Читать книгу Особенности системы государственных закупок инновационной продукции в России и мире - И. А. Соколов - Страница 3

За последние 15–20 лет осуществлялось много международных инициатив, так или иначе связанных с унификацией и стандартизацией закупочных процедур отдельных стран. Можно выделить следующие крупные инициативы:

• инициативы ООН (UNCITRAL Model Law);

• инициативы по линии ВТО и торговых блоков (GPA, двусторонние договоры);

• инициативы по линии ОЭСР и ЕС (DAC, SIGMA);

• инициативы по линии Всемирного банка (CPAR);

• инициативы по линии ЕС в рамках европейской интеграции.

Первой попыткой унификации закупочных процедур в международном масштабе можно считать инициативу Комиссии ООН по праву международной торговли (UNCITRAL). В начале 90-х гг. рабочей группой этой Комиссии был разработан Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг. Этот Типовой закон[3], принятый ЮНСИТРАЛ 16 июля 1993 г., призван оказывать государствам помощь в реформировании и обновлении их законодательства о процедурах закупок. Типовой закон предусматривает процедуры, направленные на достижение целей развития конкуренции, обеспечения прозрачности, справедливости и объективности в процессе закупок и тем самым обеспечения их максимальной экономичности и эффективности. Чуть позднее, в 1994 году было также опубликовано Руководство по применению этого закона. Именно Типовой закон ЮНСИТРАЛ лег в основу законодательного обеспечения большинства национальных моделей закупочных систем. Принятие Типового закона в новой редакции состоялось летом 2011 г.

Параллельно с работой ООН осуществлялись унификация процедур государственных закупок по линии торговых союзов и объединений (ВТО, НАФТА, соглашение о торговле между США и ЕС, двусторонние торговые соглашения). Основным мотивом этой деятельности стало осознание того, что международные торговые соглашения – двусторонние, региональные или многосторонние – являются механизмом, посредством которого национальные правительства могут регулировать доступ на внутренние рынки государственных закупок. Результатом этой работы стало принятие Соглашения о государственных закупках (GPA – Agreement on Government Procurement) в рамках ВТО и многочисленные поправки в торговых соглашениях, регламентирующие доступ иностранных компаний к рынкам государственных закупок других стран. Следует отметить, что принципы ВТО по закупочному процессу являются добровольными и распространяются только на страны, подписавшие многостороннее Соглашение о государственных закупках. В настоящий момент это соглашение ратифицировано только 28 странами. Большинство развивающихся стран в силу различных причин воздержались от участия в этой инициативе.

Большое влияние на формирование закупочных систем развивающихся стран оказали инициативы ОЭСР и Европейского союза (работа в рамках проектов OECD – DAC и OECD – SIGMA).[4] В рамках этих исследований была разработана методика оценки национальных закупочных систем, накоплен и обобщен значительный фактологический материал по закупочным процедурам большой группы развивающихся стран, выработаны практические рекомендации по устранению выявленных недостатков. Поскольку объемы выделяемой финансовой помощи по развитию часто ставились в зависимость от прогресса в устранении выявленных недостатков в системе государственных закупок, эти инициативы привели к существенной унификации закупочных процедур стран-получателей субсидий и грантов по линии ОЭСР и ЕС. Реализуемые в рамках этих проектов мероприятия были преимущественно направлены на борьбу с коррупцией и обеспечение целевого расходования финансовой помощи. Работа осуществлялась в тесном взаимодействии с Всемирным банком.

Определенной степени унификации закупочных процедур способствовала также инициатива Всемирного банка по оценке закупочных систем отдельных стран (так называемого CPAR – Country Procurement Assessment Report). Эти доклады дают оценку сильных и слабых сторон закупочных процедур отдельных развивающихся стран и содержат практические рекомендации по устранению выявленных недостатков. Влияние этой работы на улучшение функционирования национальных закупонных систем исследовано недостаточно в том смысле, что эти доклады фокусируются главным образом на юридическом аспекте вопроса – т. е. были ли приняты соответствующие законодательные поправки. Вопросы качественного улучшения – реальной бюджетной экономии от принятия поправок в законодательстве, усиления конкуренции, прозрачности, борьбы с коррупцией, отдачи от внедрения новых процедур – остаются за рамками этих исследований[5].

