos de trabajo sin el suministro de alimentos. En el conflicto entre la religión y el dinero, el dinero ganó y la masticación de coca se aceptó como una costumbre amerindia de una raza y cultura inferior que pocos “blancos” adoptaron.
En el Concilio de Lima de 1567, muchas personas atestiguaron acerca de lo que hoy se denomina un genocidio amerindio debido a la desnutrición producida por la coca suministrada a los trabajadores y por el efecto de la adicción. Sin embargo, los terratenientes cultivadores y comerciantes argumentaron que esas consecuencias eran exageradas y señalaron varios de los beneficios, incluidos los económicos, que también favorecieron a algunos clérigos que obtenían ingresos por la coca. Finalmente, el Concilio adoptó
[…] una posición más moderada, aunque reformista, con respecto a la cuestión de la coca. Cuando se presentó a la Corona en 1569, la declaración sobre la coca del consejo se solicitaba la promulgación de una legislación global que desalentara el uso de la hoja en ‘prácticas supersticiosas’, que limitara su cultivo y redujera las muertes de camayos19 mediante la prevención del trabajo forzoso en la provincia de los Andes. (Gagliano, 1994, p. 56).
El conflicto sobre la práctica de mascar coca, que comenzó en el siglo XVI, persiste hoy en día. Con el tiempo, en una sociedad muy estratificada, señorial y racista, el papel social de la coca trascendió su uso como paliativo contra el hambre y el agotamiento, y se convirtió en un símbolo de la identidad indígena. El consumo de coca en ceremonias religiosas indígenas condujo a un debate sobre si su hoja tenía un carácter sagrado en la cultura indígena. Según la mitología indígena, la coca fue un don de Pachamama, la Madre Tierra y
[e]l Indio Andino coquea porque así afirma su identidad como hijo y a la vez dueño de la tierra que el español le arrebatara ayer y el terrateniente criollo le retacea hoy. Ser indio es ser coquero: mambeando, acullicando, cachando, que todo es la misma cosa, se desafía silenciosa y obstinadamente a los señores contemporáneos que descienden de los encomenderos y los aún más antiguos conquistadores. (Vidart, 1991, p. 61).
“Mascar coca también formaba parte de ceremonias religiosas, brujería y ritos de iniciación, facilitaba las relaciones sociales y se practicaba de manera colectiva durante los periodos de descanso del trabajo” (Thoumi, 2002, p. 49).
Hasta que la cocaína fue extraída de la coca en 1860, la masticación y otros usos comentados más adelante, constituían un fenómeno local con profundas raíces sociales y culturales que lo diferenciaban del consumo de la cocaína:
[…] la cultura de la cocaína, a la que prácticamente cualquier persona con ganas y dinero en efectivo puede unirse, es famosamente hedonista, arriesgada e individualista; mientras que la coca suele ser saboreada por los indios andinos para reforzar sus costumbres tradicionales y comunitarias compartidas. La coca se compra y vende, pero históricamente se integra en un circuito regional limitado que reproduce un cinturón cultural de ‘Andinidad’ de las tierras altas. La cocaína, en su mucho más corta historia, se ha convertido en una mercancía global sin raíces y despiadada. (Gootenberg, 2008, p. 18)20.
La diferencia entre los consumos de coca y cocaína en los países andinos refleja que:
[…] el enfrentamiento entre las culturas hispánica e indígena en los Andes ha continuado durante cinco siglos. En algunos casos ha sido patente, pero la mayoría de ellos se ha cocido lenta y encubiertamente. Esta pugna sustenta muchos de los valores y características culturales de Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia y todavía no se ha resuelto. En efecto, en los Andes el proceso de ‘la conquista del ‘otro’ no ha terminado’. (De Roux, 1990, p. 11).
Así, “el abuso en contra de los indígenas ha sido una constante en la historia de la región21. Como símbolo de identidad indígena, el uso y las políticas sobre la coca se convirtieron en parte integral del enfrentamiento entre las dos culturas” (Thoumi, 2002, p. 50).
En 1884, el farmacéutico francés Alfredo Bignon comenzó a publicar artículos científicos sobre los beneficios de la coca y la cocaína. A principios del siglo XX, la masticación de coca empezó a debatirse en Perú. El psiquiatra Hermilio Valdizán comenzó a abogar por la instauración de controles al cultivo de coca y la eliminación de la masticación, convencido de que, más que el alcohol, constituía la razón principal de la “degeneración de la raza indígena”. Sus posiciones estaban respaldadas por la evidencia de que los misioneros estadounidenses Adventistas del Séptimo Día habían disuadido a los amerindios masticadores de coca y demostraron que no necesitaban esta sustancia para vivir en regiones altas (Gagliano, 1994, p. 122). Adicionalmente, un movimiento “indigenista” contra la coca, liderado por Carlos Paz-Soldán, argumentó la necesidad de asimilar a los indígenas dentro de la sociedad occidental, afirmó que eran víctimas de un “cocaísmo indígena” tóxico y coincidió en que la masticación estaba “degenerando la raza indígena” (Gootenberg, 1999, pp. 56-57, y 2008, pp. 168-169).
Después que Valdizán se incapacitara en 1929, otro médico, Carlos Ricketts introdujo un proyecto de ley en la Cámara de Diputados para establecer un monopolio nacional de coca con el objetivo de eliminar el hábito de masticar coca entre los indígenas y regular el uso inmoderado del alcohol. Este proyecto fue apoyado por Augusto Leguía, presidente conservador de línea dura entre 1919 y1930, quién argumentó que la producción de hojas de coca debía limitarse a satisfacer los requisitos médicos y científicos. A pesar de este apoyo, la oposición de los hacendados ganó y el proyecto no fue promulgado (Gagliano, 1994 pp. 126-131). Este esfuerzo fallido conformó la primera propuesta para crear un monopolio gubernamental de coca en Perú y para controlar sus usos.
A finales de la década de 1920, Perú producía y exportaba tanto hojas de coca como “cocaína cruda”22. Paz-Soldán comenzó a abogar por la industrialización de la coca y la producción de cocaína para exportaciones. “Una admiración por la cocaína científica y pura, combinada con un disgusto por la coca indígena primitiva (ahora una patología), fue una forma medicalizada de la intensificación de la esquizofrenia nacional en torno a la coca” (Gootenberg, 1999, p. 58). Los esfuerzos de Paz-Soldán por propiciar la producción de cocaína generaron una “sorprendente actividad internacional encubierta [...] Maywood Chemical [...] intentaría que los peruanos volvieran a hablar con la Sociedad de Naciones, durante los próximos años ‘para proteger su venta legítima de coca’” (Ibídem, p. 59). Durante la década de 193023, la opinión pública en Perú apoyó el proyecto de la industrialización de la coca y la solicitud de mayores “cuotas de cocaína de exportación” en la Sociedad de Naciones, bajo la creencia errónea de que la Sociedad asignaba tales cuotas. “Extrañamente, pocos peruanos dudaron de la mayor promesa de esta campaña: que un mercado sustancial de cocaína lícita estaba en algún lugar por ahí escondido, pero listo a responder a una acción peruana” (Ibídem, p. 61).
Maywood Chemical ha sido la única empresa autorizada por el gobierno estadounidense para importar coca utilizada en la producción de Coca-Cola. El gobierno se interesó por mantener un suministro barato, estable y seguro de hojas y trabajó con Maywood y los productores de su agente saporífero con tal fin:
[…] durante cuatro décadas desde 1920 hasta 1960, reinó un pacto político entre Coca-Cola y la FBN relacionado con la coca y la cocaína. Esta fue una relación ampliamente documentada en los archivos del FBN. En esta área, el personal y las prácticas de Maywood y Coca-Cola se volvieron indistinguibles. [...] Los funcionarios de Maywood frecuentemente espiaban e informaban sobre los vendedores y compradores descarriados de coca. Coca-Cola y Maywood aprovecharon sus clientes extranjeros para recopilar datos sobre cultivos de coca o cambios de política codiciados por Anslinger, quien se convirtió en un gran conocedor de la cocaína peruana. Maywood trabajó para persuadir al Estado peruano de la sabiduría de las políticas de drogas al estilo estadounidense; mientras que los abogados de Coca-Cola participaban en conferencias mundiales de drogas y misiones andinas, ofreciendo asesoría técnica e inteligencia política sobre la evolución de los temas de la coca. [...] A cambio, el FBN de la era Anslinger prestó atención constante a las necesidades de Coca-Cola en su país y en el extranjero. (Gootenberg, 2008, p. 202).
