Читать книгу Enfoques para el análisis de políticas públicas - Группа авторов - Страница 7
ОглавлениеANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL1
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS PRINCIPALES ENFOQUES ANALÍTICOS
Introducción
Para analizar las políticas públicas, así como para cualquier otro objeto de estudio, es preciso disponer de un marco teórico y conceptual y de herramientas que nos sirvan como un lente o un tamiz para orientar la labor investigativa2. Estos lentes permiten leer, seleccionar, organizar e interpretar factores, variables, datos y hechos pertinentes de manera coherente para la elaboración de una explicación e interpretación con pretensión científica. El trabajo científico consiste, en buena parte, en proponer teorías, enfoques y marcos conceptuales para explicar fenómenos (como, por ejemplo, las políticas públicas) e intentar, mediante demostraciones, argumentos, evidencias y pruebas empíricas, comprobarlos o refutarlos. Confrontar y debatir los distintos enfoques elaborados para conocer es una tarea fundamental, puesto que la realidad siempre es esquiva y el conocimiento de esta es parcial. Ahora bien, cualquier marco o teoría actúa como un tamiz que selecciona unos elementos en vez de otros. De modo que el conocimiento que tenemos de la realidad de un hecho es indisociable de las herramientas teóricas y metodológicas usadas, así como de la sociedad que las creó, de ahí que permita legitimar formas de actuar. En este sentido, hay que tener en cuenta que los hechos científicos son hechos construidos e históricamente situados que nos dicen solo una parte de la realidad.
Los estudiosos de las políticas públicas no han sido ajenos a esta labor. Sin embargo, en América Latina, los conocimientos sobre el desarrollo académico y teórico realizado desde la Ciencia Política en este campo de estudio son relativamente precarios (véase Valencia y Álvarez, 2008). Debido a esto, este capítulo y este libro le ofrecen al lector un panorama sintético, aunque forzosamente selectivo e incompleto, de los principales enfoques o marcos de análisis construidos por politólogos e investigadores activos en esta disciplina, tradicionalmente muy abierta a los aportes de otras disciplinas, para analizar la acción pública, en particular los marcos posteriores al muy conocido ciclo de política3. Para lograr este objetivo, el capítulo inicia proponiéndole al lector unos elementos para la definición del objeto de estudio —las políticas públicas— y una síntesis del desarrollo de su estudio. Enseguida, se revisa el enfoque secuencial —el ciclo de política—, para luego presentar una discusión de diferentes enfoques de análisis bajo una clasificación personal en tres grupos discriminados según su perspectiva epistemológica: los enfoques tradicionales, los enfoques integracionistas y, finalmente, los enfoques interpretativistas. En la conclusión, se esbozan unas pistas para el desarrollo futuro de la disciplina.
¿Qué son las políticas públicas?
La política pública, como un campo académico particular de análisis y de investigación, se desarrolló inicialmente en el contexto norteamericano a mitad del siglo XX. El hecho de que el idioma inglés separe conceptualmente el concepto de política en tres términos diferenciados (polity, politics y policy), si no fue determinante, probablemente tuvo un efecto facilitador. En inglés, polity se refiere a la esfera política en general; politics hace alusión a las actividades políticas realizadas para lograr el control del poder político (el juego electoral, los debates en el Congreso, las movilizaciones, los cargos, etc.); y, finalmente, policy designa las actividades resultantes de las politics (sus consecuencias, resultados o sus outputs). De modo que la policy —término que tiene en inglés el significado de curso de acción, de programa de acciones adoptadas por una persona, grupo o gobierno, o serie de principios sobre los cuales están basadas estas acciones— combinada con el concepto de public (esto es, public policy o política pública) expresa el proceso de elaboración y de puesta en marcha por autoridades públicas o gubernamentales de programas de acción pública. En cambio, los idiomas de raíces latinas no ofrecen una distinción terminológica y conceptual tan clara en esta materia, por lo que tienden a enfatizar en la estrecha relación existente entre estas tres actividades. Sin embargo, el concepto castellano de política pública traduce perfectamente el concepto inglés de public policy, siempre y cuando se entienda por este la actividad o el curso de acción puesto en marcha por las autoridades y, en particular, las gubernamentales.
Obviamente, la reflexión sobre la acción pública no se inició en el siglo XX. En una perspectiva histórica, Michel Foucault (2006) considera que, a partir del siglo XVII, el arte de gobernar consistió en “manipular, mantener, distribuir, restablecer relaciones de fuerza, […] en un espacio de competencia que implica un desarrollo competitivo”, es decir que “se despliega en un campo relacional de fuerzas” (pp. 355-356). Para ello, era preciso que los gobernantes europeos desarrollaran “dos grandes conjuntos de tecnología política”: de una parte, una serie de procedimientos para el mantenimiento del equilibrio europeo (la diplomacia y los ejércitos profesionales para el exterior); y, de otra, para el interior, la policía, que se entendía como “una forma de comunidad regida por una autoridad pública” y, a la vez, como el “conjunto de los actos que van a regir […] estas comunidades bajo la autoridad pública” (p. 356).
