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ОглавлениеVICTORIA ALEXANDRA CALDERÓN ROMANOV1
LA PERSPECTIVA DE HAROLD D. LASSWELL (1902-1978) PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS (APP)
Introducción
Este capítulo presenta a Harold D. Lasswell, uno de los más importantes teóricos de la ciencia política, sus conceptos, métodos de análisis más importantes y sus principales aportes para la fundamentación epistemológica y metodológica del análisis de políticas públicas (APP).
El modelo de Harold D. Lasswell es determinante para el APP, porque establece que es posible comprender y estudiar las decisiones del gobierno a través del análisis de sus funciones o prácticas, así como se hace con cualquier otro proceso social. Este modelo, a pesar de numerosas críticas, aún continua vigente, tras su difusión y ampliación por parte de Charles O. Jones, a partir de 1970, como el policy process model.
Los procesos políticos de decisión, según Lasswell, pueden ser estudiados como una serie de acciones individuales o colectivas encaminadas a influenciar la obtención de determinados valores (influence process) y pueden ser descritos, a su vez, a través de siete prácticas o funciones: información (intelligence), promoción (promotion), formulación (prescription), adopción (invocation), implementación (application), finalización (termination) y evaluación (appraisal). El modelo de Lasswell es normativo, ya que establece que los valores son los propósitos de la decisión individual y fundamentan el proceso político de decisión. De acuerdo con esto, los individuos toman decisiones con el objeto de adquirir valores determinados en un marco institucional, mediante el uso de sus propios recursos y a través de estrategias de manipulación (manipulative strategies), de persuasión o coerción.
La función de los modelos normativos no es solo explicar las decisiones políticas, sino también proporcionar recomendaciones a las instituciones gubernamentales para optimizar el logro de alguna utilidad o valor político. Justamente, esta última es la aplicación que proponemos para el modelo de Lasswell, que tendría dos momentos: el análisis de las funciones de la acción gubernamental y la recomendación para la acción gubernamental.
El acierto de este modelo está en su capacidad de contener un gran número de elementos dentro de la categoría de la decisión individual y política; pero entre sus limitaciones está que el marco de valores propuesto es, a la vez, el punto de partida, el origen y la consecuencia de la decisión política. No obstante, la aproximación normativa al análisis de los procesos políticos de decisión proporciona un enfoque dinámico y estructurado para la comprensión y el APP, y, por ello, el modelo de Lasswell se mantiene vigente, hoy en día, como fundamento esencial para el estudio de la ciencia política y para el APP.
Antecedentes de la ciencia política en los Estados Unidos
Para pensar cómo orientar el APP en Colombia, es preciso revisar sus orígenes, que se encuentran en los modelos de investigación de la ciencia política estadounidense, pues, evidentemente, los discursos sobre las políticas públicas en Colombia no son propios, sino que pertenecen al contexto político y económico norteamericano (Jolly y Cuervo, 2007, p. 19). En primer lugar, entonces, es necesario recordar el contexto histórico que motivó la aparición de determinados conceptos y métodos epistemológicos en los Estados Unidos.
La Segunda Guerra Mundial dejó al mundo dividido en dos grandes bloques ideológicos que se disputaban, por así decirlo, el significado y la propiedad de la verdad política. Cada uno pretendía defender la validez de sus instituciones y de sus prácticas políticas, lo que demandaba un esfuerzo conjunto de sus dirigentes, científicos, artistas y de los ciudadanos en general. Esto significó que, tanto en la Unión Soviética como en los Estados Unidos, las instituciones gubernamentales enfocaron sus esfuerzos en defender la validez de sus ideas y valores. En Estados Unidos este contexto convirtió en un imperativo la defensa de los valores americanos liberales, tales como la democracia, la libertad de expresión y la propiedad privada frente a la amenaza del totalitarismo.
La academia no fue ajena a esta situación y los investigadores en el campo de la Ciencia Política se unieron en la defensa de los valores liberales, que, junto a la creciente preocupación por el avance científico de la disciplina, propició la creación de una disciplina muy particular que no pretendía quedar relegada a los muros de las universidades, sino que buscaba colaborar con el gobierno en la construcción de los valores democráticos y en la resistencia a los valores totalitarios del Estado soviético.