Fue así como, por ejemplo, el FBN se opuso a los intentos peruanos por establecer un monopolio estatal de la coca, y “facilitó un buen estatus estratégico para Maywood y le asignó parte de los escasos recursos de transporte marino durante la Segunda Guerra Mundial, una era dramática para la expansión global de Coca-Cola” (Ibídem, p. 204). El interés de Coca-Cola quedó garantizado por el artículo 27 párrafo 1 de la Convención Única de 1961:
Las Partes podrán permitir el uso de hojas de coca para la preparación de un agente saporífero que no contenga ningún alcaloide y, en la medida necesaria para tal uso, podrán permitir la producción, importación, exportación, comercio y posesión de dichas hojas. (UNODC, 2013, p. 30).
Mientras tanto, Bolivia siguió un camino diferente. No producía “cocaína cruda” y sus exportaciones de coca fueron principalmente hacia zonas fronterizas con Argentina y Chile, donde residían comunidades que mascaban coca (Gootenberg, 2008, p. 117). La falta de exportaciones significativas fuera de la región hizo que la masticación de coca en el país fuera menos controvertida internacionalmente que la de Perú. Los gobiernos bolivianos reconocieron que la masticación representaba una forma en la que la coca había sido “domesticada” dentro de las comunidades amerindias y abogaron por la tolerancia de sus usos culturales tradicionales.
La postura audaz, pero desconocida de Bolivia en pro de la coca durante los fugaces debates sobre materias primas de la Sociedad de Naciones a mediados de la década de 1920 surgió del cabildeo de su elitista asociación de productores de coca, la Sociedad de Propietarios de Yungas (SPY). (Ibídem, p. 214).
El Congreso boliviano ratificó la Convención Internacional del Opio de 1925 con reservas que rechazaron los límites a la producción de coca y al uso de la coca entre la población indígena24. El consumo humano de coca fue tan importante para las comunidades campesinas y mineras que, en 1940, se incluyó en la lista de productos básicos del gobierno disponibles en los almacenes de las minas y en las estaciones ferroviarias (Quiroga, 1990, p. 12). “El lugar social de la hoja de coca en la cultura boliviana, tanto entonces como ahora, desafió los silogismos del control de drogas” (Gootenberg, 2008, p. 216).
A finales de la década de 1930, los países esperaban una nueva guerra y aumentaron la demanda de cocaína, lo cual se materializó al empezar la Segunda Guerra Mundial. No obstante, el bombardeo japonés a Pearl Harbor el 7 de diciembre de 1941 puso fin a cualquier posible exportación legal peruana de cocaína hacia Alemania y Japón. A pesar de ello, durante los años 40, Perú experimentó un resurgimiento de las exportaciones de cocaína que alcanzó los 3.000 kilos en 1943. Para asegurar el suministro de cocaína en caso de guerra, Anslinger también promovió proyectos piloto de Maywood en Puerto Rico y Hawái (Gootenberg, 1999, p. 64; McAllister, 2000, pp. 130-131) aunque nunca se materializaron25.
Los visitantes europeos a Perú, a finales del siglo XIX y principios del XX, tenían una opinión favorable sobre el hábito de masticar coca. Algunos lo consideraron “un estimulante indispensable para los indígenas de la sierra” (Gagliano, 1994, p. 117). Esta idea fue seguida por Carlos Monge, quien comenzó a estudiar la biología de zonas de gran altitud en la década de 1920 y “ganó reputación internacional por su teoría de que los habitantes de los Altos Andes representaban un nuevo tipo biológico” (Ibídem, p. 136). Monge identificó el síndrome clínico de enfermedad crónica de montaña o mal de altura, también conocido como enfermedad de Monge26. Además, “aunque dudaba que el uso de coca produjera una forma de adicción para la mayoría de los masticadores, sugirió que era más que probable su contribución a una aclimatación exitosa en altitudes andinas extremas” (Ibídem, p. 137).
Sin embargo, los estudios emblemáticos de Luis Sáenz en 1938 sobre la toxicomanía peruana “redujeron el consumo de coca en todas las formas a una intoxicación con alcaloides de la nación indígena” (Gootenberg, 1999, p. 66). Esto fue seguido por una serie de obras anticoca escritas por Carlos Gutiérrez-Noriega, que enfatizaron los efectos negativos de la coca y la cocaína, atrayendo elogios estadounidenses (Ibídem). Tanto Monge como Gutiérrez-Noriega formaron parte del movimiento indigenista que comenzó en la década de 1910 en Perú y Bolivia, cuyos miembros revalorizaron la cultura amerindia y promovieron su bienestar. Sin embargo, tenían posiciones opuestas hacia la coca y se convirtieron en los principales actores en el intenso debate nacional sobre las consecuencias de la masticación de coca en la población. El movimiento indigenista atrajo algunos de los escritores más conocidos de la primera mitad del siglo XX como Ciro Alegría, quien destacó el papel del uso de la coca como instrumento de explotación de los amerindios27. El movimiento indigenista fue formado casi exclusivamente por no indígenas educados, preocupados por sus terribles condiciones de vida social y económica.
La elección en Perú de José L. Bustamante como presidente con filiaciones de izquierda en 1945, con el apoyo del partido APRA28, abrió la puerta para que Monge siguiera su agenda y, en 1947, consiguió que el presidente solicitara una Comisión de las Naciones Unidas para hacer un estudio sobre las consecuencias de los usos de la hoja de coca en el país. Otra reforma del gobierno de Bustamante fue el decreto que otorgó al Estado peruano el monopolio del gobierno para fabricar, exportar y vender cocaína, sus sales y derivados. Sin embargo, las cosas cambiaron rápidamente cuando, el 27 de octubre de 1948, la derecha anti APRA y el general derechista pro estadounidense Manuel Arturo Odría lideraron un exitoso golpe militar contra el gobierno de Bustamante. En 1949, el Estado estableció el Estanco Nacional de la Coca con derechos exclusivos para exportar esta planta. Luego, justo después de que la Misión de las Naciones Unidas (la Comisión de Estudio sobre la Hoja de Coca) fuera programada para septiembre de 1949, el gobierno estableció una Comisión Peruana para el Estudio del Problema de la Coca para colaborar con la Comisión de las Naciones Unidas (Gootenberg, 1999, pp. 68-70). Así pues, nombró a Monge para dirigirla. El gobierno siguió los intentos de modernizar la industria de la cocaína y
[…] a finales de 1950 el monopolio estatal estaba finalmente en línea, respaldado por las Naciones Unidas y el artículo IV de la Convención para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes de 1931. Perú finalmente estaba haciendo un auténtico clorhidrato de cocaína, en un local gubernamental deteriorado, [...] que podía exportar legalmente a todo el mundo. (Ibídem, p. 71).
En 1955, ENACO reportó exportaciones entre 500 y 600 kilos, alrededor de una quinta parte de sus exportaciones durante los años de la Segunda Guerra Mundial y solo el 5% de sus exportaciones a principios de siglo. Esta actividad no fue rentable y ENACO cerró poco después (Ibídem).
6.2. El informe de la Comisión de estudio sobre la hoja de coca de 1950 de las Naciones Unidas
El propósito de la comisión solicitada por el presidente Bustamante aparentemente fue malinterpretado por las Naciones Unidas. La solicitud peruana enviada a las Naciones Unidas era para un estudio científico en el terreno, que debía incluir “un conjunto de rigurosos experimentos de laboratorio llevados a cabo por un equipo de científicos internacionales en laboratorios ubicados en las tierras altas andinas”. Como afirma Warren (2018, p. 9) este era el propósito original de la solicitud elaborada por Monge Medrano (1950, en Warren, 2018, p. 9). Esto implicaba realizar un estudio científico in situ, pero los funcionarios de las Naciones Unidas lo interpretaron como una “encuesta sobre el terreno”29. Como resultado, la comisión para el estudio decepcionó al grupo que le había vendido al presidente Bustamante la idea de hacer un estudio científico (Motta-Ochoa, 2018, p. 3). Sin embargo, Odría, el presidente que le sucedió y quien era de línea dura, estuvo de acuerdo con la “encuesta de campo” en lugar de la comisión científica propuesta por Carlos Monge y “encontró un aliado vociferante en Anslinger” (Gootenberg, 2008, p. 233).