De este modo, de acuerdo con Foucault (2006, pp. 355 y ss.), es posible remontar los orígenes de la política pública moderna a las ciencias de policía (en alemán, Polizeiwissenschaft) y, en particular, a las ciencias camerales prusianas, que se desarrollaron durante la segunda parte del siglo XVIII. Johann Heinrich Gottlob von Justi, uno de sus principales representantes, en 1756, en su obra Principios de la ciencia policial (en alemán, Grundsätze der Policey-Wissenschaft)4, propuso varios principios de acción para “velar por los individuos que viven en sociedad”, que buscaban “consolidar la vida cívica en vista del reforzamiento del poderío del Estado” (Lascoumes y Le Galès, 2004, p. 17). Estas ciencias de policía proyectaban la organización concreta de la sociedad a partir de una visión política basada en la filosofía de la Ilustración (en alemán, Aufklärung combinada con los principios racionales de administración de los asuntos de la ciudad. Se trataba de buscar una unidad en el ejercicio del poder, integrando atributos de la soberanía con la administración del día a día y asociando las “dimensiones de orden público, de bienestar y de cultura” (Foucault, 2004, p. 17).
A partir de esto, como lo muestra Foucault (2006; 2007, pp. 15-41), el problema del gobierno, de la práctica gubernamental, ya no tenía que ver con la cuestión fundamental por la legitimidad o ilegitimidad de este, sino con “cómo no gobernar demasiado” o cómo aplicar el “principio del máximo y del mínimo necesario” para alcanzar el deber ser del Estado. La pregunta moderna ya no consistía en saber si la intervención pública en un tema era legítima o no, sino en saber qué tanto y cómo se debía intervenir, teniendo en cuenta la finalidad del ya mencionado “reforzamiento del poderío del Estado”. El instrumento general desarrollado para definir y racionalizar las modalidades de esta intervención será, en adelante, la economía política, definida no en su sentido estrecho de “análisis […] de la producción y circulación de riquezas”, sino en su sentido más amplio, como “todo método de gobierno en condiciones de asegurar la prosperidad de la nación” (Foucault, 2007, p. 30)5. En este sentido, las ciencias camerales, de policía, asociadas al desarrollo de la economía política pueden ser consideradas como el crisol de las políticas públicas modernas.
Ahora bien, de los términos Policey y Polizei, en alemán, police en francés o policía en español, se derivan hoy una gran cantidad de definiciones del concepto inglés de policy, entendido como política, de las más amplias a las más restrictivas. En 1951, para Harold Lasswell, pionero en la construcción de una moderna ciencia de la política (en inglés, policy science; a propósito, véase la contribución de A. Calderón en este libro), el término policy designaba “las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada” (Lasswell, 1992, p. 83), por lo que la orientación de esta nueva ciencia enfatiza “en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, más que en los tópicos del momento” (p. 89).
Varias décadas después, el interés por esta disciplina se ha acrecentado de manera extraordinaria, lo que ha conllevado, a su vez, que sus definiciones también se hayan multiplicado. Por ejemplo, para algunos de los autores más destacados en el área, la política pública se corresponde con el “trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública o gubernamental” (Thoenig, 1997, p. 19). Para otros autores, esta se corresponde con “todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer”6 (Dye, 1976) o con “una acción gubernamental dirigida hacia el logro de fines fuera de ella misma” (Heclo y Wildavsky, 1974, p. xv); mientras que otros han considerado necesario especificar más el concepto y definirlo como un “programa de acción de una o varias autoridades públicas en un sector o en un territorio definido” (Mény y Thoenig, 1989, p. 130). Más recientemente, Deborah Stone definió la política pública como “algo que las comunidades tratan de realizar en cuanto comunidades” (Stone, 2002, p. 18), de manera que la política pública desborda el ámbito estrictamente gubernamental o estatal. En la literatura colombiana, Vargas (1999) ha propuesto considerar las políticas públicas como “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Por nuestra parte, propusimos la siguiente definición:
Un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos, considerados necesarios o deseables, y por medios y acciones, que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. (Roth Deubel, 2002, p. 24)
Consideramos que el gobierno contemporáneo si bien no dispone del monopolio exclusivo sobre la acción pública, sí tiene la legitimidad necesaria para decidir si interviene o no en cualquier tema, a solicitud o no de alguna parte de la ciudadanía, en la medida que lo considere oportuno para alcanzar la “felicidad” de la sociedad y de sus habitantes o para el logro de los fines del Estado. En este sentido, el paradigma de los derechos humanos es hoy el marco fundamental que legitima la acción pública y las intervenciones públicas se sitúan así entre “lo máximo y lo mínimo necesario”, como señaló Foucault (2006).
