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1 Es politólogo, magíster en Ciencia Política y doctor en Ciencias Económicas y Sociales con mención en Ciencia Política de la Universidad de Ginebra (Suiza). Actualmente, es profesor investigador asociado adscrito al Departamento de Ciencia Política y es coordinador del programa de Doctorado Interfacultades en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Es líder del grupo de investigación Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (APPGP).

2 En otros textos (Roth Deubel, 2007a, 2007b, 2007c, 2008b), he expuesto los cuatro paradigmas vigentes en las Ciencias Sociales que se adosan a los distintos enfoques usados para el análisis de las políticas públicas.

3 Tal vez sea útil aclarar que se trata aquí de discutir los enfoques o marcos conceptuales construidos para analizar las políticas públicas y no para establecerlas o construirlas. Por esta razón, habría que distinguir, por una parte, los enfoques para el análisis y, por otra, las teorías, ideas, creencias e hipótesis usadas para establecer y construir las políticas públicas concretas, aunque es claro que existe una relación estrecha entre estas dos actividades. Justamente, porque señalar las variables importantes significa también indicar cuáles son las variables claves para modificar o transformar, en este caso, la política pública. Por lo tanto, la selección de un abordaje teórico conceptual frente a otro tiene una dimensión política o ideológica.

4 El término policía (en alemán, Policey) era definido por Justi como el “conjunto de las leyes y reglamentos que conciernen en el interior de un Estado y se consagran a consolidar y acrecentar su poder y hacer un buen uso de sus fuerzas” (en Foucault, 2006, p. 359).

5 Rousseau, en la Enciclopedia, definió la economía política como “una suerte de reflexión general sobre la organización, la distribución y la limitación de los poderes en una sociedad” (citado en Foucault, 2007, p. 30).

6 Esta definición hace eco de la división que estableció Jeremy Bentham entre agenda y no agenda; es decir, entre las cosas que se deben hacer y las que no se deben hacer desde el gobierno para incrementar la felicidad (citado en Foucault, 2007, p. 28).

7 El laissez-faire, el hecho de no actuar, intervenir o regular, es también una elección de política pública realizada por las autoridades gubernamentales.

8 Se puede apreciar en estas motivaciones, en particular, en el principio de la eficiencia y el uso de la experimentación científica, claras similitudes con los fundamentos que motivaron a Frederick Taylor (1911) a desarrollar sus principios de organización científica del trabajo a inicios del siglo xx.

9 Stone (2002) considera que los objetivos (goals) de las políticas públicas pueden organizarse alrededor de cuatro conceptos que las justifican: equidad, eficiencia, seguridad y libertad. Por nuestra parte, agregaríamos a estos el concepto de justicia, pues toda autoridad pública moderna, todo Estado, justifica sus decisiones y acciones en la prosecución de estos cuatro o cinco conceptos. Además, nos parece que hoy en día los derechos humanos expresan, desarrollan y buscan los mismos objetivos.

10 En Colombia, al igual que en otras partes del mundo, tanto la estructuración de los programas curriculares como los principales textos de introducción al estudio de las políticas públicas en el mercado usan generalmente también esta perspectiva. Los principales libros de texto empleados en Colombia son los de Aguilar Villanueva (1992), Mény y Thoenig (1992), Vargas Velásquez (1999), Salazar Vargas (1999), Roth Deubel (2002) y Muller (2002).

11 En el mismo sentido he utilizado la metáfora del Estado relojero para señalar esta perspectiva de soluciones mecanicistas (Roth Deubel, 2007d).

12 Retomando a Alvin Weinberg, Majone ([1989]1997) define lo transcientífico como el conjunto de “cuestiones de hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la ciencia, pero que, en principio o en la práctica, es imposible que esta los resuelva” (p. 37).

13 La palabra arte viene del latín ars que significa habilidad, oficio y conocimiento técnico. Durante el Medioevo no se distinguían las artes de las ciencias.

14 Majone ([1989]1997) considera que, con el paso del tiempo, “la eficiencia técnica como meta o como criterio de elección ha sido sustituida por la eficiencia económica” (p. 48).

15 Cómo lo señala Aristóteles en su Retórica, es necesario deliberar sobre “todo lo que puede ser de otra manera” (2005).

16 Se conoce esta clasificación bajo el nombre de las “tres íes”, por las iniciales de las palabras intereses, instituciones e ideas.