Anslinger se mantenía oculto espiando para empujar la Misión de coca en una dirección prohibicionista. Esto no fue difícil, ya que su viejo amigo Howard B. Fonda [...] encabezó el grupo, e informaba a Anslinger con cartas a ‘mi querido Harry’ llenas de datos para localizar fábricas ilegales de cocaína. (Ibídem, p. 237).
De cualquier manera, la Comisión sobre la coca elaboró un informe similar a lo que se puede esperar de un organismo multilateral técnico y no de un centro de estudios académicos.
La comisión estaba compuesta por dos expertos en cuestiones administrativas y control internacional de narcóticos y dos expertos en cuestiones médicas30. La Comisión también contó con el apoyo del gobierno boliviano y visitó Perú y Bolivia del 11 de septiembre al 3 de diciembre de 1949. La Misión, encabezada por Fonda, parece haber subestimado la importancia del debate sobre la coca que se estaba llevando a cabo entre científicos, políticos e intelectuales peruanos:
[…] un grupo veía la coca como una causa de la mala salud, la baja capacidad mental y la degeneración generalizada entre los pueblos indígenas, mientras que el otro la concebía como una forma relativamente benigna, única y saludable de adaptación a las demandas de la vida a gran altitud para una población asociada estrechamente con la naturaleza. Irónicamente, a pesar de las formas de racismo implícito evidentes en ambas posiciones, cada grupo se veía a sí mismo como un defensor de los pueblos indígenas, interesado en su mejoría a través de la investigación científica y la intervención gubernamental. (Warren, 2018, p. 36-37).
La Comisión aterrizó mal. El día de su llegada, Fonda dio una entrevista al principal periódico del país y
[…] cuando se le preguntó si creía que la masticación de coca era perjudicial para la salud de los pueblos indígenas de las tierras altas Fonda respondió enfáticamente que masticar las hojas a diario no sólo perjudicaba su salud ‘sino que también es la causa de la degeneración racial en muchos núcleos de población y el declive que muchos habitantes indígenas e incluso mestizos exhiben visiblemente en ciertas zonas del Perú y Bolivia’. (El Comercio, 1949, citado en Warren, 2018, p. 37).
A pesar de que la posición final de la Comisión fue muy diferente, claramente dio la impresión de que había llegado con fuertes preconcepciones sobre el problema en cuestión. Tal vez involuntariamente, la Comisión terminó convirtiéndose en un actor activo en el debate nacional sobre la coca en Perú.
El orden del día de la Comisión fue muy intenso. Tuvo contactos con las autoridades centrales de ambos países, los funcionarios de enlace designados por esos gobiernos, las autoridades locales, cívicas y militares, la profesión médica, los farmacéuticos y académicos, los productores de hoja de coca y con la SPY en Bolivia, las autoridades religiosas y misioneras, los representantes de la opinión pública interesados en el problema de la hoja de coca, la Comisión Peruana y participaron en conferencias y en un simposio internacional sobre biología de gran altitud. La Comisión viajó extensamente principalmente a regiones cultivadoras y consumidoras de coca de ambos países.
El informe es muy completo. Explica las características de los quechuas y aimaras, los principales grupos étnicos de ambos países, sus condiciones higiénicas, vivienda, educación, acceso a la atención médica, nutrición, el estado de la investigación nutricional en ambos países y el papel de la asistencia extranjera. Además, contiene un extenso trabajo sobre la coca y su masticación: métodos de consumo, cantidades de coca masticada y de cocaína absorbida diariamente, y el uso de álcalis para aumentar la extracción de cocaína. Los efectos de la masticación incluyeron la concentración de cocaína en la sangre, la desintoxicación y excreción; la hoja de coca y la fatiga, el hambre y la sensibilidad; alteraciones físicas en la circulación sanguínea, alteraciones respiratorias de las membranas mucosas, piel y dientes, alteraciones físicas producidas especialmente por el abuso crónico de la masticación; degeneración de la raza, cretinismo, crecimiento, epilepsia, enfermedades hepáticas, alcoholismo y una discusión sobre si la masticación de hoja de coca era un hábito o una adicción.
Tratando de hacer frente a los debates políticos peruanos, la Comisión dedicó un capítulo a la conexión entre la masticación de hojas de coca y la vida a grandes altitudes que abarcaba la investigación médico-biológica, las condiciones fisiológicas generales del hombre andino residente en zonas altas en comparación con el hombre blanco aclimatado. Los temas estudiados abarcaron la fertilidad, el cambio de excitabilidad farmacológica, la adaptación del hombre andino a gran altitud y el papel de la coca en esa adaptación.
La Comisión examinó la relación entre la masticación de coca y las condiciones de vida de los mineros y los trabajadores agrícolas. Exploró las condiciones laborales, algunas de las creencias prevalecientes como la negativa de los trabajadores a trabajar a menos que se les diera coca, las costumbres de los indígenas con respecto al uso de la coca en las celebraciones navideñas, las muertes, las tareas agrícolas, las enfermedades y las prácticas mágicas.
La Comisión también trató de analizar los aspectos sociales y económicos de la masticación y se sorprendió por las terribles condiciones de vida de los nativos, identificó los efectos sociales nocivos de la masticación de coca y puso de relieve algunos aspectos económicos, como el aumento a corto plazo de la capacidad de trabajo, pero significativamente menor productividad a largo plazo generada por la falta de concentración y el aumento de los accidentes de trabajo.
También indagó cómo eran los sistemas utilizados para cultivar la coca, las leyes laborales pertinentes, el valor de la producción de coca, la posibilidad de encontrar cultivos sustitutivos y estableció algunos principios sobre los que podrían basarse la limitación de la producción de hoja de coca y el control de su distribución. La Comisión obtuvo varias conclusiones importantes:
En primer lugar, reconoció la complejidad del tema de la masticación de coca que debía considerarse no como un fenómeno aislado, sino como consecuencia de las condiciones sociales y económicas en las que vivían grandes sectores de la población de Perú y Bolivia. En segundo lugar, señaló que la cocaína hace que la masticación de coca sea riesgosa, pero “en la actualidad no parece que la masticación de la hoja de coca pueda considerarse una adicción a las drogas en el sentido médico” (ONU, 1950, p. 93). Esta conclusión se basó en la definición de adicción del Comité de Expertos de la OMS sobre Drogas Susceptibles de Producir Adicciones:
Definición de adicción a las drogas.
Habiendo examinado la solicitud de la Comisión de Estupefacientes, el Comité redactó la siguiente definición de ‘adicción a las drogas’:
La adicción a las drogas es un estado de intoxicación periódica o crónica perjudicial para el individuo y para la sociedad, producida por el consumo repetido de una droga (natural o sintética). Sus características incluyen:
1) Un deseo o necesidad abrumadora (compulsión) para seguir tomando el medicamento y obtenerlo por cualquier medio;
2) Tendencia a aumentar la dosis;
3) Una dependencia psíquica (psicológica) y a veces física de los efectos de la droga. (OMS, 1950).
En tercer lugar, siguiendo la definición, la Comisión observó que “la masticación de la hoja de coca no es una adicción (toxicomanía), sino un hábito. Sin embargo, puede convertirse en una adicción, pero generalmente puede superarse” (ONU, 1950, p. 93).
En cuarto lugar, encontró efectos nocivos de la masticación de coca:
1) Inhibe la sensación de hambre y por lo tanto mantiene, por un círculo vicioso, un estado constante de desnutrición.
2) Induce cambios indeseables de carácter intelectual y moral en los individuos. Esto es especialmente claro en casos excepcionales, y se discute mucho hasta qué punto esto es general. Ciertamente dificulta las posibilidades del masticador de obtener un estándar social más alto.
3) Reduce el rendimiento económico del trabajo productivo y, por lo tanto, mantiene un bajo nivel de vida económico (Ibídem).
En quito lugar, identificó que la coca tiene vitaminas, pero:
[…] de ninguna manera sería aconsejable suministrar estas vitaminas por medio de la masticación de hojas de coca, es decir, junto con la sustancia tóxica, la cocaína. Por lo tanto, la masticación de hojas de coca no puede considerarse en modo alguno como un sustituto de una dieta adecuada. (Ibídem, p. 94).
En sexto lugar, descartó la necesidad de masticar coca a gran altitud tanto para los no nativos como para los amerindios, negando que hubiera evidencia de que formaran un fenotipo humano diferente. Argumentó que
[…] la solución del problema implica dos aspectos fundamentales y paralelos: en primer lugar, la necesidad de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones entre las que masticar coca es un hábito generalizado; y en segundo lugar, la necesidad de iniciar simultáneamente una política gubernamental para limitar la producción de hoja de coca, a fin de controlar su distribución y erradicar la práctica de masticarla. (Ibídem).