Como instrumento de transformación o mantenimiento del orden social, las políticas públicas son fundamentales para el ejercicio de la dominación, porque, mediante la movilización de ciertos actores y medios, ofrecen una respuesta a necesidades colectivas o a las que se consideran como tales. En este sentido, las políticas públicas son instituidas (Giraud y Warin, 2008, pp. 8-9). De modo que, para los gobernantes, el análisis de las políticas públicas, en su perspectiva top-down tradicional, es una herramienta que ofrece soluciones de ingeniería social e institucional. Esta es la perspectiva dominante en los policy analysis anglosajones. Desde otra perspectiva, se puede considerar también a las políticas públicas como instituyentes. En efecto, interesarse por la manera como se construyen y se median las relaciones de fuerzas entre distintos actores e intereses en una sociedad permite, primero, develar los mecanismos mismos de la dominación, ofreciendo un punto de apoyo para su crítica; segundo, cuestionar la práctica política instituida de definición de los problemas sociales y de regulación de los conflictos (Giraud y Warin, 2008, p. 9); y, tercero, cuestionar, mediante el análisis de política, el papel del Estado y las instituciones políticas en su definición de la realidad social, para ofrecer otra lectura posible que cuestione el marco normativo y cognitivo instituido dominante. Muchos trabajos de análisis académicos europeos se inscriben en esta línea. De este modo, el análisis de política desde una perspectiva democrática radical, por un lado, reintroduce la política y la exigencia democrática en el centro de los procesos políticos y administrativos, y, por el otro, abre una puerta hacia una refundación democrática e institucional más emancipadora o libertaria. Pero, desde una perspectiva opuesta, también puede ser una herramienta para la legitimación del orden dominante.
Originalidad y desarrollo de la política pública como un campo de estudio
La originalidad del concepto de política pública se encuentra en que permite enlazar, con un mismo término, tanto la producción normativa de las instituciones públicas (planes, leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, fallos jurídicos, etc.) como las actividades políticas y administrativas realizadas tanto por actores políticos y sociales como por autoridades públicas para la elaboración, decisión, implementación y evaluación de esta producción (el proceso de la política o policy process), así como sus efectos en la sociedad y en la actividad política misma. Por eso, la política pública es un fenómeno complejo en el cual interactúan, frecuentemente mediante redes estructuradas de agentes, no solo los elementos institucionalizados, sino también las reglas formales, las ideas, los intereses y las instituciones políticas (Capano, 2009, p. 18). De modo que hay que entender la política pública como un conjunto compuesto por elementos y procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo7 de alguna institución gubernamental o autoridad, se articulan racionalmente entre sí para lograr el mantenimiento o la modificación de algún aspecto del orden social. Tomados por separado, cada uno de estos elementos es frecuentemente objeto de análisis de diversas disciplinas (como el Derecho, la Administración, la Sicología, la Ciencia Política, la Economía, la Sociología, etc.). Sin embargo, la especificidad del campo de estudio de Análisis de Políticas Públicas (APP) consiste precisamente en analizar el proceso de la acción pública bajo diversas modalidades, enfoques y métodos, enlazando diversas disciplinas académicas tradicionales. Con este sentido, Dunn (1981) definió esta disciplina como “una ciencia social aplicada que, mediante el uso de múltiples métodos de investigación y argumentos, produce y transforma una información pertinente sobre la política pública para que pueda ser usada por el sistema político para resolver problemas de política pública”. Se trata, entonces, según una expresión que hizo carrera, de entender el Estado en acción o, más precisamente, el gobierno o, aún mejor, la gobernanza en acción.
Uno de los reconocidos pioneros en esta reflexión es, sin duda alguna, Harold Lasswell. En su texto fundador La orientación hacia las políticas, publicado en 1951, consideró necesario desarrollar unas ciencias de la política (policy sciences), o sea, unas “ciencias del curso de acción”, para “usar de la manera más eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteamericano” con el fin de “resolver las necesidades políticas” apremiantes de la época. Para el autor norteamericano, se trataba de “avanzar en la averiguación científica del proceso de producción y ejecución de las políticas”, para entender mejor la elección del ser humano (los procesos de decisión) y “mejorar la racionalidad del proceso político”, gracias a la aplicación de los mejores métodos científicos8. En este planteamiento Lasswell coincide con la idea del “buen uso de las fuerzas del Estado”, expresada por von Justi ya en el siglo XVIII (véase la nota 5).
De forma sintética, Lasswell propuso que las ciencias de la política se distinguen de las investigaciones realizadas por las otras disciplinas por ser una actividad
• investigativa, es decir, orientada hacia la resolución de los problemas, puesto que los problemas de políticas deben ser situados en un contexto específico que tiene que ser tomado en cuenta en el análisis, en el uso de los métodos y en las recomendaciones emitidas;
• multidisciplinar en sus enfoques, debido a que cualquier problema social o político es una composición de múltiples elementos que no le corresponde a ninguna disciplinar en particular;
• y claramente normativa u “orientada por valores”; en particular, la disciplina debe ser orientada por los valores democráticos y el respeto a la dignidad humana.