17 En este momento, tal vez es preciso recordar la clara relación existente entre el desarrollo de la retórica, como arte de la persuasión y del escuchar bien, y el florecimiento de la democracia. La democracia instaura el diálogo persuasivo y la deliberación como los modos de tomar decisiones, en vez de tomar decisiones unilaterales y autoritarias. Como lo señala Ramírez (2001), “la retórica es necesaria como antídoto de la mentalidad tecnocrática” (p. 73).

18 La práctica general del APP ampliamente ha desnaturalizado la ambición inicial de ser una actividad ilustradora y formativa para los ciudadanos, capaz de fortalecer los valores e instituciones democráticas, para volverse una práctica profesional de expertos ligados a las instancias gubernamentales, las universidades y las organizaciones privadas (los llamados “tanques de pensamiento” o thinks tanks). El resultado es una actividad empobrecida, en la que se ha minimizado tanto el estudio de los problemas como la importancia de la multidisciplinariedad, y que se pretende objetiva o apolítica, que hace del análisis un ejercicio frecuentemente tecnocrático e instrumentalizado que ofrece “recetas” para los gobiernos de turno en busca de reforzar su legitimidad.

19 En su concepción, una política neoliberal se caracteriza por fomentar la competición entre individuos y (eventualmente) organizaciones. Se parte de la idea que esta competición generará una distribución más eficiente de los recursos públicos. Por lo que se privilegia así la constitución de una sociedad basada en la lucha de todos contra todos y el individualismo (en particular, para obtener contratos y empleos públicos) y se desincentivan las acciones públicas que favorecen la ayuda mutua, la solidaridad y la cooperación entre individuos o grupos sociales.

20 Incluso las grandes instituciones internacionales (como el Banco Mundial, el Banco interamericano de desarrollo [BID], el Fondo Monetario Internacional, etc.) usan una perspectiva neoinstitucional para promover sus reformas pos-Consenso de Washington, aunque sus modelos simplificados de análisis son más bien pobres frente al potencial de esta perspectiva analítica. Compárese, por ejemplo, BID (2006) con Ostrom (1990; 2005).

21 En la literatura francesa, en particular, el concepto de acción pública tiende a remplazar el de política pública, como lo hace el de gobernanza con el de gobierno, para señalar la necesidad que tiene el Estado contemporáneo de coordinar sus intervenciones con otros actores, públicos, privados o asociativos, para formular e implementar sus decisiones. Específicamente, se puede decir que la acción pública tiende a privilegiar una mirada en interacción del tipo bottom up, que incluye a actores no estatales, mientras que la política pública se situaría más en una perspectiva top down, centrada en las actividades propias de las instituciones gubernamentales (Lascoumes y Le Gales, 2007, pp. 7-13).

22 Sabatier (1988) define una comunidad de política como “el conjunto de actores, personas pro- venientes de varias organizaciones tanto públicas como privadas […] que comparten una serie de valores y de creencias acerca de algún problema y que se coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objetivos”. En este sentido, las comunidades de política están en la base de las coaliciones de “militantes” (AC).

23 Al aplicar este modelo a la política ambiental colombiana (Roth Deubel, 2002, pp. 167-209), hemos detectado dos cambios paradigmáticos desde que el tema entró en la agenda pública ocurridos en 1936 y 1993. En cuanto a la política de derechos humanos, utilizando un modelo un tanto diferente, se consideró que el cambio paradigmático que ocurrió hacia 1990 y con la nueva Constitución de 1991 se quedó prácticamente en el plano discursivo, pues no logró consolidarse posteriormente (Roth Deubel, 2006). Al respeto, Surel (1998, p. 176) señala que, a diferencia de lo que ocurre con los paradigmas científicos, un paradigma “societal” no es remplazado totalmente por otro, sino que existen “retraducciones” de elementos, “mecanismos de resistencia” y de “adaptación” complejos y a veces contradictorios.