Con la llegada, durante los años treinta, de un considerable número de académicos extranjeros, principalmente refugiados alemanes, los métodos de investigación de la sociología y la psicología europeas comienzan a emplearse en el estudio de los procesos políticos norteamericanos, transformando radicalmente la aproximación al estudio de los fenómenos políticos (Dahl, 1961, p. 764). Es así como, en estos años, la Ciencia Política en los Estados Unidos no se constituyó, únicamente, como un proyecto académico o científico, sino que fue influenciada por las necesidades económicas, políticas y militares de este momento específico, lo que conllevó a que se apoyara en dos proyectos: un proyecto científico, que buscaba una mejor comprensión de la conducta y la opinión públicas (el comportamiento político de los grupos de interés, las preferencias de los votantes) y de las instituciones (los procesos de decisión del congreso y de las cortes); y un proyecto político nacional, que pretendía mejorar las condiciones sociales de los ciudadanos, proteger a la nación de las naciones enemigas, hacer crecer la economía y fortalecer la democracia. Estos dos proyectos fueron inseparables (Prewitt, 2005, p. 15).
Con el tiempo, el interés de la Ciencia Política viró hacia temas como las relaciones internacionales o los movimientos sociales, enfocándose principalmente, en la participación de la nación norteamericana en asuntos internacionales (Prewitt, 2005, p. 15). Al constituirse la Ciencia Política en dos proyectos entrecruzados, uno científico y otro político, esta enfocó toda su atención y energía en tratar de comprender y mejorar las prácticas políticas americanas (Prewitt, 2005, p. 15). Los responsables, en gran medida, de este proyecto fueron el profesor Charles E. Merriam (1874-1953), de la Universidad de Chicago, y uno de sus alumnos más brillantes y significativos para la Ciencia Política, Harold D. Lasswell (1902-1978).
Para Charles E. Merriam, era evidente que mientras las ciencias naturales, como la física y la biología, progresaban trayendo con esto un incalculable beneficio a la civilización (Crick, 2001), la ciencia política apenas se estaba preguntando por su objeto de estudio y por sus métodos. Por ello, esta debía apresurar su desarrollo y contribuir, al igual que las otras ciencias, al desarrollo de la democracia liberal y de sus instituciones políticas. La democracia liberal, para Charles E. Merriam, se encontraba en evidente peligro ante la presión de las ideologías totalitarias, como el nazismo y el comunismo, y por eso, para sobrevivir a sus embates, debía blindarse científicamente, apoyándose tanto en el método de la ciencia como en los auténticos valores liberales, como la libertad y la dignidad humanas. Por eso, según Merriam, con el fin de consolidarse definitivamente, la ciencia política debía ajustar sus métodos de investigación de acuerdo con la de metodología científica; es decir, estudiar los hechos políticos y los actores políticos a través de la observación y la cuantificación, para originar de ahí sus propios conceptos e hipótesis y, de esta manera, mejorar sus resultados de investigación.
Además, la figura de Charles E. Merriam fue de gran importancia para la investigación disciplinar, pues ayudó a promoverla a través de organizaciones y comités científicos, como la American Political Science Association, el Committee on Political Research y la National Conference on the Science of Politics. Del mismo modo, gracias a los esfuerzos de ThCharles E. Merriam, el Social Science Research Council fue fundado en 1923 (Crick, 2001).
Puede decirse, por tanto, que Charles E. Merriam representa el consenso acerca de los valores básicos de la sociedad norteamericana (Crick, 2001, p. 146) y la defensa de los métodos empíricos y cuantitativos para el estudio de los procesos políticos de decisión y, además, que fundamentó el marco epistemológico y metodológico de la ciencia política y su desarrollo en los siguientes treinta años.
La figura de Harold D. Lasswell
Harold Lasswell nació en 1902 en Donnellson, Illinois. Su infancia transcurrió en pequeños pueblos de Illinois e Indiana, donde su padre, un pastor presbiteriano, desarrollaba sus labores. En 1918 ingresó a la Universidad de Chicago, donde obtuvo su major en Economía. En 1927 recibió su doctorado de la misma institución con la tesis titulada Las técnicas de la propaganda en la I Guerra Mundial, obra fuertemente influenciada por el profesor Charles E. Merriam. Este trabajo será, posteriormente, reconocido como uno de los estudios más importantes en la teoría de la comunicación. Para su elaboración, Lasswell viajó a Europa, donde hizo trabajo de campo y se entrevistó con funcionarios de gobierno e investigadores.