Lasswell (1951) llamó también a este nuevo campo de estudio las “ciencias de las políticas de la democracia” (en inglés, policy sciences of democracy), ya que tenían como finalidad el diseño de políticas que estuvieran orientadas democráticamente, lo que indica así la conexión existente entre el trabajo gubernamental, la teoría política y la construcción de instituciones y de un Estado de derecho enfocados a la realización, en sus palabras, “de la dignidad humana”. Esto lo podemos interpretar, a nuestro juicio, como la garantía de los derechos humanos9, considerados como los fines últimos del Estado democrático contemporáneo. Por eso, Lasswell confiaba en que las ciencias de la política aportaran el conocimiento necesario para “mejorar” la democracia. En este sentido, el APP rechaza la pretensión de objetividad científica en su actividad. Justamente porque el trabajo del analista debe estar orientado por valores (la dignidad humana) y debe tener una clara pretensión de formación y de ilustración, para que la ciudadanía sea (más) deliberante. Obviamente, para Lasswell, era claro que esta disciplina académica nueva debía también permitir, en el contexto de la llamada Guerra Fría, defender o demostrar la superioridad de los valores de la democracia liberal, particularmente de la norteamericana. En este contexto se desarrolló el muy conocido enfoque de las etapas o fases, denominado también enfoque secuencial (véase el texto de Calderón en este volumen).
El enfoque secuencial
El primer marco conceptual, el más popular e influyente, sigue siendo sin duda el modelo clásico del ciclo de política o modelo secuencial, también llamado el enfoque de los libros de textos10. Este modelo, inicialmente sugerido por Lasswell (1956) y luego desarrollado por Jones (1970), permitió realmente “lanzar” el APP como un campo académico específico. Por lo regular, la política pública se presenta como un objeto de análisis que puede ser subdivido en varias etapas que, a su vez, se pueden estudiar separadamente (lo que es el resultado de la influencia del positivismo y el neopositivismo). Estas etapas son, por lo general y en este orden, la definición del problema y la construcción de la agenda pública, la formulación de soluciones, la toma de decisión (o legitimación), la implementación y, finalmente, la evaluación. Este enfoque permitió, sobre todo hasta los años ochenta, la realización de innumerables investigaciones especializadas en una u otra etapa específica o en todo el proceso que, por entonces, era concebido como una sucesión (lógica) de etapas. Igualmente, este enfoque facilitó la elaboración de teorías parciales para cada una de las secuencias del proceso. Esta es, al mismo tiempo, la fuerza del modelo, pero también su mayor debilidad, puesto que se tiende a perder de vista el proceso en su conjunto.
Para la identificación de problemas y la construcción de la agenda se destacan, por ejemplo, los modelos propuestos por Cobb y Elder (1972), Kingdon (1984) y Garraud (1990). La secuencia de formulación y legitimación de las políticas públicas ha sido particularmente discutida y analizada por autores tales como Simon (1959), Lindblom (1959), Allison (1971), March y Olson (1972), Sfez (1976), entre otros, cuyos nombres están relacionados con el ámbito de la teoría de la decisión (véanse las nociones de racionalidad absoluta y limitada, incrementalismo, garbage can model, etc.). El estudio de la fase de la implementación de la política pública conoce una obra pionera con Selznick (1949) y va a tener un importante desarrollo en la década de los años setenta con las investigaciones realizadas por autores como Pressmann y Wildavsky ([1973]1998), Bardach (1977), Elmore (1978), Sabatier y Mazmanian (1979) (sobre esto, véase Roth Deubel, 2002).
Por último, la evaluación de las políticas públicas ha generado prácticamente la creación de un campo profesional específico, casi autónomo del APP, con su institucionalización en numerosos países. Los diferentes enfoques teóricos para la evaluación han recorrido un camino que va desde una perspectiva objetivista, cuantitativista, centrada en la medición —dominada por el pensamiento positivista o mecanicista— hasta unos enfoques que fueron integrando, paso a paso, mayor cantidad de criterios, de variables, particularmente cualitativos y de puntos de vista, a medida que se percibieron los límites y las lagunas del enfoque inicial. De la evaluación centrada en la búsqueda de causalidades simples se pasó a proponer la evaluación pluralista o múltiple, más comprensiva e interesada en los impactos o en la satisfacción de los usuarios o de los ciudadanos (véase Guba y Lincoln, 1989; Monnier, 1992; Rossi y Freemann, 1993; Kessler, Lascoumes, Setbon y Thoenig, 1998; o Roth Deubel, 2009). Sin embargo, en la actualidad, con la introducción del hábito de la medición en la gestión pública (introducida por la reforma del Estado a partir de los años ochenta y la nueva gestión pública o new public management), la práctica evaluativa tiende a concentrarse en la evaluación cuantitativa de la eficiencia (por ejemplo, en los análisis de costo-beneficio) y los resultados, en las auditorías y en la rendición de cuentas. Desde una perspectiva más crítica, Guba y Lincoln (1989) ofrecen, sin embargo, una vía interesante de renovación y de democratización de las prácticas de evaluación, alejándose de las tradicionales posturas positivistas y tecnocráticas que suelen dominar la actividad o profesión.
