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CAPÍTULO 6

SISTEMA DE ADMISIÓN ESCOLAR: DIFICULTADES CULTURALES Y POLÍTICAS DE UNA EXITOSA IMPLEMENTACIÓN

ALEJANDRO CARRASCO

Decano Facultad de Educación UC

Investigador Principal

Centro de Justicia Educacional UC

Profesor Asociado, Facultad de Educación UC

INTRODUCCIÓN

En el año 2021 finaliza la plena implementación del Sistema de Admisión Escolar, que comenzó su puesta en marcha gradual en 2016 como parte de la Ley de Inclusión de 2015 y que organiza la admisión de cupos escolares de alrededor del 90% de la matrícula escolar incluyendo colegios públicos, municipales y particulares subvencionados de todo el país. Si bien se requerirán algunos años para estimar su impacto profundo en oportunidades y segregación, este capítulo reflexiona sobre las dificultades que ha tenido su implementación y los desafíos futuros que esto plantea. En específico, las dificultades han sido principalmente culturales y políticas. Han emergido desde fuera del sistema mismo, desde actores sociales y políticos, sin corresponder a problemas determinantes de diseño o ejecución.¹

En primer lugar, en relación con las dificultades culturales, como se amplía en la sección 2, el SAE despertó resistencias en familias de algunas fracciones de estratos medios, quienes han visto en el SAE una pérdida de “privilegios” que el modelo de admisión previo garantizaba. Como se verá en la primera sección, aunque para muchas familias de diferentes estratos sociales, el SAE ha traído mejoras en oportunidades educacionales, comprender las razones de aquellas familias descontentas es indispensable para imaginar respuestas de política pública.

En segundo lugar, como se discutirá en la sección 3, el Ministerio de Educación de la actual administración, mientras cumplía su mandato constitucional de implementar el SAE en cuanto ley de la República, al mismo tiempo, emprendió una contrarreforma al Sistema de Admisión. Eso último fue impulsado mediante un Proyecto de Ley enviado al Congreso Nacional en 2019 denominado “Admisión Justa”. Si bien el proyecto fue rechazado en el Congreso luego de su tramitación, la sección 3 sintetiza los retrocesos que hubiese generado en caso de aprobarse, en comparación con los avances que ha mostrado el SAE. El propósito de revisitar el episodio es conocer las implicancias educacionales de propuestas presentes en algunos sectores políticos que desde el origen de la Ley de Inclusión se han opuesto a la creación de un sistema centralizado de admisión.

El propósito del capítulo, entonces, es llamar la atención sobre aspectos políticos y culturales latentes, que podrían eventualmente reemerger y afectar el proceso de implementación exitoso que ha tenido el SAE. Por lo mismo, se trata de aspectos que las futuras autoridades educacionales debiesen tener en consideración.

1. EL ÉXITO DE IMPLEMENTACIÓN DEL SAE

El nuevo Sistema de Admisión Escolar (https://www.sistemadeadmisionescolar.cl), como parte de la Ley de Inclusión aprobada el 2015, elimina la selección escolar creando un sistema centralizado de información y postulación, a través de una plataforma en internet, donde las familias encuentran información de todos los colegios que les interesan y donde postulan, en orden de preferencia, a los establecimientos de su elección. Quedan excluidos del sistema los colegios particulares pagados y una fracción de cupos de los colegios de alta exigencia que cumplan determinados requisitos.

Los resultados generales del sistema han sido ampliamente difundidos y se han mantenido estables desde la incorporación de la primera región en 2016 (Magallanes) hasta la última en incorporarse en 2020 (Metropolitana). Alrededor del 80% de las familias quedó en alguna de sus primeras tres preferencias y el 60% en su primera (Eyzaguirre et al., 2018; Carrasco et al., 2019). Asimismo, el SAE mejoró la probabilidad de obtener cupos escolares en colegios deseados a estudiantes de menor rendimiento previo o nivel socioeconómico (Carrasco & Honey, 2019a).