En 1926 es nombrado profesor asistente (assistant professor) de Ciencia Política en la Universidad de Chicago y a partir de ese momento se dedica de lleno a la investigación en las líneas de Psicología y Política. Sus publicaciones, desde 1925 a 1929, en el American Journal of Psychiatry y en el American Political Science Review, reflejan de lleno su interés en la psicopatología y la política, que culmina con la publicación de Psicopatología y política en 1930. Esta obra representa el primer estudio sistemático y empírico de H. D. Lasswell, de los aspectos psicológicos del comportamiento político; en esta aparece el tema que persistirá a lo largo de la carrera de este académico: la ciencia política tiene la obligación de descubrir e inventar “una política de la prevención” de los sistemas políticos autoritarios, y debe aspirar a consolidar la dignidad humana y la libertad en el mundo a través de la detección y el tratamiento de las alteraciones de conducta y la personalidad de los individuos (Almond,1987, pp. 254-256).
En 1934, Lasswell publica World politics and personal insecurity, donde las proposiciones teóricas de la psicología y la política son explicadas a la luz de conceptos como el proceso político, los valores y las élites. En esta obra aparece, por primera vez, su fórmula más famosa: “la política es el estudio de quién obtiene qué, cuándo y cómo” (politics is the study of who gets what, when, and how) y se refiere, principalmente, a que el proceso político está constituido por un conflicto entre las élites por la distribución de los principales valores: la riqueza, el respeto y la seguridad. Esta obra representa el comienzo del análisis de los valores en el marco de la política pública, investigación que se consolidará en sus trabajos en conjunto con Myres McDougal, en la Escuela de Derecho de la Universidad de Yale en años posteriores (Almond, 1987, pp. 257-258).
En 1936, aparece el libro La política como reparto de influencia (Politics: who gets what, when and how), donde Lasswell presenta en una forma mucho más esquemática y sintética las proposiciones principales de World politics and personal insecurity.
A partir de 1938 y durante los años de la Guerra, la carrera académica de Lasswell transcurre en Washington D. C. donde se desempeña como consultor de la Office of War Information; la Office of Strategic Services; el Foreign Broadcast Monitoring Service of the Federal Communications Commision y la Army’s Psychological Warfare Branch.
En 1951, aparecen sus reflexiones sobre estos años de guerra en torno de la ciencia política en The Policy Sciences, que escribió en colaboración con D. Lerner. Este texto ha llegado a constituirse en uno de los textos de referencia obligatorios para el estudio de los fundamentos epistemológicos de la Ciencia Política.
Finalmente, en 1946 comienza a enseñar en la Facultad de Derecho de la Universidad de Yale. Allí se consolida su asociación con Myres McDougal, que converge en importantes innovaciones teóricas como el esquema funcional para el análisis de la decisión política en el interior de un marco de valores definido. En 1948, publica Power and Personality, donde subraya las relaciones de la personalidad en el marco de los procesos de decisión política. En Yale, Lasswell permanece hasta el momento de su retiro y hasta el día de su muerte; su productividad académica es formidable —escribe, edita más de cincuenta libros— y su contribución a journals de ciencia política, de sociología, de psicología, de psiquiatría y de derecho es enorme.
H. D. Lasswell recibió un gran número de reconocimientos durante su carrera (Almond, 1987, p. 267) y se desempeñó como presidente de importantes asociaciones como The American Political Science Association (1956) y The American Society of International Law (1966-1968) y participó activamente en The Committee for economic development, The Commission on the Freedom of the Press, The Rand Corporation, The American Association for the Advancement of Science y muchas otras. Lasswell muere el 18 de diciembre de 1978 en Nueva York, después de una brillante y productiva carrera académica.