El cuestionamiento del enfoque secuencial
Los desarrollos iniciales de la investigación en políticas estuvieron muy influenciados por la epistemología positivista y la pretensión de objetividad científica. Stone (2002) denomina a esta tradición (que considera fallida) el proyecto racionalista (rationality project), que, además, se aleja de la perspectiva lasswelliana de fundar claramente en valores los análisis y las recomendaciones. Esta tradición positivista en el APP condujo a favorecer posturas tecnocráticas por parte de los analistas. Fundamentalmente, esta perspectiva, aún muy arraigada hoy en día, consiste en buscar
técnicas de ingeniería política que permitan tapar brechas, arreglar desperfectos o solucionar averías de la máquina estatal. En este camino se oye de ampliaciones, reformas legales, nuevos mecanismos de control, cambios de cultura, transformaciones en los mecanismos de representación y alianzas institucionales. (Roiz, 2007, p. 9)11
Solo hasta los años setenta, y sobre todo los ochenta, se volvió a reconsiderar y reconocer la importancia de los valores en el APP. En particular, para mostrar los límites de los análisis de corte positivista, como el análisis de sistemas, simbolizados en el rotundo fracaso de los analistas en el caso de la guerra de Vietnam, y a la luz de las consideraciones epistemológicas pospositivistas de Thomas Kuhn (1962). Dror (1970) propondrá una nueva aproximación analítica a la que llamará el análisis de políticas, en vez de ciencia de la política. Dror consideraba, en efecto, que el análisis de políticas requería de una metodología diferente a la metodología científica tradicional, ya que era necesario reconocer en los procesos de política, más allá de la reivindicada multi o interdisciplinariedad, el papel importante jugado por los elementos extrarracionales (como la creatividad, la intuición, el carisma, etc.) o irracionales (como las motivaciones profundas). Más tarde, Majone ([1989]1997) señalará con mucha claridad que los problemas de políticas no son simples y que, por tanto, no se pueden resolver como se hace en los laboratorios, sino que son frecuentemente problemas transcientíficos, reacios al análisis y tratamiento científicos habituales12. Se trataba, entonces, de considerar los problemas de la elaboración de políticas a partir de una metodología que alentara la percepción de los fenómenos estudiados y la invención de nuevos diseños sociales, para la producción de políticas y propuestas de políticas alternativas (al respecto, véanse también las importantes contribuciones críticas de Lindblom, 1999). Igualmente, Majone consideró ilusoria la pretendida objetividad o neutralidad científica (el objetivismo) de los estudios de políticas. Es decir que, desde su perspectiva, el investigador de política no podía pretender abstraerse del contexto político en el cual desarrollaba sus labores, con lo que se resalta que la acción de gobernar es más un arte13 que una ciencia exacta.
Debido a los límites conceptuales y las importantes críticas que sufrió el enfoque secuencial, en particular la ausencia de teoría causal, el hecho de que el enfoque se basara en una concepción idealizada y racional con un sesgo top-down (de arriba hacia abajo) y legalista, y, por lo tanto, ideal para los tecnócratas y otros ingenieros sociales (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), muchos analistas consideraron que el modelo secuencial había cumplido su ciclo de vida y que debía ser reemplazado por “mejores teorías” (Sabatier, 1999, p. 7). En ese momento, la caja de herramientas o el recetario analítico producido por el enfoque secuencial y racional resultó ser un instrumento, en el mejor de los casos, incompleto o carente de capacidad explicativa (es decir, no puede contestar por qué cambian las políticas), y, en el peor de los casos, inefectivo y antidemocrático por su sesgo tecnocrático positivista o neopositivista. Por eso, para muchos analistas, fue clara la necesidad de introducir elementos provenientes de las perspectivas pospositivistas, críticas o construccionistas para efectuar una renovación profunda del campo del análisis de políticas. En su concepto, este cambio permitiría, con la reintroducción clara de los aspectos valorativos —el llamado giro argumentativo, es decir, propiamente político—, dar un nuevo impulso al APP (DeLeon, 1994; DeLeon y Vogenbeck, 2007).
