Читать книгу Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas - Francisco E Thoumi - Страница 9

prefacio

Mi interés por el mercado de las drogas ilegales surgió hace más de treinta años debido a que no podía entender por qué Colombia había concentrado la producción mundial de cocaína. Este es y se ha mantenido como el producto más rentable de las exportaciones del país y, a pesar de su enorme rentabilidad, ha enfrentado una menor competencia en los mercados internacionales, que en los de cualquier otro producto de sus exportaciones. Mi formación y experiencia profesionales han sido en comercio internacional, industrialización y desarrollo económico; y ninguna de las explicaciones basadas en las teorías de ventajas comparativas o de desarrollo industrial prevalecientes podían explicar ese fenómeno.

Esa resiliencia de la ventaja internacional del país no era el único fenómeno inexplicable asociado a las drogas ilegales. Las transacciones al margen de la ley se basan en la confianza y la amenaza de violencia debido a que sus participantes no tienen acceso a sistemas legales para la resolución de conflictos. De modo que, a partir de 1980 y especialmente a mediados de esa década, la violencia generada por la industria ilegal de cocaína en Colombia dio lugar a una guerra narcoterrorista sin precedentes. Esto no sucedía en Bolivia y Perú, países productores de coca; ni en Tailandia, Laos, Afganistán y otros, cultivadores de adormidera¹ por lo que este otro acontecimiento también debía ser explicado. Estos hechos, característicos del desarrollo de las industrias ilegales en el país, me llevaron a cambiar mi enfoque del desarrollo industrial y el comercio internacional legales a la industria ilegal de cocaína.

Cuando empecé a seguir la literatura sobre el tema, también me desconcertó la persistencia de posiciones opuestas en los debates internacionales sobre política de drogas basadas en argumentos débiles a favor o en contra de la prohibición de drogas psicoactivas. “Prohibicionistas” y “legalizadores” presentaban sus posiciones políticas, razones y creencias por las que la prohibición podía considerarse buena o mala, pero no justificaban los supuestos sobre los cuales se basaba su forma de pensar, ni conferían pruebas basadas en conocimiento científico que las sustentaran o cuál sería la evidencia requerida para reconsiderar su opinión. En ese contexto, cada cual predicaba frente a sus correligionarios, pero no se establecía un diálogo. El problema es que, con cierta frecuencia, en política esto no es relevante porque lo importante no parece ser estar en lo cierto, sino convencer mediante la apelación a creencias, sentimientos y hechos seleccionados para apoyar lo que los convencidos ya “saben”. Esto aplica particularmente a cuestiones políticas complejas que implican muchos aspectos sobre los que la mayoría de la gente sabe muy poco.

El fracaso de los discursos y debates de la política de drogas evidencia que en estos temas dos personas distintas (ambas inteligentes, educadas y bienintencionadas) pueden mantener posiciones opuestas que defienden celosamente. De manera que, era necesario explorar cómo las creencias más fuertes de las personas influyeron en el diseño y construcción del Sistema Internacional de Control de Drogas (SICD).

El SICD² proporciona un marco internacional para hacer frente a los problemas sociales planteados por la adicción a las drogas psicoactivas (aquellas que alteran la percepción, el estado de ánimo, la conciencia o el comportamiento de las personas) y por el control internacional de la producción, el comercio y el consumo humano de ellas. Algunas de estas sustancias pueden ser autorrecetadas por quienes eligen consumirlas; obtenerse legalmente bajo prescripciones médicas y supervisión; o estar prohibidas para el consumo legal. Este marco también incide y controla la producción y el comercio de algunos de los productos químicos claves utilizados para la fabricación de sustancias controladas.

A principios del siglo XX, la producción, comercialización y uso de drogas psicoactivas se convirtió en una preocupación política para algunos países. Los gobiernos, alarmados por el crecimiento del uso del opio en países asiáticos, principalmente en China, y del comercio internacional de esa sustancia, lideraron un esfuerzo pionero para desarrollar un sistema de control internacional del opio en la Comisión del Opio de Shanghái de 1909 y lograron formular el Convenio Internacional del Opio de La Haya en 1912.

Desde sus orígenes, los principales promotores del SICD buscaron una solución simple a lo que percibieron como un problema de drogas apremiante. Estados Unidos, apoyado por China, trató de limitar la ingesta de drogas psicoactivas únicamente a fines “médicos y científicos”. No obstante, algunos países europeos que tenían industrias farmacéuticas fuertes; Perú y Bolivia, donde los usos tradicionales no medicinales de coca eran comunes; y la India, donde se extendía el uso “cuasi médico” (no occidental), abogaron por forjar un sistema de usos regulados de esas sustancias. Finalmente, después de varios tratados y cincuenta y dos años, la política para limitar los usos de drogas psicoactivas controladas a fines médicos y científicos se estableció en el marco de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, cuyo preámbulo denota los principios y fundamentos del SICD:

Las Partes,

Preocupadas por la salud y el bienestar de la humanidad, [o por la salud física y moral de la humanidad, como se lee en las versiones oficiales francesa y española de la Convención]