La ciencia política como Instrumento para el desarrollo de un sistema de valores democráticos
Es el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial el que determina las pretensiones de Lasswell de aumentar la racionalidad de las decisiones políticas: “la evidente crisis de la seguridad nacional y la urgencia de la defensa nacional […] obliga a usar de manera más eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones y otros recursos del pueblo norteamericano” (Lasswell y Lerner, 1992, p. 79). Es de vital importancia pensar en “cómo crear una integración completa de los objetivos y métodos de la acción pública y privada” (Lasswell y Lerner, 1992, p. 79). Este contexto implica igualmente, “que el proceso de la política (policy process), su elaboración y realización, es objeto de estudio por derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones” (Lasswell y Lerner, 1992, p. 80). Es evidente, para Lasswell, el avance de las disciplinas que cuentan con métodos cuantitativos, como la economía y la psicología, que no solo están consolidando sus métodos de investigación, sino que son las que prestan el mejor servicio al desarrollo y a la defensa de la nación; la psicología, a través del diseño de pruebas de inteligencia que alcanzan gran notoriedad después de la Primera Guerra Mundial, y la economía, a través de aplicaciones que buscaban aumentar la eficiencia del ejército norteamericano (Lasswell y Lerner, 1992, p. 84). Por ello, es innegable que el avance de las ciencias sociales se debe al método empírico y esto evidencia, para Lasswell, la imperiosa necesidad de elevar la competencia metodológica de las ciencias de la política para ampliar su contribución a la defensa de los valores nacionales y permitir que todos sus recursos se encaucen hacia los conflictos básicos de la civilización (Lasswell y Lerner, 1992, p. 89). Por este motivo, señala Lasswell que “la orientación hacia las políticas” no apunta meramente hacia las políticas, sino más específicamente hacia las ciencias de políticas de la democracia (Lasswell y Lerner, 1992, p. 83).
La democracia, para Lasswell, es un producto de la cultura de los Estados Unidos:
La tradición norteamericana dominante defiende la dignidad del hombre, no la superioridad de una clase de hombre. Es por ello que puede vislumbrarse que todo mi énfasis se pondrá en el desarrollo del conocimiento que permita la realización más completa de la dignidad humana. Llamémosle a esto, por conveniencia, el desarrollo de las ciencias de políticas de la democracia. (Lasswell y Lerner, 1992, p. 93)
Es así como la democracia y la dignidad del hombre son definidas como valores absolutos (Crick, 2001, p. 192), lo cual fundamenta el objeto y el método de la ciencia política al ser asumido el principio, para ambos, de que la elección de las metas últimas de la acción política no es objetiva.
Para Lasswell, el científico se ocupa, en primera instancia, de lo que debe ser. Por eso elabora y prescribe estándares éticos y valores para, posteriormente, y con la máxima objetividad posible, pasar a evaluar las decisiones y los sistemas políticos. Una vez que el científico ha tomado partido por una posición ética, puede proceder con la máxima objetividad y utilizar todos los métodos disponibles (Lasswell y Lerner, 1992, p. 95), para el desarrollo de la disciplina. Es evidente que la posición de Lasswell no deja de ser problemática en este aspecto, ya que, como lo menciona B. Crick, la ética y el método científico se confunden en Lasswell, lo que deja sin ningún método a la ciencia política, fuera de un puñado de postulados éticos (Crick, 2001, p. 192). Sin embargo, el contexto norteamericano de principios del siglo pasado es determinante para Lasswell, al igual que la influencia de Charles E. Merriam, en la construcción de los fundamentos de la Ciencia Política, donde esta era considerada como una disciplina estéril si no estaba en consonancia con la principal necesidad del Gobierno norteamericano: la defensa de la nación de ideologías totalitarias. Por ello, para R. Dahl la crítica de B. Crick, entre otras, al enfoque de Charles E. Merriam y Lasswell es irrelevante, ya que es preciso comprender, en primera instancia, los propósitos de la ciencia política. En 1951, señala R. Dahl, David D. Truman ya había establecido claramente los objetivos de las ciencias de la política al señalar que
en la investigación de las ciencias de la política, como en las ciencias naturales, los valores del investigador son importantes para la selección de los objetos y líneas de investigación. Una de las principales razones de cualquier investigación sobre el comportamiento político es […] la de indicar las consecuencias […] de una determinada política pública, existente o propuesta, para el mantenimiento o el desarrollo de un sistema preferido de valores políticos. (Dahl, 1961, p. 768)
Todavía cabe considerar, según H. D. Lasswell, que las investigaciones de la psicología conductista o de las ciencias conductistas (behavioral sciences) demostraron que las motivaciones de los individuos en la toma de decisiones, en el interior del proceso social, no se reducen a la búsqueda de beneficios económicos, sino también a la búsqueda de afecto, respeto, rectitud, educación y bienestar (Lasswell, 1957, p. 6). Por ende, los procesos sociales no pueden ser reducidos a procesos económicos, sino que deben contemplarse las múltiples motivaciones, a nivel consciente e inconsciente, que determinan la toma de decisiones (Lasswell, 1957, p. 7). Los valores son, entonces, aquellos eventos u objetivos preferidos o deseados (Lasswell y Kaplan, 1950, p. 16) y son clasificados por Lasswell en ocho: el poder, la ilustración, la riqueza, el bienestar, el arte, el afecto, el respeto y la rectitud. El poder se refiere a la participación en la toma de decisiones importantes en un contexto social. La ilustración es la libertad de opinión, de información y de expresión. La riqueza es la posesión, producción y distribución de bienes y servicios. El bienestar es el acceso a los servicios de salud y el derecho a la vida, la seguridad y la libertad. El arte es la oportunidad de adquirir y ejercer la excelencia en una labor concreta, así como la libertad de escogerla. El afecto es dar y recibir amor, amistad y lealtad. El respeto es el derecho a recibir reconocimiento. La rectitud se refiere a la responsabilidad de las acciones y decisiones propias, y al deber de respetar las ajenas (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 335-338). En otras palabras, para Lasswell el propósito de la ciencia política es la determinación ética de los procesos políticos, a través de la observación crítica del presente y del pasado, con el fin de descubrir en qué grado las tendencias y los procesos se aproximan a los valores deseados (Dahl, 1961, p. 768).