Majone ([1989]1997) mostró de manera magistral las limitaciones intrínsecas de los enfoques y las técnicas de análisis convencionales, tendencialmente disciplinarios y centrados en el cálculo, como, por ejemplo, el uso del análisis costo-beneficio, que tiende aún a ser dominante en la actualidad, para el análisis y la elección de las políticas públicas en muchos trabajos científicos y académicos, así como en la práctica de las administraciones públicas y de los gobiernos. Los resultados de estos estudios pretenden ser considerados como insumos certeros (evidencias) para la elaboración de políticas y la toma de decisiones. Así, Majone mostrará, en particular, de acuerdo con los avances contemporáneos de la epistemología, las inconsistencias de este “decisionismo” tecnocrático14, la imposibilidad de disponer de evidencias científicas inequívocas para la acción pública y la necesidad de tener en cuenta, y con más razón en una democracia, tanto la complejidad de las acciones y de sus efectos como los aspectos argumentativos y persuasivos inscritos en los procesos de formulación y toma de decisiones. En este sentido, Majone sugiere una reinterpretación de los estudios sobre teoría argumentativa y retórica de Aristóteles. Esta perspectiva (re)introduce la importancia de la argumentación en los procesos de políticas, rehabilita, de paso, la centralidad de la participación y deliberación ciudadanas en aras del interés mismo de la investigación racional y, de esta forma, acerca el análisis de políticas a los debates contemporáneos en teoría política —democracia radical, deliberativa, participativa— (Fischer, 2003). Majone ([1989]1997) considera el análisis de políticas como una contribución a la “deliberación pública mediante la crítica, la defensa y la educación”, ya que un buen análisis debe proveer, además de datos, “normas para la argumentación y una estructura intelectual para el discurso público” (p. 41)15. En cierto modo, la orientación inicial dada por Lasswell en los cincuenta, específicamente, su consideración frente a los valores —minimizada por la mayoría de los analistas profesionales de los años sesenta y ochenta, dominados por el proyecto de racionalidad (Project of Rationality) y su pretensión de una supuesta objetividad y positividad de la ciencia de la política—, vuelve a cobrar hoy en día una gran importancia y validez con los enfoques pospositivistas, posempiricistas o construccionistas.
Actualmente, la mayoría de los autores reconocen la existencia de varios tipos de factores explicativos de la acción pública. Es decir, se reconoce la importancia no solo de los factores objetivos o racionales (las evidencias científicas) —lo que no es necesario discutir, según Aristóteles—, de los intereses, sino también de los factores institucionales y de los factores cognitivos (ideas, valores) en los procesos de construcción e implementación de las políticas públicas y, más generalmente, en la política. De esto, cabe concluir que la acción pública (y política) es compleja y difícilmente reducible a unos cuantos datos que se pueden medir objetivamente de forma cuantitativa y que se consideran determinantes universales o cuasi universales. Sin embargo, la integración en los análisis de estos múltiples factores —las racionalidades económicas (los intereses) y científicas, las instituciones y las ideas16— implica el uso de marcos de análisis y metodologías más complejos, lo que resulta, por lo tanto, más trabajoso. De acuerdo con esto, en términos muy generales y demasiado esquemáticos, podemos considerar hoy que las diversas corrientes del APP se dividen en tres grupos.
Un primer grupo de teorías, que llamamos tradicional, enfatiza en los factores y variables objetivos que permiten explicar las políticas públicas. Un segundo grupo, que podemos llamar integracionista o mixto, considera imposible limitarse solamente a las variables objetivas, medibles, para explicar las políticas públicas. En este segundo grupo se mantiene el esquema general explicativo de las políticas públicas, pero con la pretensión de complementarlo, de forma variada y con más o menos importancia, con la integración en su marco explicativo de variables valorativas o subjetivas (referenciales, creencias, comunidad epistémica, ideas, etc.). Finalmente, un tercer grupo, que llamamos interpretativista, considera que el análisis tradicional —objetivista y neopositivista— ha fracasado en sus objetivos de construir una ciencia de la política con validez universal, por lo que apunta a reincorporar de manera central en sus propuestas analíticas los fundamentos valorativos presentes en Lasswell y desarrollar un marco de interpretación (más que de explicación) de las políticas públicas, basado principalmente en la importancia de la argumentación (el giro argumentativo), de la retórica17, de la subjetividad y de los discursos.
Como ya lo anotábamos en otro texto (Roth Deubel, 2008a), el APP es un insumo fundamental para el debate político que se debe concebir como una erística, es decir, como un diálogo combativo, un pugilato verbal, basado tanto, o más, en argumentos como en evidencias y pruebas científicas, en el que la persuasión a los auditorios pertinentes es un elemento fundamental para imponer una política. Y con más razón en regímenes democráticos. Por este motivo, consideramos que es preciso integrar esta dimensión interpretativa en el análisis. Parafraseando una célebre expresión de Bourdieu, se puede decir, entonces, que el análisis de política es, así como la sociología, un deporte de combate. Ahora bien, a continuación se presentará, de manera sucinta, una serie de enfoques teórico-conceptuales, que intenta situarse en una perspectiva renovadora del análisis de políticas frente al tradicional ciclo de políticas. Por lo tanto, en adelante se hará mayor énfasis en las perspectivas de los grupos bautizados como integracionista e interpretativista.