24 La lectura del trabajo de Cortés (2010), en el que se usa el marco de las advocaycoalitions (AC) para analizar los cambios ocurridos en la política pública para población afrodescendiente en Colombia, me ha sugerido una hipótesis explicativa relativa a la muy común brecha existente entre formulación e implementación: los cambios de política en Colombia ocurren sin que se modifiquen las normas o políticas generales en relación con un tema; lo que cambia es la coalición que domina el subsistema, generalmente luego de que ocurra un cambio en los factores dinámicos, como un cambio de gobierno, un evento externo o un simple cambio de un alto funcionario, cuyo impacto político administrativo es amplificado por las lógicas clientelistas. A partir de este cambio de coalición se inicia un proceso de modificaciones, más o menos paulatino, en la ejecución de la política mediante cambios más o menos discretos en la orientación operativa de la política, en el personal, en el presupuesto y su direccionamiento, y en normas de nivel inferior (decretos, reglamentación, procedimientos, etc.), que terminan aumentando la brecha entre las normas generales superiores que siguen vigentes y la implementación concreta, es decir, entre lo que se dice y lo que se hace. Este proceso genera una ampliación incremental de la brecha hasta que esta resulta ser “insoportable” y se logra un cambio en la política y las normas generales que la sustentan discursivamente. La brecha también puede mantenerse por años, en la medida en que aparezca como una especie de “fatalidad”, de “situación casi natural” o de “impotencia”. En cualquier caso, la formulación de las políticas, o sus principios, queda así relegada a un deber ser, cuya concreción queda siempre postergada.

25 La punctuated-equilibrium theory (PET) considera que una política pasa por fase de estabilidad e inestabilidad. La política cambia cuando los actores políticos logran redefinir la “imagen” de esta política e imponer así una nueva definición de la política a las instituciones. Al respecto, véase también True, Jones y Baumgartner, en Sabatier 2007).

26 El multiple streams approach se centra en el proceso de puesta en agenda, en el que se abre una “ventana de oportunidad” cuando convergen simultáneamente tres corrientes independientes (problemas, soluciones de política y contexto político), lo que provoca así el cambio de política. Al respecto, véase Zahariadis, en Sabatier 2007 y Roth Deubel (2002) y el número especial de la Journal of Comparative Policy Analysis (2009).

27 Esta sección corresponde a una versión ligeramente modificada que publicó el autor en Roth Deubel (2008a).

28 Un ejemplo de aplicación del marco de los referenciales al problema del estacionamiento vehicular urbano se encuentra en Meyer y Roth Deubel (1993).

29 Es de anotar que considerar que las ideas cuentan no es tan nuevo. El liberalismo del siglo xix estaba convencido de que las ideas cambiaban el mundo. Igualmente, Keynes creía en la primacía de las ideas sobre los intereses en los asuntos humanos: “I am sure that the power of vested interests is vastly exaggerated compared with the gradual encroachment of ideas” (Keynes citado en Parsons, 1995, p. 169).

30 El epistemólogo francés Latour (2005, p. 15) considera que el relativismo no es el enemigo de la ciencia, sino su mejor aliado, ya que las ciencias son relativistas por completo. Negar el relativismo es caer en su contrario: el absolutismo. La ciencia, la moral, la política avanzan cuando se ponen en relación con otros puntos de vista, lo que, sin embargo, no quiere decir que todo vale por igual.

31 En este sentido, vale la pena señalar con Hood (1998, p. 176) el carácter retórico, argumentativo y claramente no científico de la muy influyente obra de Osborne y Gaebler (1992). Basándose en unos pocos ejemplos exitosos bien seleccionados (conocida figura de la retórica) de reforma privatiza- dora a la gestión pública, los autores se proponían “reinventar el gobierno”. Este texto sirvió como “evidencia” para legitimar la reforma neoliberal del Estado y de la gestión pública, en particular en América Latina.

32 Es pertinente señalar que Majone 5([1989]1997) se distancia explícitamente del anarquismo metodológico, considerando que es necesario encontrar para el análisis (calificado por él más como un arte que como una ciencia) un camino, un “plan seguro entre el extremo de la certeza absoluta y el del anarquismo metodológico” (p. 80).

33 Latour (2005, pp. 81y ss. y 146-151) muestra también como la retórica, entendida como el estudio de la manera como se persuade a la gente de creer algo o de comportarse de una cierta manera, es la forma habitual de los debates, y que estos favorecen, a través de una retórica científica, el desarrollo de la ciencia.

34 Existe toda una corriente de investigación en política pública que se interesa particularmente en las prácticas y consecuencias de la globalización en las políticas públicas, en particular el import-export, la transferencia de políticas, la política internacional, que no hemos tratado en este libro, al igual que el análisis comparado de las políticas públicas.

35 Al respeto, nos parecen interesantes las reflexiones de Roiz (2008) sobre el curso particular del establecimiento del Estado occidental moderno a partir del siglo xin, concebido como un resultado de la constitución de una sociedad “vigilante”, que se caracteriza por considerar la vida como una guerra incesante y que termina identificando la política con la guerra. Su propuesta alternativa consiste en construir una nueva ciudadanía basada en la recuperación de la antigua tradición retórica mediterránea de Marco Fabio Quintiliano y Giambattista Vico.