En séptimo lugar, señaló que la masticación de coca podía ser erradicada si las condiciones en las que se originó el hábito se modificaban adecuadamente, pero
[…] en vista de la naturaleza social y económica de los factores que determinan la masticación de hoja de coca, no es posible una supresión inmediata y radical del hábito. En lugar de resolver el problema, tal supresión sólo agravaría la situación existente. Por consiguiente, la Comisión sólo prevé una supresión gradual del hábito, es decir, un proceso que, teniendo en cuenta la complejidad del problema, no debe ser tan largo como para permitir la continuación dañina del hábito ni tan corto como para afectar los intereses económicos en cuestión. (Ibídem).
Finalmente, la Comisión era optimista sobre la viabilidad de eliminar la masticación de coca y de encontrar fácilmente cultivos sustitutivos viables que produjeran ingresos iguales o mejores para los campesinos (Ibídem, p. 88).
6.3. Algunas características del informe
El informe no satisfizo a muchas de las Partes interesadas. Monge quedó muy decepcionado y escribió un ensayo controvertido para refutarlo (Comisión Peruana para el Estudio del Problema de la Coca, 1951), argumentando que la mayoría de las pruebas utilizadas eran impresionistas y no cumplían con los criterios científicos requeridos para obtener conclusiones. También defendió sus posiciones con respecto a la medicina de gran altura y los usos medicinales de la coca. Cabe señalar que el informe no examinó la cuestión de la medicina no occidental o los usos cuasi medicinales de la coca que implícitamente se consideraron ilegítimos.
Las consecuencias de los efectos anoréxicos de la masticación de coca fueron interpretadas por los bandos en conflicto de dos maneras contradictorias. Algunos defendieron que el problema se debía a la pobreza extrema de muchos indígenas quienes no tenían suficientes recursos para comer y, en ese sentido, la masticación de coca les ayudaba a sentir menos hambre. Mientras los otros sostuvieron que la inhibición del hambre llevaba a que las personas evitaran los alimentos y, en consecuencia, se generaba la desnutrición. Por supuesto, ambas posiciones pueden haber reflejado situaciones reales diferentes que requerían distintas soluciones. Al respecto, el informe era ambivalente y apoyaba a ambas partes. El hecho de que la Comisión recomendara que era necesario eliminar la masticación de coca porque contribuía a la desnutrición, hizo que fuera rechazado por el primer grupo. Sin embargo, también reconoció la importancia de las cuestiones sociales como factores determinantes en el hábito de la masticación y concluyó que no representaba una adicción típica. Por ese motivo, hizo hincapié en las malas condiciones de vida como la razón principal por la que se mastica coca y propuso una disminución gradual del hábito. Estos hallazgos y recomendaciones molestaron tanto a Anslinger quien quería una rápida eliminación de la coca, como a los peruanos que consideraban la coca como un obstáculo importante para el desarrollo económico del país. Además, también fue insatisfactoria para ese grupo de peruanos la conclusión de que el aumento de la nutrición erradicaría el hábito de la masticación de coca y que ésta en sí misma, no era responsable de la “degeneración” de la raza amerindia.
El objetivo de eliminar la masticación, incluso si se trataba de un proceso gradual, decepcionó al poderoso lobby boliviano pro-coca:
En 1949, Bolivia cooperó con la gira de la ONU, adoptando una postura oficial concordante con la peruana, presumiblemente debido a los estudios de los científicos peruanos. Sin embargo, tras bambalinas, la SPY renovó su protesta perenne ‘que la coca no es un narcótico’. Esta vez, sin embargo, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia no transmitió el mensaje vital del SPY a la ONU. (Gootenberg, 2008, p. 239).
La Comisión se reunió con la SPY y con campesinos cultivadores de coca, pero el informe no consideró los usos tradicionales en rituales y festividades religiosas y sociales de manera análoga a los del alcohol y el tabaco en el mundo occidental. Como señala Gootenberg (2008, p. 238): “la ONU aún no había descubierto la ‘cultura’ (indígena o de otro tipo) como un obstáculo o un aliado en su visión”. Los consumidores de coca eran en su mayoría analfabetos y no estaban organizados y el informe no reconoció el significado de la masticación entre las comunidades como símbolo de identidad, ni su papel en la cohesión social. Como resultado, el informe excluyó a un grupo de interés muy relevante.
El documento se redactó justo después del final de la Segunda Guerra Mundial cuando los artífices de la política confiaban en su capacidad para implementarla. Los objetivos de eliminar la masticación de coca como parte de un objetivo de desarrollo para incorporar a los amerindios a la era moderna y encontrar productos agrícolas para sustituir las plantaciones de coca parecían razonables a los ojos de los políticos, expertos y académicos. Además, los mercados ilegales de cocaína eran muy pequeños y nadie podía haber predicho el crecimiento de la demanda a comienzos de los 70, por lo tanto, esas conclusiones optimistas del informe eran plausibles en ese momento.
7. El final de la Sociedad de Naciones y los protocolos de 1948 y 1953
Durante los años anteriores a la Segunda Guerra Mundial las tensiones internacionales fueron grandes y las cuestiones relacionadas con las drogas perdieron importancia en la agenda política de los países que habían promovido el SICD. Las drogas tuvieron relevancia solo en cuanto estaban relacionadas con la seguridad nacional. Los gobiernos que previeron la nueva guerra trataron de acumular suficiente morfina, heroína y cocaína para usos médicos y cáñamo principalmente con el propósito de abastecer su necesidad de sogas. Estados Unidos promovió la producción con esos fines e incluyó algunos experimentos con plantaciones de coca en Puerto Rico (McAllister, 2000, pp. 130-131).
La guerra fortaleció la posición de Anslinger, quien continuó abogando por una política de control de la oferta. Decidió dónde comprar morfina y cocaína y presionó a los países para que cumplieran con las convenciones:
Durante 1940, prohibió las exportaciones a México hasta que las autoridades suspendieran un programa experimental de tratamiento ambulatorio que implicaba la distribución gratuita de morfina a los adictos registrados. Cuando Chile comenzó la producción nacional de opio, en 1942, el Comisionado embargó las exportaciones de drogas y engatusó a Gran Bretaña en una acción similar. Anslinger presionó al gigante farmacéutico Hoffmann-LaRoche para asegurarse de que su filial argentina no vendiera medicamentos a las potencias del eje o a sus intermediarios. (Ibídem, p. 145).
Durante la guerra, el uso del opio y sus analgésicos derivados constituyó el principal problema de drogas psicoactivas para los países involucrados. La utilización no médica de la marihuana y la cocaína no representó un problema importante en América del Norte, Europa y China y no atrajo la atención de los artífices de política.
Estados Unidos fue uno de los principales países que apoyó a los órganos de drogas de la Sociedad de Naciones a pesar de que no era miembro de ella y, durante la Segunda Guerra Mundial, financió el traslado de esos órganos a Nueva York, Princeton y Washington D. C. para proteger el SICD. El fin de la guerra acabó con la Sociedad de Naciones, pero Estados Unidos continuó financiando la operación de sus órganos de drogas. Algunos países siguieron presentando estimaciones y, al menos formalmente, el SICD siguió funcionando.
La guerra debilitó a Alemania y otros países europeos que tenían grandes intereses farmacéuticos y que se oponían a la propuesta estadounidense de generar políticas más restrictivas. Al mismo tiempo, Anslinger articuló un equipo de profesionales bajo su mando que estaban convencidos de los beneficios de las políticas prohibicionistas y que estaban dispuestos a promover esa agenda política. La primera tarea consistió en reorganizar y fortalecer el SICD, un objetivo alcanzado rápidamente por el Protocolo de Lake Success, firmado el 16 de diciembre de 1946 y que entró en vigor en octubre de 1947. Este Protocolo situó al SICD bajo el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) y estableció la CND como el organismo de formulación de políticas de drogas en reemplazo del CAO. El OFE y el PCOB, ahora en el marco de las Naciones Unidas, continuaron supervisando el cumplimiento de los convenios y las funciones de la Sección del Opio en la recolección de estimaciones de cultivos y producción de drogas fueron asumidas por una nueva División de Drogas Narcóticas (Sinha, 2001, p. 17; UNODC, 2008, p. 137).