Los enfoques tradicionales
Como se mencionó, los enfoques tradicionales se apoyan en teorías “objetivistas” que hacen énfasis en los factores objetivos medibles. Este es el caso de los enfoques basados en una epistemología neopositivista y, frecuentemente, en las teorías de la elección racional, de la elección pública o public choice y de los principios de la economía neoclásica y del individualismo metodológico. Además, estos son la corriente dominante del APP, generalmente adoptada por las instancias gubernamentales e internacionales para el análisis y la evaluación de las políticas públicas desde los años sesenta y setenta hasta hoy en día. Autores como Stokey y Zeckhauser (citados en Majone, [1989]1997, p. 47) consideran que el tema central del análisis de política es el mismo que el de la ciencia económica: el problema de la distribución de recursos escasos entre distintos fines. Gran parte de los trabajos de consultoría se realizan también en esta perspectiva18. Estos análisis se sitúan en la tradición (neo)positivista de la investigación, por lo que sus autores consideran que sus análisis son objetivos y de carácter científico, ya que se basan en datos medidos y pretenden aportar pruebas y evidencias empíricas. Esta postura, que es también una estrategia discursiva o retórica, lleva a difundir y persuadir que sus conclusiones tienen una validez universal, aunque ya no se habla de “ley social”, de verdades o de pruebas, sino, más modestamente, de “lecciones aprendidas”.
Una concepción común a esta vertiente, de un lado, es la consideración de que las políticas públicas no son más que el resultado de una lucha, de una competencia entre los distintos intereses objetivos de los individuos o de grupos de interés (pluralismo liberal, teorías elitistas) presentes en una sociedad. De otro lado, se trata de una lucha de clases o fracciones de clases (teorías marxistas y neomarxistas más o menos refinadas) por el control legítimo sobre el Estado (Mény y Thoenig, 1992, p. 58). Así, desde una perspectiva neomarxista, Offe (citado en Mény y Thoenig, 1992, p. 60) considera, por ejemplo, que las políticas sociales del Estado de bienestar contribuyen a eliminar las disfunciones sistémicas que aparecen entre la economía y las estructuras de socialización que inculcan la lealtad al sistema. Por su parte, Pulantzas considera que la función del Estado, a través de sus políticas, consiste en “perpetuar las relaciones capitalistas de producción” (citado en Mény y Thoenig, 1992, p. 62). A pesar de representar posturas ideológicas diferentes, estas perspectivas comparten la idea de que su análisis es objetivo y, por lo tanto, verdadero, “científico”. En este sentido, las investigaciones empíricas realizadas a partir de estos fundamentos buscan, en lo esencial, confortar y reafirmar la validez de sus postulados de base, es decir, proteger su “núcleo duro”.
Los enfoques integracionistas
El segundo grupo, que hemos llamado integracionista o mixto, es muy amplio y variado. Va de unas perspectivas neoinstitucionales neopositivistas, cercanas a las teorías del primer grupo, hasta posturas que se alimentan de las epistemologías pospositivistas y de la teoría crítica. Podemos situar en este grupo, en particular, los enfoques neoinstitucionalistas, el marco de las coaliciones de causa o advocacy coalitions framework (ACF) de Sabatier y Jenkins, los enfoques de redes y el enfoque por los referenciales de Jobert y de Muller (véanse los textos relacionados en este libro).
Muchos de los analistas que pertenecían al primer grupo, a partir de los años ochenta y noventa, se han desplazado de las explicaciones basadas en los factores objetivos tradicionales hacia posturas que integran factores de tipo institucional o cognitivo. Los enfoques comúnmente llamados hoy neoinstitucionalistas se centran, por una parte, en el papel fundamental que juegan las instituciones (en una definición renovada) y, por la otra, en la comprensión y la explicación de la acción pública y de los comportamientos humanos. Se desarrollaron en los años ochenta como reacción a las perspectivas conductistas dominantes durante el periodo anterior. Peter Hall y Rosemary Taylor (1996), en un texto de referencia para la disciplina politológica, subrayan que en el neoinstitucionalismo, aunque no constituye un cuerpo teórico unificado —lejos de eso—, es posible distinguir tres grandes vertientes para la ciencia política contemporánea: la histórica, la de elección racional (o económica) y la sociológica.