Reconociendo que el uso médico de estupefacientes continuará siendo indispensable para mitigar el dolor y que deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad de estupefacientes para tal fin,

Reconociendo que la toxicomanía constituye un mal grave para el individuo y entraña un grave peligro social y económico para la humanidad,

Conscientes de su obligación de prevenir y combatir este mal, Considerando que para ser eficaces las medidas contra el uso indebido de estupefacientes se hace necesaria una acción coordinada y universal,

Estimando que esa acción universal exige una cooperación internacional orientada por principios idénticos y objetivos comunes, Reconociendo que las Naciones Unidas tienen competencia en materia de fiscalización de estupefacientes y deseando que los órganos internacionales competentes pertenezcan a esa Organización, Deseando concertar una convención internacional que sea de aceptación general, en sustitución de los tratados existentes sobre estupefacientes, por la que se limite el uso de estupefacientes a los fines médicos y científicos y se establezca una cooperación y una fiscalización internacionales constantes para el logro de tales finalidades y objetivos […]. (UNODC, 2013, pp. 5-6).

La restricción de los usos psicoactivos de las drogas ha determinado las políticas internacionales sobre la materia desde que se promulgó³. Sin embargo, la Convención no proporcionó detalles específicos para las políticas, solo instituyó el compromiso de eliminar todos los usos diferentes a los médicos o científicos. De este modo, el artículo cuarto de la Convención establece:

Las Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias: [...] (c) Sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos. (Ibídem, pp. 12-13).

Desde la perspectiva de la política pública contemporánea en las sociedades no autoritarias, esa interpretación como una prescripción abierta sin directriz o restricción para formular e implementar políticas plantea muchas cuestiones interesantes que deben aclararse para que las políticas sobre drogas puedan ser eficaces. Las siguientes son algunas de ellas:

1. ¿Cómo se logró ese amplio acuerdo de política?

2. ¿Hubo un fundamento científico para la prohibición de cualquier uso no médico o científico; se basó en ideologías, creencias sociales, sentimientos y emociones?

3. ¿Los gobiernos signatarios estaban conscientes de las posibles consecuencias de adherir a esta política?

4. ¿Las Partes interesadas fueron consultadas o la política se impuso desde los centros de poder hacia abajo?

5. Teniendo en cuenta el objetivo tan amplio, ¿por qué no se consideraron excepciones?

Desde un principio mi enfoque se centró en entender cómo crecen los mercados ilegales de drogas y qué factores influyen en su desarrollo. Eso requiere estudiar las características institucionales que fomentan o previenen el desarrollo de los mercados ilegales. En este libro, aplico el mismo enfoque para investigar la coherencia lógica de la prohibición del SICD para los usos de drogas psicoactivas distintos de los médicos o científicos y la creciente crítica a esta práctica.

Así pues, el libro se centra en las cuestiones que han sido particularmente importantes y conflictivas para las agencias del SICD. Los ejemplos de análisis proporcionados en este estudio evidencian muchas de las preocupaciones de la JIFE durante mis años de trabajo en ese órgano y las cuestiones que interpelan a los países donde he tenido una experiencia significativa en la investigación de la política de drogas.

En consecuencia, refleja mi experiencia de treinta y cinco años trabajando en cuestiones relacionadas con las drogas ilegales y mi participación frecuente en las actividades de los organismos de control de drogas de las Naciones Unidas. Para escribirlo, estudié los documentos de la Comisión Internacional del Opio de Shanghái de 1909, la Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912, las tres convenciones y protocolos sobre drogas y los protocolos promulgados por la Sociedad de Naciones, los tres convenios de las Naciones Unidas y los protocolos base del SICD, los informes anuales de la JIFE a partir de1968, los documentos de resultados de las tres Asambleas Generales de las Naciones Unidas sobre el consumo de drogas, varias declaraciones políticas de la CND, otros documentos pertinentes de la UNODC, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y otros documentos de las Naciones Unidas. Esta obra también utiliza los aportes de la literatura académica sobre las Guerras del Opio, el proceso histórico que condujo al establecimiento del SICD y de los documentos producidos por los principales críticos de este.

Notas

¹ Estudios posteriores han demostrado que gran parte de los mercados ilegales, durante la mayoría del tiempo, no son especialmente violentos (Reuter, 2009).

² El SICD se basa en tres convenios internacionales: la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, modificada por el Protocolo de 1972; la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988. Estos convenios son aplicados por tres órganos de las Naciones Unidas: el Consejo Económico y Social (ECOSOC), la Comisión de Estupefacientes (CND) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); y por un órgano subsidiario, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE). Las funciones de estos órganos se explican en el tercer apartado del capítulo tres.

³ En la jerga del SICD los “estupefacientes” son sustancias controladas o reguladas en la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 y las “drogas psicotrópicas” corresponden a las añadidas en la Convención de 1971. Muchos de los medicamentos incluidos en la Convención Única no son estupefacientes. Las drogas añadidas en la Convención de 1971 abarcan diversos tipos y todas son sintéticas. Dentro de los órganos de la ONU encargados del control de drogas, el término “drogas”, generalmente aplica a las psicoactivas.