Este fue el primer protocolo de las Naciones Unidas después del que estableció la estructura organizativa y las finanzas de este organismo, y precedió a la Declaración Universal de Derechos Humanos. Esto demuestra que, al comienzo de la Guerra Fría, fue más fácil llegar a un acuerdo internacional sobre drogas que sobre otras cuestiones internacionales (Thoumi, 2015, p. 243).
A pesar del rápido éxito en la creación de una estructura de control de drogas en las Naciones Unidas, hubo choques entre varios países y grupos de países con respecto a los objetivos, medios y otras características de los controles. Estos
[…] derivaron de una triangulación de tres bloques internacionales de control de drogas: Estados defensores del control, liderados por Estados Unidos; Estados productores y sus aliados no intervencionistas, liderados por Turquía y la Unión Soviética; y países manufactureros y consumidores moderados, liderados por el Reino Unido. En este proceso de triangulación, el Reino Unido y Estados Unidos siguieron siendo los principales actores internacionales y representaron las dos líneas principales de política dentro del sistema: regulación y prohibición respectivamente. (Collins, 2015, p. 3).
El desarrollo farmacéutico durante las décadas de 1930 y 1940 trajo como consecuencia la necesidad de expandir los controles internacionales a las nuevas drogas sintéticas. Estas drogas generaron recelos de una revolución en el uso de las drogas. Se temía que las nuevas sustancias vendrían a sustituir a los fármacos existentes, que si estaban controlados por las convenciones sobre drogas (Ibídem, pp. 178-179). Esto motivó a la CND, en 1948, a redactar
[…] un acuerdo separado (‘protocolo’) que exigía a los Estados que sometieran las nuevas sustancias a las mismas disposiciones sobre estimaciones de necesidad y presentación de informes estadísticos que se aplicaban a los narcóticos existentes basados en el opio. El OFE y el PCOB podrían entonces supervisar el comercio de estupefacientes sintéticos de la manera establecida. El Protocolo de Drogas Sintéticos de 1948 rápidamente obtuvo una amplia aceptación y entró en vigor sólo un año después. [...] La aplicación del Protocolo de 1948 catalogó catorce nuevas sustancias bajo control internacional para 1951 y otras seis para 1954. (UNODC, 2008, p. 197).
Estos desarrollos, en opinión de muchos funcionarios de las Naciones Unidas y miembros de la CND, convertían al SICD en algo muy engorroso y difícil de gestionar. Estaba compuesto por ocho tratados internacionales suscritos por diferentes naciones y no todos los países interesados importantes habían firmado y ratificado todos los tratados. Adicionalmente, las funciones de los diferentes órganos de control no siempre estaban claras.
Estados Unidos, bajo el liderazgo de Anslinger, consideró que los convenios y protocolos existentes no eran suficientemente restrictivos. Durante la guerra, este país había seguido buscando su objetivo de limitar la producción, el comercio y el uso de drogas a los fines médicos y científicos:
[…] en 1943, la administración estadounidense emitió una resolución para poner fin a todo el hábito de fumar opio en las zonas liberadas de Japón, que también incluía colonias y territorios anteriormente controlados por varios países europeos. Adicionalmente, Estados Unidos emprendió, a finales de la década de 1940, nuevas iniciativas para prohibir finalmente la producción y el uso del opio para otras necesidades médicas y científicas. (Ibídem, p. 197).
Este país también se opuso a los usos cuasi médicos del opio y querían limitar la producción del opio a muy pocos países para facilitar los controles, una medida a la que se opusieron aquellos que temían ser excluidos de una industria rentable. Justo después de la guerra,
[…] Estados Unidos vio en Japón la oportunidad perfecta para implementar su estricto modelo prohibicionista. Además, enjuiciaron las violaciones de las convenciones de narcóticos por parte de Japón como crímenes de guerra y, por lo tanto, como precedente para disuadir a otros países para no incumplir las regulaciones internacionales sobre estupefacientes. Los defensores del control de Estados Unidos también encontraron un aliado importante en Japón31 con el general MacArthur. (Collins, 2015, p. 144)32.
Sin embargo, el Reino Unido dudaba de que las políticas más restrictivas pudieran aplicarse con éxito y abogaba por alternativas políticas menos restrictivas y “mantuvo una actitud esencialmente pragmática hacia sus colonias sustentada por la voluntad de concordar con las necesidades de cada localidad” (Ibídem).
Siguiendo su agenda, Estados Unidos comenzó a redactar una nueva “Convención Única” y presentó la idea en la reunión del CND de 1948. El objetivo era consolidar todas las normas anteriores en un solo tratado y limitar el uso de sustancias controladas de drogas a los fines médicos y científicos. La CND recomendó la medida y, en 1948, el ECOSOC inició el proceso para redactar un nuevo convenio basado en ese principio (McAllister, 2000, p. 204; UNODC, 2008, p. 197; Collins, 2015, p. 180). Temiendo un proceso desafiante y largo para elaborar un borrador de la convención, durante la CND “el representante chino sugirió, como medida intermedia, negociar un acuerdo provisional que limitara la producción de opio” (McAllister, 2000, p. 172) y la CND aprobó un estudio de viabilidad para ese proyecto por un voto “a pesar de las objeciones de los británicos, canadienses y estadounidenses, que deseaban concentrarse en el proyecto a largo plazo” (Ibídem).
Hasta antes de la década de 1960, los principales problemas de drogas estaban relacionados con el opio y sus derivados, e incluían33:
1. La distribución legal del opio y sus mercados de derivados entre los diversos países productores. Este fue un problema primordial para los países cultivadores de adormidera y fabricantes de drogas34.
2. Los usos permitidos de esas sustancias.
3. La definición de cualquier uso cuasi médico legítimo.
4. Los controles de la producción, el comercio y el uso en los mercados legítimos establecidos.
Leon Steinig, el director de la CND (1946-1952), siguió la sugerencia china y propuso establecer, en 1949, un “monopolio internacional de opio” bajo la ONU como solución para controlar el mercado del opio. Esta propuesta fue más allá de un monopolio, pues era un monopsonio-monopolio que compraría todo el opio de los países productores y crearía una única red de distribución, una idea que reflejaba la confianza en la planificación económica prevalente en muchos círculos políticos a mediados del siglo XX. Steinig subestimó claramente la complejidad de este esfuerzo y después de estudios, debates y varias reuniones para discutir los precios y las cuotas de producción, el realismo prevaleció y la propuesta fue rechazada en la sesión de la CND de 1951 (McAllister, 2000, pp. 172-179; Collins, 2015, p. 206).
Otros países tenían intereses distintos. Al final de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos, la URSS, Francia y el Reino Unido tuvieron que llegar a un acuerdo sobre el suministro y el uso controlado de drogas en Alemania. Bolivia y Perú tuvieron que hacer frente a las presiones para controlar la oferta de la coca y la posible fabricación de cocaína después de que el informe de la Comisión de Estudio sobre la Hoja de Coca de 1950 de las Naciones Unidas recomendó la eliminación de la práctica tradicional de la masticación en esos países. La URSS desconfiaba de cualquier política que considerara una intervención o restricciones extranjeras en sus asuntos internos y Turquía e Irán querían proteger sus cultivos de opio que eran importantes fuentes de ingresos para el gobierno.
La producción de opio en China había estado creciendo en un ambiente en el que el débil control gubernamental de partes significativas del territorio había inducido a una tolerancia oficial hacia la producción de opio en áreas donde el gobierno necesitaba el apoyo de los “señores de la guerra” para hacer frente al desafío comunista. La tolerancia fue tan aceptada que cuando el Partido Comunista tomó el poder, confiscó 500 kilogramos de opio que un ciudadano británico había obtenido durante el régimen anterior y trató de venderlos en el mercado internacional. Al mismo tiempo, Gran Bretaña tuvo que hacer frente a la producción del opio en sus colonias y a las consecuencias que el proceso de descolonización podría tener en los mercados (Walker III, 1991, caps. 7 y 8; Collins, 2015, cap. 6).
Diferentes intereses y objetivos llevaron a una fuerte confrontación entre Estados Unidos y China en la CND de 1950. Anslinger argumentó que había una conspiración internacional para inundar el mercado del opio y, basado en gran medida en la propaganda de los chinos nacionalistas, afirmó que:
La producción y el comercio del opio han formado una parte esencial del programa económico de los comunistas chinos. Durante los años 30, ellos habían promovido el cultivo de adormidera y la producción del opio mientras el Gobierno nacionalista chino había hecho esfuerzos extenuantes para reprimir el tráfico del opio y el hábito de fumarlo. (Collins, 2015, p. 198)35.