Определенную роль в унификации закупочных процедур сыграли также интеграционные процессы в рамках Европейского союза. Общеевропейские законодательные акты, регламентирующие порядок государственных закупок, становятся обязательными для исполнения новыми странами-членами. Среди таких актов можно назвать, например, Директиву 2004/17/ЕС от 31 марта 2004 г. «О координации закупочных процедур предприятий, предоставляющих услуги в сфере водоснабжения, электроэнергетики, транспорта и почты» и Директиву 2004/18/ЕС «О координации процедур по выбору контрактов на проведение работ и предоставление услуг в общественных интересах»[6]. Унификация закупочных процедур в рамках ЕС не ограничивается только приведением национального законодательства в соответствие с европейскими стандартами. Большая работа по выработке методических и практических рекомендаций для операторов закупочного рынка проводится на уровне неправительственных организаций, например, Европейской сети закупок для общественных нужд[7].

Принятие Директив ЕС 2004 / 17 и 2004 / 18 создало для стран – членов ЕС обязательства по приведению национального законодательства в области госзакупок в соответствие с положениями этих Директив. Новые Директивы ввели ряд новых инструментов и механизмов, отражающих растущую потребность в ясности, модернизации и упрощении европейского законодательства в области госзакупок.

Одной из основных целей нового законодательства является упрощение процесса госзакупок и предоставление заказчикам большего выбора методов закупок. Эта цель была достигнута, при этом наиболее значимыми изменениями стали внедрение рамочных соглашений, органов централизованных закупок, электронных закупок, конкурентного диалога, технических спецификаций, основанных на результате, и экологических требований.

В 15 первых странах – членах ЕС системы государственных закупок развивались эволюционно, что естественно привело к возникновению самых разных организационных моделей. По большей части они сохранили в значительной степени децентрализованные структуры и модели организации системы госзакупок. При этом на центральном уровне государственного управления сохранились немногочисленные функции разработки стратегии и законодательства, в то время как отдельные функции, например консультативной поддержки и повышения компетенции, являются совместной обязанностью с региональными и местными органами власти и другими участниками процесса, включая и частный сектор.

Напротив, большинство стран, которые недавно присоединились к ЕС, создали сравнительно сильные центральные организации в рамках своих правительственных структур. Эти органы получили большие полномочия, охватывающие как основные, так и дополнительные функции в области госзакупок. Данное обстоятельство было обусловлено несколькими факторами:

• Реализация нового, рыночно-ориентированного законодательства в области госзакупок, часто в очень короткие сроки, потребовала эффективной и быстрой мобилизации усилий и поддержки со стороны правительства. Самым эффективным средством для решения этой задачи является создание централизованного учреждения с задачами и полномочиями координации, управления и поддержки реализации законодательства.

• Когда эти страны получили статус кандидата в ЕС, они получили дополнительные обязательства по корректному переносу и эффективной реализации законодательства ЕС в рамках своих систем, в том числе и в области госзакупок.

Правовые основы органов госзакупок, находящихся внутри структуры министерства или иной правительственной структуры, обычно являются частью общего законодательства, регулирующего организацию и порядок работы правительства. Например, функции госзакупок, осуществляемые Министерством финансов Эстонии, регулируются Актом о Правительстве Республики, аналогичные функции Правового Директората Франции – Декретом Премьер-министра, а функции латвийского Государственного агентства электронных госзакупок – законом о Кабинете министров.

Напротив, правовые основы специализированных учреждений или агентств по госзакупкам часто регулируются в законе о государственных закупках. Так, например, происходит в отношении Государственного агентства по закупкам в Болгарии, Совета по госзакупкам в Венгрии, Управления общественных работ в Италии, Бюро мониторинга госзакупок в Латвии, Офиса государственных закупок в Польше и Офиса государственных закупок в Словакии. Правовыми основами Управления государственной торговли в Великобритании является Постановление министерства, а для итальянского COnSIP – это законодательное постановление и два министерских постановления.

Юридические основания для деятельности корпоративных центральных органов госзакупок, таких как BBG в Австрии и Hansel Ltd. в Финляндии, часто регулируются законодательством о компаниях, наряду с законом или постановлением, дающим этой компании полномочия выполнять определенные функции госзакупок.

Значение правовых основ центрального органа госзакупок зависит от уровня нормативного акта, которым они установлены. Если данное учреждение регулируется постановлением министерства или внутренним уставом, регулирующим организационную структуру и порядок работы правительства, то министр или правительство в целом могут изменять его функции или прерогативы и даже вообще ликвидировать его, не прибегая к законодательным процедурам. Такое устройство делает данное учреждение зависимым от правительства. Если же учреждение госзакупок регулируется актом парламента или законом, тогда любые изменения функций и прерогатив этого учреждения подлежат одобрению парламентом (если правительство не уполномочено законом на проведение таких изменений). Эта зависимость от одобрения парламента дает учреждению определенную независимость от правительства, и эта независимость еще более возрастает, если правовые основы полностью или частично регулируются в Конституции.