El neoinstitucionalismo, como lo indica su nombre, consiste en una renovación, desde inicios de los años ochenta, del institucionalismo (véase Roth, 2015). Se inscribe generalmente en la perspectiva neopositivista (en particular, en su vertiente economicista). Tradicionalmente, el análisis institucional se centraba en un énfasis descriptivo de las constituciones, de los parlamentos y del poder ejecutivo (Parsons, 1995). Esa era la perspectiva que generalmente se consideraba como “ciencia política” en las Facultades de Derecho. En ruptura con y en reacción a esta perspectiva descriptiva, el desarrollo de la ciencia política y del APP en los años sesenta inicialmente minimizó la importancia del contexto institucional en el curso de acción política para centrarse en el sistema político como un todo. La “restauración” liberal de los años ochenta (es decir, el neoliberalismo) sirvió de catalizador para evidenciar el papel de las instituciones: para los neoliberales era necesario reformar las instituciones políticas, justamente porque estas sí tenían impacto. Se atribuye con frecuencia a March y Olson (1984, 1989) el mérito de haber puesto en evidencia la importancia de las instituciones en la actividad política, con la publicación de su obra Redescubriendo las instituciones. Según estos autores, “las reglas y los entendimientos (generados por las instituciones) son los que dan marco al pensamiento, restringen las interpretaciones y dan forma a la acción” (March y Olson, 1997, p. 43).
El enfoque neoinstitucional propuesto inicialmente por estos autores se centra en el estudio del papel de las instituciones, considerándolas como un elemento determinante y esencial de los comportamientos individuales, de la acción colectiva y, por lo tanto, de las políticas públicas (institutions do matter). Los autores pretenden superar el institucionalismo tradicional para pasar a una perspectiva de interdependencia entre instituciones sociales y políticas consideradas como relativamente autónomas. Por eso, la definición de las instituciones que proponen los autores no se limita a la estructura formal de las instituciones. Para ellos, se debe incluir en la definición del concepto no solamente las organizaciones como tales (ministerios, etc.), sino también, por una parte, las reglas de procedimiento, los dispositivos de decisión, la forma de organización, las rutinas y el tratamiento de la información, y, por la otra, las creencias, los paradigmas, las culturas, las tecnologías y los saberes que sostienen, elaboran y a veces contradicen estas reglas y rutinas. Las instituciones, desde esta perspectiva, son tanto un factor de orden como de construcción de sentido para las acciones realizadas por los actores. La interrogación central del enfoque, en sus tres vertientes principales —histórica, económica y sociológica— (Hall y Taylor, 1996), se sitúa en el análisis de las condiciones de producción y de evolución de estas instituciones y en cómo estas, a su vez, influyen en las dinámicas sociales, permitiendo así pensar el Estado en interacción (Muller y Surel, 1998). Este enfoque es revelador también de un fenómeno de la sociedad creciente que considera o constata que las instituciones estatales, en general, se encuentren debilitadas frente a los ciudadanos y a las organizaciones privadas y sociales, más y mejor informados. Esta evolución obligaría al Estado a negociar o, por lo menos, a tener en cuenta en el ejercicio de su autoridad a otras instituciones (Lane, 1995). Esta percepción está también presente en las teorías de las redes y en el uso creciente del término gobernanza, para subrayar y legitimar la importancia de formas de gobierno compartido entre varios actores o instituciones.
El neoinstitucionalismo histórico
El enfoque histórico se centra en la necesidad de aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de manera comparativa, situándolo en el centro del análisis. Los investigadores que se inscriben en esta corriente buscan conceptualizar la relación entre las instituciones y el comportamiento individual en términos relativamente amplios. Ellos prestan particular atención a las asimetrías de poder que derivan de la acción y del desarrollo de las instituciones. Además, tienden a percibir el desarrollo institucional como el resultado de una dependencia del sendero (path dependence) y de consecuencias imprevistas. El concepto de dependencia del sendero describe la existencia de movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de acción y las configuraciones institucionales propias de una política pública o subsistema particular. Esta situación determina con siempre más fuerza un camino específico para la acción pública. En otras palabras, la herencia institucional y política pesa sobre la selección de la acción pública: no hay tabula rasa. Finalmente, los investigadores intentan asociar el análisis institucional a la influencia que pueden ejercer factores cognitivos, como las ideas o la cultura, sobre los procesos políticos (Muller y Surel, 1998). Los principales temas de investigación han sido, por el momento, el análisis en una perspectiva comparativa de las políticas sociales y macroeconómicas.
El neoinstitucionalismo económico
El origen de la vertiente económica del neoinstitucionalismo se encuentra en la pretensión de construir una teoría general de la interacción entre los intereses y las instituciones válida para el sector público. Se incorpora en la escuela de la elección racional (racional choice), como una dimensión complementaria centrada en la función de las instituciones como reductoras de incertidumbre y como factor determinante para la producción y la expresión de las preferencias de los actores sociales. Este enfoque parte de dos postulados, primero, que los actores pertinentes tienen una serie de preferencias y gustos y, segundo, que se comportan de manera instrumental, con base en una estrategia calculada, es decir, racional, con el fin de maximizar sus posibilidades de satisfacer sus preferencias (Muller y Surel, 1998). En esta perspectiva, la más cercana a un enfoque epistemológico positivista tradicional, la permanencia de las instituciones se explica por el apego de los actores a estas, ya que reducen la incertidumbre y facilitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neutralizan la competencia en el sector.