Todas estas negociaciones se estaban llevando a cabo en medio de altas tensiones internacionales durante la Guerra de Corea (25 de junio de1950-27 de julio de 1953). Las tropas de Estados Unidos y las Naciones Unidas apoyaron al Sur, y por su parte, la URSS y China al Norte. No es de extrañar que las cuestiones relativas a las drogas fueran difíciles de debatir y negociar entre las delegaciones de países que desconfiaban y estaban enfrentados violentamente en otros frentes. En este entorno,
Anslinger utilizó la Sesión de la CND de 1952 para reprochar a la República Popular China, lo que provocó una furiosa respuesta del delegado soviético, quien describió la declaración de Anslinger como ‘una calumnia planificada y completamente infundada’. El delegado soviético planteó entonces la ‘agresión’ estadounidense en Corea. Anslinger amenazó con apelar a una ‘cuestión de procedimiento’ y la sesión degeneró en disputas. Después, el delegado de la URSS distribuyó una declaración de la República Popular China en la que refutaba los alegatos de Anslinger argumentando que la República Popular China había seguido una prohibición estricta. Enfurecido, Anslinger pasó los siguientes diez meses planeando una refutación detallada para presentarla en la Sesión de la CND de 195336. (Ibídem, pp. 198-199).
En la siguiente CND:
Anslinger calificó la declaración de la República Popular China del año anterior como ‘una diatriba abusadora’ y arguyó que ‘Estados Unidos era un objetivo de la China comunista para ser abastecido continuamente con heroína que es una fuente de divisas devastadora para la salud y la moral. Según información fiable, los órganos financieros y económicos del Régimen Central de China Roja se reunieron a puerta cerrada en Peiping a principios de diciembre y decidieron expandir las ventas en el extranjero este año, principalmente en Japón, países del sureste y Estados Unidos’37. (Ibídem, p. 240).
Este clima político no fue propicio para convocar una conferencia exitosa que consolidara el SICD y produjera una Convención Única, e indujo a Anslinger a avanzar en su agenda convocando un nuevo Protocolo del opio en respuesta a los problemas del opio chino y del sudeste asiático.
El Protocolo para Limitar y Regular el Cultivo de la Planta de Adormidera, la Producción, el Comercio Internacional y al por Mayor y el Uso del Opio, generalmente conocido como el Protocolo del Opio de 1953,
[…] contenía las disposiciones más estrictas sobre el control de drogas dentro del derecho internacional. El acuerdo extendió al opio en bruto los requisitos de presentación de informes impuestos a los medicamentos manufacturados en virtud del tratado de 1931. Dirigido principalmente a los Estados productores, los signatarios presentarían al OFE estimaciones con respecto a la cantidad del opio plantado, cosechado, consumido en el país, exportado y almacenado. Las estadísticas de fin de año se notificarían al PCOB. El tratado también dio al OFE la responsabilidad de realizar investigaciones sobre discrepancias, llevar a cabo inspecciones e imponer embargos. Igual que con los tratados anteriores, el OFE estaba facultado para fijar estimaciones y podía tomar medidas de investigación y punitivas, incluso, en relación con los Estados que no eran parte en el Protocolo. En una victoria para Anslinger, simbólica de una tendencia general, el Protocolo también estipulaba que el uso de opio debería limitarse a las necesidades médicas o científicas. Aunque se permitió a los signatarios un período de gracia de quince años antes de que se tuviera que aplicar la disposición, el tratado rompió por primera vez la ‘barrera de uso cuasi-médico’38. (McAllister, 2000, p. 181).
El Protocolo también exigía a los países que establecieran un organismo gubernamental para regular el mercado del opio y garantizar el cumplimiento de este Protocolo. Otras medidas dieron a Bulgaria, Grecia, India, Irán, Turquía, la URSS y Yugoslavia el monopolio de la venta lícita de opio y establecieron algunos límites de producción para cada uno de estos países (UNODC, 2008, p. 198). Sin embargo, este fue ratificado muy lentamente por los países que lo habían firmado y entró en vigor en julio de 1963, un año y medio antes de la Convención Única que lo sustituyó.
El artículo 2 del Protocolo sobre el uso del opio dice: “Las Partes limitarán el uso del opio exclusivamente a las necesidades médicas o científicas” (ONU, 1953). Esta es la única mención sobre el consumo de drogas y guarda silencio sobre cómo lidiar con el uso y los adictos al opio. Tampoco incluyó el requisito de tratar a los adictos en centros de reclusión y eliminar el tratamiento ambulatorio, otros de los proyectos de Anslinger. El resto del documento se refiere a la producción y a los mercados de opio. El Protocolo apoya claramente una estrategia de control de drogas basada en el control de la oferta en la fuente y el artículo 14 obliga a las Partes a “adoptar todas las medidas legislativas y administrativas necesarias para hacer plenamente efectivas las disposiciones del presente Protocolo” (Ibídem).
8. La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes
8.1. El camino que se siguió para su redacción y aprobación
El Protocolo del opio de 1953 no satisfizo a los países para los cuales era una medida temporal antes de que se pudiera promulgar la Convención Única y se produjo una “prolongada batalla entre coaliciones cambiantes de gobiernos y actores no estatales” (McAllister, 2000, p. 186). Un conflicto importante se desarrolló entre las posiciones de Estados Unidos y los británicos:
Estados Unidos tenía objetivos claros para la Convención Única: incorporar las disposiciones del Protocolo de 1953 en torno al opio; extender fuertes controles a la producción de la coca y el cannabis; ampliar el mandato de la propuesta JIFE y abogar por un estricto modelo de ‘reclusión institucional’ para el tratamiento de la adicción a las drogas. El Reino Unido no quería ninguna de esas medidas y dudaba de la viabilidad de todo el proyecto de la Convención Única. Sin embargo, frente al Protocolo del opio de 1953 como alternativa, arrojó su peso detrás de impulsar la Convención Única de una manera concordante con sus intereses y objetivos39. (Collins, 2015, p. 224).
Como se señaló anteriormente, las discusiones sobre drogas no eran independientes de las tensiones internacionales de la Guerra Fría. Estados Unidos enfrentó varios asuntos internacionales importantes que dieron lugar a conflictos entre Anslinger y el Departamento de Estado, que debilitaron la posición estadounidense en la CND. China fue miembro fundador de las Naciones Unidas, pero, después de la Revolución comunista de 1949, el gobierno nacionalista a cargo de Chiang Kai-Shek representó a China en la ONU hasta el 25 de octubre de 1971. Esto fue un problema para la aplicación del Protocolo del Opio porque “por no estar dispuesto a arriesgar la ira de Anslinger, el PCOB aceptó una situación absurda avalando estadísticas presentadas por Taiwán para todo el país” (McAllister, 2000, p. 188).
El crecimiento de las drogas sintéticas también generó conflictos. Los países manufactureros argumentaron que esos medicamentos no requerían controles internacionales, mientras que países como Turquía insistían en ellos.
Sólo el peso de las pruebas presentadas por la OMS y otros finalmente obligó a los Estados industrializados occidentales a reconocer que los psicotrópicos podrían realmente suponer un peligro. Sin embargo, sus representantes diluyeron las resoluciones de la CND hasta el punto de la impotencia40. (Ibídem, pp. 201-202).
El Protocolo del opio de 1953 dividió la producción legal de opio entre siete países: Bulgaria, Grecia, India, Irán, Turquía, la URSS y Yugoslavia. No obstante, Afganistán insistió en una cuota en la Convención Única que exigía disminuir la de otros países.
Todas estas cuestiones ilustran algunas de las dificultades encontradas para alcanzar un proyecto aceptable de la Convención Única en la CND. De hecho, antes de convocar una Conferencia Plenipotenciaria para elaborar un convenio, fue necesario pasar varios años en el debate de tres proyectos sucesivos del Convenio. El resultado fue un compromiso que no cumplió con las esperanzas de muchos actores. Esto no es sorprendente para un acuerdo internacional sobre una cuestión que suscitó fuertes emociones influenciadas por creencias religiosas y culturales e intereses económicos importantes.