Si aceptamos la premisa de que el desarrollo del APP ha sido y es una respuesta a las crisis políticas y a los problemas prácticos de las sociedades (Dunn, 2008, p. 44), para Lasswell, el APP está determinado por la crisis de la democracia y el advenimiento del Estado totalitario en el siglo XX. En 1943, Lasswell escribe:
Las tendencias dominantes de la política mundial han estado lejos de los símbolos y las prácticas de una sociedad libre y han tendido hacia las consignas, doctrinas y estructuras del despotismo. En las naciones donde han disminuido las condiciones democráticas, las instituciones democráticas, a su vez se han debilitado o han desaparecido. (Lasswell, 2009b, p. 25)
Es preciso, entonces que la ciencia se ocupe de mantener y consolidar el ideal de la democracia, ya que esta no sabe cómo vivir; parece ignorante de cómo mantener la voluntad y de cómo descubrir los medios para sobrevivir. Sin conocimiento, la democracia seguramente perecerá (Lasswell, 2009b, p. 1). ¿Cómo define Lasswell la democracia?
Un gobierno democrático puede definirse en términos de participación en el ejercicio del poder, una sociedad democrática en términos de la participación de sus integrantes del respeto, la seguridad y la riqueza. ¿Cuáles son los límites dentro de los que puede oscilar esta participación, en un gobierno o en una sociedad que tiene derecho a ser llamada “democrática”? Un gobierno democrático autoriza la participación de la mayoría en la toma de decisiones importantes. La mayoría puede expresarse directamente (legislación directa) o indirectamente (a través de la elección de representantes). Igualmente, permite la participación activa de la mayoría; dos tercios de la población deben ser aptos para votar y para participar en las elecciones. Además, la inmensa mayoría debe estar libre de intimidación. Por otra parte, el gobierno debe tener confianza en la capacidad de esta mayoría para ejercer un control efectivo sobre las decisiones. Por consiguiente, las sociedades son democráticas si se ajustan a estas especificaciones y son democráticas en el grado en el que se ajustan a éstas. (Lasswell, 2009b, p. 8)
Sin embargo, ¿cómo consolidar la democracia? Según Lasswell, a través de una adecuada formación política de aquellos que participarán en los procesos de decisión política. ¿Cuáles son los elementos esenciales de una adecuada formación política?
La formulación efectiva de políticas (la planificación y la aplicación) depende de la concepción clara de metas, el cálculo preciso de las probabilidades y un conocimiento competente de medios y cifras. Consideramos que una formación adecuada, por tanto, debe incluir experiencias que ayuden en el desarrollo de ciertas habilidades de razonamiento: razonamiento de metas, razonamiento de tendencias y razonamiento científico. El estudiante precisa aclarar sus valores morales en cuanto a los eventos deseados y objetivos sociales, igualmente necesita conocer las tendencias pasadas y las futuras probabilidades en el ámbito histórico y finalmente necesita adquirir el conocimiento científico y las habilidades necesarias para implementar los objetivos dentro del contexto de las tendencias contemporáneas. (Lasswell, H., 2009b, p. 30)
Es interesante ver cómo para H. D. Lasswell se precisa de un análisis de los valores morales por parte del estudiante, para su adecuada formación en ciencia política. En ese caso, ¿se podría afirmar que existen unos valores más adecuados para esta formación?, ¿esta formación no está dirigida a todos los individuos? Sin embargo, dejaré por el momento estos interrogantes para continuar exponiendo los conceptos esenciales de Lasswell en torno del análisis de políticas públicas.
