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Historisch gesehen geht unser heutiges Raumordnungsrecht auf die Entwicklungen des Städtebaus seit Beginn des 20. Jahrhunderts zurück[19]. Es entstand aus dem lokalen Bedürfnis nach raumplanerischer Abstimmung zunächst in Form von Siedlungsverbänden. Im Zuge der Industrialisierung entstanden in bestimmten Gebieten schnell wachsende Siedlungsgebilde, die über die gemeindlichen Grenzen hinausreichten und auch an Ländergrenzen nicht haltmachten. Angrenzende Gemeinden gerieten in wirtschaftliche Abhängigkeit von Großstädten, die sich zunehmend in ihren Bereich ausdehnten. Abhilfe konnte nur durch eine überörtliche Zusammenarbeit geschaffen werden. Damit entstand auf Dauer ganz zwangsläufig die Raumordnung als eigenständige Verwaltungsaufgabe[20].

Zunächst sahen sich die Gemeinden in verschiedenen Ballungsgebieten zur Zusammenarbeit gezwungen, um die Wasser- und Energieversorgung ebenso wie die Verkehrsführung und Abwasserbeseitigung zu koordinieren. Daher entstanden auf Initiative der Gemeinden in diesen Gebieten sogenannte „Planungsinseln interkommunaler Verbände“[21]. Die Idee der großräumlichen Koordination fand daraufhin viele Anhänger[22]. In der Folgezeit entstanden ca. zwanzig weitere regionale Planungsgemeinschaften, die bis 1932 schon 29 % der Fläche des Deutschen Reichs umfassten, welche wiederum– da es sich um die großen Ballungsgebiete handelte – von 58 % der Gesamtbevölkerung[23] bewohnt wurde. Allerdings hatten diese Planungsverbände keine großräumige Landesplanung zu betreiben, sondern lediglich begrenzte Stadt-Umland-Probleme zu lösen.

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In der NS-Zeit wurde der vorher übliche Begriff der Landesplanung erstmals durch den Begriff Raumordnung ersetzt. Zudem wurde die dezentrale, meist auf kommunaler Ebene beruhende Raumordnung aufgegeben und zunehmend für militärische Zwecke eingesetzt. Einen wichtigen Meilenstein stellte dabei das Landbeschaffungsgesetz von 1935[24] dar, das der Landbeschaffung zwecks forcierter Aufrüstung diente, z.B. dem Bau des Westwalls und der Autobahnen. Außerdem wurde die Reichsstelle Raumordnung geschaffen und mit der zusammenfassenden übergeordneten Planung und Ordnung des deutschen Raumes betreut. Zu diesem Zweck erhielt sie die umfassende Weisungsbefugnis gegenüber den bestehenden Landesplanungsgemeinschaften. Trotz dieser weitgehenden Kompetenzen konnte sich die Reichsstelle jedoch häufig nicht gegenüber den Fachressorts durchsetzen, da diese als Träger der Fachplanungen in der Regel methodisch und fachlich überlegen waren[25], so dass der Reichstelle bis zum Ende nur die formale Verfahrens- und Organisationshoheit verblieb[26]. Während des 2. Weltkrieges wurde das Instrumentarium der Raumordnung zunehmend dazu eingesetzt, die Vorstellungen eines Groß-Deutschlands und das damit verbundene Großraumdenken zu verwirklichen.

Gerade dieser Einsatz hatte die Raumordnung bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland nachhaltig in Misskredit gebracht. Die NS-Zeit hinterließ überdies eine allgemeine Abneigung gegen staatliche Planung[27]. Auf der anderen Seite setzte sich durch die verstärkte Bevölkerungsdichte infolge des Flüchtlingsstroms sowie durch die Notwendigkeit eines umfassenden Wiederaufbaus der zerstörten Städte und den immer stärker werdenden Trend zur Bildung von Ballungsräumen die Erkenntnis durch, dass eine umfassende Raumordnung unabdingbar war. Die in den einzelnen Ländern ergangenen Aufbaugesetze aus den Jahren 1948 bis 1952[28] sahen somit eine Abstimmung der gemeindlichen mit der überörtlichen Planung vor. Zudem entstanden in den Ländern Bayern und NRW[29] Landesplanungsgesetze, welche die Landesplanung als übergeordnete, zusammenfassende und überörtliche Planung beschrieben. Jedoch hatte die Raumordnung weiterhin mit großem Misstrauen zu kämpfen. Insbesondere betrachteten die Bundesländer die Raumplanung weiterhin primär als Länderangelegenheit[30], obwohl ihnen die zur wirkungsvollen Landesplanung notwendigen Instrumente noch fehlten. Die Planer gingen davon aus, dass es dem Wesen der Landesplanung entspräche, wenn sie ihre Vorstellungen im freiwilligen Ausgleich der Interessen durchsetzen würden. Dies sollte durch die Überzeugung der jeweiligen Beteiligten geschehen (persuasorische Landesplanung[31]).