Al final, a pesar de limitar todos los usos controlados de las drogas psicoactivas a propósitos médicos y científicos, la mayor parte del resto de la agenda de Anslinger no fue adoptada por el tratado. Por ejemplo, los controles más estrictos sobre la producción agrícola introducidos en el Protocolo del opio de 1953 no solo no se extendieron a otros cultivos, sino que se eliminaron. A pesar del apoyo de la URSS, fue rechazada la propuesta de exigir el tratamiento de “reclusión institucional” de los adictos (Ibídem, 2000, pp. 209-210).
El preámbulo de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes establece que la Convención fue promulgada porque las Partes estaban “preocupadas por la salud y el bienestar de la humanidad, (o por la salud física y moral de la humanidad)” como se lee en las versiones oficiales en francés y español de la Convención. Sin embargo, en los tratados anteriores (con excepción de la Convención de 1931 para la represión del narcotráfico el propósito siempre fue limitar el consumo de drogas a fines médicos o científicos, como se afirma en el Comentario de la Convención: “El objeto del sistema internacional de estupefacientes es limitar exclusivamente a los fines médicos o científicos el comercio y el uso de drogas controladas” (ONU, 1973, p. 110). Ninguno de los tratados anteriores consideró necesario justificar ese fin apelando a la salud, bienestar o moral.
La ratificación de la Convención Única fue rápida y entró en vigor el 13 de diciembre de 1964 después de que sesenta y un países lo ratificaron. Estados Unidos, frustrado con el resultado, no lo ratificó sino hasta tres años y medio después, el 25 de mayo de 196741.
8.2. Los principales logros de la Convención Única de acuerdo con la UNODC
Los párrafos siguientes hasta el final de este capítulo resumen los principales avances y logros de la Convención según la UNODC (2008, pp. 198-200):
1. Simplificó el SICD.
2. Definió las sustancias bajo control.
3. Estableció:
a. El marco para las operaciones de los organismos internacionales de control de drogas.
b. Las obligaciones de presentación de informes de los Estados miembros.
c. Las obligaciones relativas a la producción, fabricación, comercio y consumo de sustancias controladas.
d. Las medidas que deben adoptarse contra el tráfico ilícito y las disposiciones penales.
4. Se logró el objetivo principal de la Convención, limitar los usos de sustancias controladas a fines médicos y científicos.
Además, se alcanzaron otros objetivos:
1. La codificación de las leyes de tratados multilaterales existentes en un solo documento.
2. La racionalización de la maquinaria internacional de control de drogas.
3. La ampliación de los controles existentes a nuevas áreas.
Los sistemas de estimaciones, estadísticas y autorizaciones de importación y exportación se mantuvieron, así como las disposiciones para controlar la fabricación de estupefacientes.
Las listas de medicamentos controlados, introducidas por primera vez en la Convención de 1931, se ampliaron de dos a cuatro. Algunas de las disposiciones de gran alcance de la inspección contenidas en el Protocolo del opio de 1953 se debilitaron para dar cabida a varios países productores y también se eliminó la lista cerrada de siete productores de opio reconocidos, que se encontraba en este.
El PCOB y el OFE se unieron y se convirtieron en la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE). Algunos deberes administrativos se consolidaron y simplificaron, pero no hubo consenso sobre la fusión de la CND con la secretaría de la JIFE que permaneció separada.
Los controles existentes a la producción de opio se extendieron a la producción de paja de adormidera42, la hoja de coca y el cannabis. Estos incluían la obligación de crear agencias nacionales de opio, coca y, en su caso, para el cannabis en los países que decidieran mantener la producción de estos cultivos con la finalidad de cubrir sus necesidades médicas y científicas. Dichos organismos estaban obligados a:
1. Designar las zonas en las que podría tener lugar el cultivo.
2. Permitir que solo los cultivadores con licencia pudieran desarrollar dicho cultivo.
3. Hacerse cargo de la importación, exportación, comercio al por mayor y de mantener acervos.
La Convención Única exige que la producción, de cualquier sustancia regulada, solamente pueda tener lugar en determinadas condiciones y exclusivamente durante el tiempo que exista un uso médico o científico legítimo para esos medicamentos.
La Convención prohibía las prácticas recreativas no medicinales de fumar opio, comerlo, masticar hojas de coca, así como otras ingestas humanas de resina y hiervas de cannabis. Al mismo tiempo, permitió a los países optar por un período de transición para abolir estas prácticas. Por ejemplo, en virtud del Convenio, solo las personas registradas oficialmente como adictas por las autoridades competentes, en 1964, pudieron seguir fumando opio. Los países también se comprometieron a abolir el uso cuasi médico del opio en un período de quince años después de la ratificación de los Convenios (12 de diciembre de 1979) y de las prácticas de masticación de hoja de coca y el uso del cannabis en un período de 25 años (12 de diciembre de 1989).
Las ‘Disposiciones Penales’ se establecieron en el artículo 36, párrafo 1(a), que establece:
A reserva de lo dispuesto por su Constitución, cada una de las Partes se obliga a adoptar las medidas necesarias para que el cultivo, la producción, la fabricación, la extracción, la preparación, la posesión, ofertas en general, ofertas de venta, distribución, compra, venta, despacho de cualquier concepto, corretaje, expedición, expedición en tránsito, transporte, importación y exportación de estupefacientes, no conformes a las disposiciones de esta Convención cualesquiera otros actos que en la opinión de la Parte puedan efectuarse en infracción de las disposiciones de la presente Convención, o se consideren como delitos punibles si se cometen intencionalmente, y que los delitos graves serán castigados de forma adecuada, especialmente con penas de prisión u otras penas de privación de libertad43. (UNODC, 2013, pp. 37-38).
El uso de drogas no se menciona en el artículo 36. Se hace referencia a la “posesión”, pero el Comentario a la Convención (ONU, 1973, p. 428) argumenta que:
[…] el término ‘posesión’ [...] no incluye la posesión para consumo personal y en cualquier caso las Partes que no comparten esa opinión no tienen por qué considerar la posesión para consumo personal como un delito ‘grave’ castigado con prisión u otras penas de privación de libertades.
Dado que el comentario no es vinculante, esto debe interpretarse únicamente como una directriz aceptada por la CND y la JIFE. Por lo tanto, la Convención Única es dura con la producción y el tráfico ilícitos, pero le otorga a los gobiernos un alto grado de flexibilidad para hacer frente a sus problemas locales de consumo de drogas, siempre y cuando las Partes sigan comprometidas con la obligación general establecida en el artículo 4 de “tomar las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias: [...] Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Convenio, limitar exclusivamente a fines médicos y científicos” (UNODC, 2013, p.13).
La Convención Única exigía a los Estados miembros que ayudaran a sus toxicómanos con tratamiento médico y rehabilitación. La redacción original del párrafo 1 del artículo 38 era: “Las Partes considerarán especialmente las medidas que pueden adoptarse para el tratamiento médico, la atención y la rehabilitación de los toxicómanos” (ONU, 1973, p. 487); mientras la enmienda versa:
Las Partes prestarán atención especial a la prevención del uso indebido de estupefacientes y a la pronta identificación, tratamiento, educación, postratamiento, rehabilitación y readaptación social de las personas afectadas, adoptarán todas las medidas posibles al efecto y coordinarán sus esfuerzos en ese sentido. (UNODC, 2013, pp. 39-40).
Este artículo requiere que los gobiernos tomen todas las medidas posibles para atacar la toxicomanía. Sin embargo, la versión en inglés requiere solamente medidas prácticas. Los Comentarios al Protocolo de Modificación de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes (ONU, 1977, p. 68) explican que “solo es necesario tomar las medidas que el respectivo gobierno considere ‘posibles’. Lo que es ‘posible’ en algunos países quizá no sea ‘posible’ en otros” por eso hoy en día el requisito solo se aplica cuando es procedente hacerlo.
Notas
1 Por eso, varios analistas e historiadores se refieren al proceso que generó el SICD como una cruzada que utilizó el pánico moral para lograr resultados (Escohotado, 1997, Sección IV; Dhywood, 2011, capítulo 2; Falco, 1994, capítulo 2).
2 Se refiere a Filipinas. La Guerra hispano-estadounidense que tuvo lugar entre agosto y septiembre de 1898 le dio a Estados Unidos el control de Filipinas, donde el uso del opio era común.
3 Durante la colonia, España había establecido un estanco para el opio en Filipinas.
4 Véanse también Musto, 1999, p. 11 y Buxton, 2006, 29-33.
5 La diferencia entre estas dos posiciones ha sido ampliamente documentada. Véanse: UNODC, 1959, pp. 45-46; McAllister, 2000, pp. 28-29; Buxton, 2006, pp. 33-36; y Sinha, 2001, p. 9.