Para consolidar la formación de los estudiantes de ciencia política es preciso, igualmente, que se adopten nuevas metodologías de investigación: “Por tradición los estudiantes de ciencia política son principalmente coleccionistas, hacen uso de registros de eventos que ellos jamás habían visto. Dependen de documentos históricos y de informes. Sin embargo, […] [para comprender] un contexto específico, es preciso basarse en un mayor grado sobre métodos directos de observación, como la entrevista o la participación directa” (Lasswell, 2009b, p. 4). Es decir, los estudiantes deben apropiarse de métodos empíricos de investigación que les permita tener un contacto directo con los fenómenos para, y a partir de allí, construir sus propias conclusiones que estén basadas en criterios propios y no en los de otros investigadores. Además, es preciso modificar el concepto de gobierno en el ámbito de la ciencia política:
Muchos estudiantes estadounidenses han identificado su campo de investigación con el estudio del gobierno, pero no han podido distinguir entre el significado del gobierno como una institución local y el gobierno como una función de la sociedad. Como una función de la sociedad, el gobierno es la elaboración de decisiones importantes. Lo que localmente se llama gobierno a menudo tiene muy poco que ver con esta función. Sabemos que lo que se denomina gobierno en una ciudad de molinos (milltown) puede ser la administración por parte de la Junta de Directores del molino. Si la función de gobierno function of government) es el tema de la investigación, los directores de molino son los que han de ser investigados. (Lasswell, 2009b, p. 6)
Para Lasswell, también es preciso erigir un consenso conceptual y terminológico en torno del concepto de gobierno: “la función del gobierno es el ejercicio del poder. El [ejercicio del] poder implica tomar decisiones importantes, y la importancia de estas decisiones se mide por su efecto en la distribución de los valores” (Lasswell, 2009b, p. 7). El poder de individuos y grupos, igualmente, se mide por el grado de participación de los mismos en la toma de decisiones que conciernen a la distribución de los valores.
En consecuencia, en el contexto norteamericano de los años 30 a los años 70, los valores individuales sí se constituyen en objetos de estudio por parte de la ciencia política y esta, por otra parte, a la vez que estudia los valores individuales está en la capacidad de determinar si estos contribuyen al mantenimiento y al desarrollo de un sistema reconocido de valores políticos. Es decir, el estudio de los valores individuales tiene un objetivo principal: determinar si estos contribuyen al fortalecimiento del sistema político democrático. Los valores no se estudian per se, sino con un objetivo preciso: preguntarse si permiten consolidar una determinada preferencia política. Con este objetivo en mente, dice Lasswell, se debe estudiar la conducta del hombre y desarrollar el APP, para establecer si estas conducen a la consolidación de la sociedad democrática.
El análisis de los procesos de decisión política
Los procesos sociales de decisión, de acuerdo con Lasswell están compuestos por las diferentes acciones individuales y constituyen el objeto de interés de la ciencia política, ya que la ciencia política es una rama del estudio del comportamiento humano (Lasswell y Kaplan, 1950, p. 3). Las acciones individuales, a su vez, están compuestas de fases, como la del impulso (impulse), la subjetividad (subjectivity) y la expresión (expression). Es por esto que el proceso social está integrado por las distintas acciones que desempeñan las personas de forma individual o colectiva con el objeto de alcanzar diversos valores, en el interior de determinadas instituciones y mediante el uso de diferentes recursos (Lasswell y McDougal, 1992, p. 336). El esquema que proporciona H. D. Lasswell, para ilustrar lo anterior, es el siguiente:
Proceso social (social process) - individuos (people)
+
valores (values)
+
instituciones (institutions)
+
recursos (resources)
Los procesos políticos de decisión, por consiguiente, pueden ser estudiados como una serie de acciones individuales o colectivas encaminadas a influir sobre la obtención de determinados valores (influenceprocess) (Lasswell y Kaplan, 1950, p. 71) y pueden ser descritos, a su vez, a través de siete prácticas o funciones. Este es el esquema (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 358-361):
Funciones - información (intelligence)
+
Promoción (promotion)
+
Formulación (prescription)
+
Adopción (invocation)
+
Implementación (application)
+
Finalización (termination)
+
Evaluación (Appraisal)
Estas son las definiciones de cada una de estas prácticas o funciones:
• Información (Intelligence): es la recolección, el procesamiento y la difusión de información pertinente para la decisión.
