Читать книгу Федерализм. Хрестоматия - Группа авторов - Страница 13

Учебник государственного права. Пособие к лекциям. Ч. 1. Общее учение о государстве в связи с основными началами иностранного государственного права

Государство в целях управления разделяется на части, отдельные местности, в которых различные задачи управления осуществляются особыми местными органами.

В зависимости от большей или меньшей самостоятельности этих органов различают централизацию и децентрализацию государственного управления. Сущность централизации состоит в том, что при этой системе местные органы имеют лишь вспомогательное значение. Они подают советы и составляют проекты, а действительная решающая власть находится в руках органов центральных, дающих указания местным органам и утверждающих их мероприятия. При децентрализации местные органы получают власть самостоятельно действовать и окончательно решать входящие в их компетенцию вопросы, а за центральными органами остается лишь право высшего руководства, надзора и иногда право перерешать некоторые дела в качестве высшей инстанции.

Децентрализацией является всякое вообще перемещение власти из центра в местность. Она может касаться не только управления, но также и суда, и законодательства, в последнем случае нося наименование автономии, (что по-гречески означает возможность самому устанавливать для себя законы).

Начиная с Токвилля, в науки различают иногда политическую и административную централизацию. Политическая централизация состоит в сосредоточении в руках центральных органов функций, имеющих особо важное общегосударственное значение, каковы, например: законодательство, международные сношения, военное дело, государственные финансы. Эта централизация большинством ученых признается очень полезной для успешного осуществления современными государствами их задач. Особенно полно проводится она обычно в унитарных государствах, но в известных случаях она имеется и в государствах, построенных на федеративных началах.

Сущность федерализма и отличие его от децентрализации– не в том или ином распределены задач и функций управления между центральной властью и частями государства, а в том, что в федеральном государстве составляющая его части участвуют в организации верховной власти государства в качестве несуверенных государственных союзов.

Административная централизация, система, при которой вопросы даже чисто местного значения разрешаются центральными органами и все управление, иногда до мелочей, подчиняется их указаниям, в новое время вызывает против себя сильные возражения. Особенно развившаяся в западноевропейских государствах в эпоху так называемого полицейского государства, эта система постепенно уступает место административной децентрализации. Классической страной централизации считается Франция, где, как это указал Токвилль, она устанавливается еще в эпоху старого порядка. Закрепленная затем законодательством времен консульства и первой империи, лежащим до сих пор в основе французского местного управления, она подвергалась неоднократно критике ряда известных французских ученых и постепенно была смягчена позднейшими законами. Усиливая значение центральной власти и укрепляя единство в государственной деятельности, административная централизация имеет, однако, много темных сторон и при более или менее значительном ее развитии ведет к нежелательным результатам. Она опасна прежде всего в политическом отношении, так как приучает население всего ждать от центральной власти и за все считать ее ответственной. Убивая самодеятельность в среде местных агентов власти, она приучает их к беспрекословному выполнению велений центральных органов и, развивая в них пассивность и инертность, облегчает возможность государственных переворотов, что было показано особенно на примере Франции, где всякое правительство, водворявшееся в Париже, находило в местных органах покорных исполнителей своей воли.

При централизации неизбежна медленность в разрешении дел, во многих случаях приносящая значительный вред. Самое решение вопросов управления в центре, лицами, не знакомыми с местными условиями и судящими о них по докладу местных агентов, не всегда может быть правильно и часто ведет к шаблонному, формальному отношению к делу центральных органов, погашая дух инициативы и предприимчивости у органов местных, не имеющих самостоятельности, связанных на каждом шагу необходимостью получения указаний и разрешений из центра. Наполеон III в этом отношении совершенно справедливо говорил, что «направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи».

Система децентрализации, передавая разрешение дел местного значения в руки местных органов и приближая таким образом власть к населению, сообщает этим органам больше энергии и побуждает их, в сознании большей ответственности за свои действия, самостоятельно ими предпринимаемые, к более старательной, добросовестной деятельности. Она ускоряет разрешение целого ряда вопросов местной жизни, освобождает их от излишней волокиты.

Децентрализация может осуществляться в двух формах: в форме правительственной децентрализации, когда решение местных дел передается из рук центральных органов государства в руки местных представителей государственной власти, местных чиновников, и в форме децентрализации в виде самоуправления, когда самостоятельное заведывание этими делами вручается лицам, принадлежащим к местному обществу. Ценность самоуправления заключается в том, что здесь управление местными делами находится в руках лиц, наиболее в них заинтересованных.

Назначаемые правительством чиновники не имеют тесной постоянной связи с местностью. Стремясь к повышению, к перемещению на высшую должность, они прежде всего следят за указаниями своего начальства и нередко местные интересы отступают у них на второй план. Органы самоуправления, составляемые из местных жителей, постоянно находясь в круге местных интересов, в тесном соприкосновении с местным обществом, на себе ощущая потребности местной жизни и результаты местных мероприятий, во многих случаях особенно пригодны для заведывания местным управлением с знанием дела, живым к нему интересом и внимательным отношением.

Приводится по: Жилин А.А. Учебник государственного права. Пособие к лекциям. Ч. 1. Общее учение о государстве в связи с основными началами иностранного государственного права. Пг., 1916. С. 381–384.