6 El texto de la Convención está disponible en línea en el Depositario de las Naciones Unidas, Colección de Tratados de las Naciones Unidas y en http://www.filosofia.org/mon/dro/1912cio.htm.
7 Véase también: Bruum, Pan y Rexed, 1975, p. 13.
8 La constitución limita los poderes del gobierno federal a los enumerados, o sea, los que los estados soberanos transfieren al gobierno federal. Estos son principalmente la defensa y la seguridad, el control del comercio internacional e interestatal y lo relativo a cuestiones monetarias relacionadas con la banca central y el presupuesto federal. Las limitaciones del gobierno federal para formular políticas nacionales de drogas, incluidas sus limitaciones para obligar a los estados a prohibir el consumo de drogas, se analizan en Thoumi (2014).
9 Del sector de la salud.
10 Véanse también: Musto, 1999, pp. 197-200 y McAllister, 2000, pp. 76-78.
11 Todas las historias del SICD coinciden en dar crédito a Anslinger como una figura clave en su desarrollo. Por ejemplo, que “dominaría los esfuerzos estadounidenses (e internacionales) de control de drogas durante las próximas cuatro décadas. Un burócrata joven y extremadamente capaz, tenía un instinto político astuto, una voluntad de manipular y fabricar datos, y una capacidad para cultivar los medios de comunicación y las circunscripciones domésticas leales (‘Ejército de Anslinger’) y aprovecharlos para apalancar su agenda de control. Más pragmático de lo que la legión de detractores domésticos le dio crédito, su prioridad principal fue construir y mantener a la FBN como la principal agencia de drogas de los Estados Unidos. Esta meta en el tema de las drogas traicionó su celo moral, que fue superado por el deseo de proteger a la FBN y su soberanía sobre ella. En este sentido, era más un empresario burocrático que un empresario moral” (Collins, 2015, pp. 34-35).
12 Había rechazado una propuesta del delegado británico Sir Malcolm Delevingne para establecer cuotas de producción, un tema que quedó abierto para ser decidido en el futuro.
13 Esta droga es el clorhidrato de etilmorfina.
14 La heroína puede reconvertirse en morfina.
15 McAllister (2000, pp. 96-97) arguye que el tratamiento flexible a la codeína y el requisito de reportar las exportaciones solamente después de ejecutada la venta fueron concesiones a los países productores de drogas, especialmente para Alemania.
16 Eric Einar Ekstrand era el jefe de la Sección de Opio y el autor de la carta.
17 Carter y Mamani (1986) documentan en detalle esos usos.
18 Las referencias a la demonización de la coca por parte de los españoles han sido frecuentes en la literatura latinoamericana sobre la coca. Cabe señalar que la masticación de coca no era la única práctica nativa demonizada. En América Latina del siglo XVI, los españoles demonizaron muchos aspectos de la cultura indígena hasta el punto de convertirse en anatema para estudiar la historia y la cultura de estos pueblos. Véase: González, 1997, pp. 51-55.
19 Campesinos de las tierras altas que se vieron obligados a trabajar en plantaciones de coca en la selva malsana a poca altura sobre el nivel del mar.
20 El libro de Gootenberg recoge la historia moderna completa de la cocaína basada en una profunda investigación archivística. Es una lectura obligada para cualquier persona interesada en entender la historia de los mercados legales e ilegales de cocaína.
21 Este es el caso no solamente en los países con alta densidad de población amerindia como Bolivia, Perú y Ecuador, sino también en Colombia. Como ejemplo, De Roux (1990, pp. 11-12) relata un incidente que tuvo lugar en 1967 en el que siete colonos colombianos mataron a dieciséis indígenas y fueron exonerados porque “no sabían que matar indios era un crimen”.
22 Lo que hoy se denomina base de cocaína.
23 Como se muestra anteriormente, Perú no había firmado la Convención del Opio de 1925, su relación con la Sociedad de Naciones no había sido fluida y el diálogo se había interrumpido.
24 La reserva boliviana tenía tres puntos: “1) Bolivia no aplica restricciones al cultivo de la coca o prohíbe los usos de las hojas de coca por la población nativa, 2) la exportación de las hojas de coca será objeto de control por el gobierno boliviano por medio de certificados de exportación, 3) El gobierno boliviano designa los siguientes lugares desde los cuales se puede exportar coca: Villazón, Yacuiba, Antofagasta, Arica y Mollendo” (Sociedad de Naciones, 1925, Cap. IV).
25 Sin embargo, los visitantes al Bosque Nacional El Yunque en Puerto Rico pueden hacer senderismo en la trocha de la coca (Thoumi, 2015, p. 488).
26 Véase: https://en.wikipedia.org/wiki/Carlos_Monge_Medrano.
27 En su novela, La serpiente de oro caracteriza el uso nativo de la hoja de coca como un escape eufórico de la miseria opresiva de la vida en la sierra. Esta misma posición anticoca la articuló de manera más precisa y enfática en su siguiente novela El mundo es ancho y ajeno (Gagliano, 1994, p. 138).
28 Alianza Popular Revolucionaria Americana.
29 Hasta los estudios de Motta-Ochoa (2018) y Warren (2018), la “encuesta de campo” había sido aceptada en toda la literatura académica en inglés como la clase de estudio solicitado por el presidente Bustamante.
30 Howard B. Fonda (Estados Unidos de América), presidente de la comisión, Vicepresidente sénior y director de Burroughs Wellcome and Co, vicepresidente y director de la Asociación Americana de Fabricantes Farmacéuticos; Jean-Philippe Razet (Francia), Inspector Jefe del Ministerio de Agricultura de Francia, director de la Oficina de Estupefacientes de Francia desde hacía veinte años; el profesor Frederic Verzar (Hungría), MD, profesor de Fisiología, exrector y decano de la Facultad de Medicina de la Universidad de Debreczen; y el Dr. Marcel Alfred Graxier-Doyeaux, profesor de Farmacología, Universidad Central de Venezuela, miembro permanente y ponente de la Junta para la Revisión de Especialidades Farmacéuticas, Ministerio de Salud y Asistencia Social de Venezuela.
31 Bajo la ocupación estadounidense.
32 Véase también McAllister, 2000, capítulo 6.
33 De hecho, la dirección de la CND era referida en broma como el Trono de las adormideras (McAllister, 2000, p. 176).
34 En ese momento, el auge farmacéutico de la segunda mitad del siglo XX apenas comenzaba y los opiáceos eran una fuente de ingresos importante para la industria farmacéutica.
35 Informe: “Informational on Opium Production and Traffic by the Chinese Communists”, 18 de noviembre de 1950, FBNA/ACC170-74-5/Box121/File1230-1, 5a reunión de las Naciones Unidas #4 (1950-1).
36 Observaciones del Representante soviético sobre la CND, 5 de mayo de 1952, FBNA/ACC170-74-5/Box122/File1230-1, 7a reunión de las Naciones Unidas #1 (1952).
37 Observaciones de Anslinger, 8a reunión de la CND, abril de 1953, FBNA/ACC170-74-5/Box122/File1230-1, 8a reunión de las Naciones Unidas (1953).
38 Disponible en https://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/bulletin/bulletin_1953-01-01_3_page015.html. Este párrafo también se publicó casi textualmente en UNODC (2008, p. 198).
39 Documento de posición de los Estados Unidos, 9a reunión CND, sin fecha, FBNA/ACC170-74-5/Box122/File1230-1, 9a reunión de las Naciones Unidas #1 (1953).
40 Francia, sin embargo, apoyó fuertes controles para los psicotrópicos porque en ese momento no existía tal industria en el país (McAllister, 2000).
41 Véase: https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=-VI-15&chapter=6&clang=_en. La Ley de Derechos Civiles promulgada el 2 de julio de 1964 contribuyó a cambiar la posición estadounidense sobre la hospitalización y el tratamiento involuntarios. Sin embargo, en 1975, la Corte Suprema de los Estados Unidos dictaminó en O’Connor v. Donaldson que esas prácticas violaban los derechos humanos del individuo.
42 La paja de adormidera es un proceso mecánico que evita la extracción de opio de plantas de adormidera en el proceso para producir morfina y otros opioides.
43 La Convención también establece criterios para las extradiciones de los acusados por delitos de drogas.