• Promoción (Promotion): implica la promoción activa de alternativas políticas, y la toma de la iniciativa para asegurar la elaboración de disposiciones, decretos y/o leyes.
• Formulación (Prescription): corresponde a la formulación de políticas para la sociedad.
• Adopción (Invocation): implica emprender la aplicación de determinadas políticas y/o leyes.
• Implementación (Application): es el control de los resultados de las políticas y/o leyes puestas en marcha.
• Finalización (Termination): significa poner fin a las políticas y/o leyes al finalizar el periodo para el cual fueron elaboradas y autorizadas.
• Evaluación (Appraisal): es el estudio de la conveniencia de las decisiones tomadas y del proceso de decisión realizado. Esta fase incluye la recomendación de nuevos procedimientos para el desarrollo de nuevas metas y objetivos. (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 411-412).
Estas siete funciones pueden ser llevadas a cabo por una organización o institución, por separado o simultáneamente, y pueden aplicarse a procesos políticos a nivel local, nacional o internacional (Lasswell, 2009b, pp. 14-16). Por ejemplo: un grupo de funcionarios puede ser responsable de la aplicación (application) de ciertas normas, pero también de la adopción (invocation) de las mismas e, igualmente, de la formulación (prescription) de otras que se consideren pertinentes. Este grupo de funcionarios, igualmente, puede desempeñar un papel activo en el análisis de proyecciones futuras o en la evaluación de los grados de conformidad de los ciudadanos con las leyes-decisiones propuestas (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 358-361). Esto quiere decir que el proceso de decisión política, aun cuando pueda ser visto, a su vez, a través de diferentes procesos, no implica que estos no puedan darse por separado al mismo tiempo.
Los procesos políticos de decisión, de acuerdo con Lasswell, se caracterizan por las estrategias individuales de manipulación (manipulative strategies) de persuasión y/o coerción que son usadas con el objeto de influenciar los resultados finales. En el ámbito político internacional, las estrategias de persuasión se refieren a la diplomacia y las de coerción a la amenaza del uso de armas de destrucción masiva y de sanciones comerciales (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 382-383). En el ámbito local, las estrategias de persuasión y de coerción, igualmente, no suelen estar libres de amenazas del uso de la fuerza o del uso de sobornos.
El proceso político para Lasswell es esencialmente normativo, ya que involucra la elección de las consecuencias o los fines deseados y las acciones o los procedimientos que serían empleados para su logro; un proceso basado, indudablemente, en razonamientos éticos. La elección de fines y de medios, no obstante, no requiere de una negociación de valores, tales como la seguridad, la libertad y la democracia, ya que, de acuerdo con Lasswell, estos ya son expresamente aceptados en una sociedad democrática, como, por ejemplo, la norteamericana. Lo que sí forma parte de la negociación política son los procesos encaminados al mantenimiento y la consolidación de estos valores, y los procesos de elección de funcionarios que desarrollarán y mantendrán estos mismos valores. Por consiguiente, el proceso político, como proceso normativo, implica un análisis normativo. El análisis normativo es una perspectiva para evaluar las afirmaciones acerca de la utilidad y el valor moral de las políticas públicas que se basa en el análisis de la decisión individual y colectiva, así como en la ética y en la filosofía política. La utilidad y el valor moral principal de las políticas públicas, como ya lo mencioné, están ligados a la democracia. El análisis normativo implica, igualmente, el examen de los procesos políticos de selección de procedimientos para la toma de decisiones. Podríamos pensar que esto implica un examen y una discusión colectiva permanente. ¿Plantea, Lasswell la necesidad de una discusión colectiva de los medios y de los fines de la decisión? De ninguna manera. Lasswell no desarrolla una evaluación de los resultados de una determinada política pública, tampoco lleva a cabo una discusión acerca de los medios preferibles para su desarrollo, ni plantea la necesidad de la misma, ya que el objetivo del análisis normativo está limitado a examinar cómo los individuos y/o instituciones gubernamentales toman decisiones (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 368-369) que buscan alcanzar el mayor número de ventajas (maximization postulate).