El objetivo del sistema es eliminar la selección por parte de las escuelas, que ya no pueden exigir antecedentes de ningún tipo a las familias. En simple, lo que este sistema hace es otorgarles a todos los postulantes la misma probabilidad de quedar en el colegio de su preferencia, con independencia de las características del estudiante o sus familias. Por eso, en atención al principio moral de que todos somos iguales en dignidad y derechos elementales, especialmente en la infancia, este sistema ofrece justicia al tratar a todos los postulantes por igual. A su vez, representa un proceso de modernización, al eliminar las filas, las tómbolas y las peregrinaciones de las familias de colegio en colegio buscando un cupo para los hijos e hijas.

Todo sistema escolar, en cualquier lugar del mundo, tiene que resolver una cuestión básica: cómo distribuir a los estudiantes en las escuelas disponibles y especialmente cuando determinados colegios enfrentan sobredemanda. El SAE resuelve todos estos asuntos empleando un sistema centralizado, un algoritmo y criterios de prioridad. Como se ve, el sistema actual es muy distinto a una tómbola. Entre otras cosas, las tómbolas asignan cupos al azar, y son ciegas a consideraciones prácticas pero que son muy relevantes para los padres, como, por ejemplo, la asistencia de hermanos a la misma escuela.

En efecto, en el sistema anterior, ciertos estudiantes tenían menores probabilidades de ser aceptados: aquellos con necesidades educativas especiales, notas más bajas, menor nivel socioeconómico, problemas conductuales o cualquier otra dificultad social o de aprendizaje, eran descartados por los establecimientos educacionales empleando un amplio repertorio de mecanismos de selección (Carrasco, Gutiérrez, & Flores, 2017). En otros casos, también podían ser las características de las familias las que impulsaran a los colegios a negarle un cupo al estudiante. En cualquier caso, los criterios para tomar la decisión dependían enteramente de las escuelas, y no eran conocidos. Además, eran distintos para cada colegio y los procesos de admisión operaban con fechas y criterios muy distintos entre sí. Con el SAE, los criterios de admisión son comunes y conocidos por todos. Según establece la ley, si hay suficientes cupos, todos los estudiantes deben ser aceptados, cuestión que no ocurría hasta antes de la Ley de Inclusión.

En definitiva, es importante recalcar que el nuevo sistema representa una buena combinación entre el respeto a las preferencias de los padres y la igualdad básica para todos los niños y niñas en términos de oportunidades de acceso a la educación.

2. LA HETEROGÉNEA RECEPCIÓN DE LAS FAMILIAS AL NUEVO SISTEMA DE ADMISIÓN

Esta sección da cuenta de la reticencia que algunos sectores de clase media han mostrado sobre el SAE. Si bien se trata de un grupo específico que contrasta con la positiva recepción que el sistema ha tenido por parte de una mayoría de familias, incluidas otras fracciones de clase media, esta sección ejemplifica empíricamente sus visiones y respuestas a las nuevas reglas que introduce el SAE. En particular las ideas siguientes se basan en un estudio con familias postulantes en las cinco regiones donde se implementó el nuevo SAE el año 2017.²

En primer lugar, como reportan con mayor detalle Carrasco, Oyarzún, Bonilla, Honey y Díaz (2019), el cambio en el modo de elegir colegio en Chile constituye un cambio cultural en marcha que se expresa en tres aspectos: en el (i) reequilibrio social de las oportunidades educacionales, en el (ii) desplazamiento desde una experiencia eminentemente presencial hacia una esencialmente virtual, y, por último, en el (iii) reemplazo de una ‘práctica compleja’ debido a su desarticulación, por un ‘sistema complejo’ en tecnología y reglas.

En relación con el (i) reequilibrio social de las oportunidades educacionales, el SAE reemplaza un sistema donde las ventajas culturales y sociales tenían un rol fundamental en la elección de escuela, por uno donde existe igualdad efectiva de oportunidades de acceso a toda la oferta escolar financiada por el Estado. Este cambio, sin embargo, posee una base de legitimidad moral aún frágil que podría comprometer su sustentabilidad. En particular en algunas clases medias emergentes, como veremos más adelante.

Por su parte, se constata el (ii) desplazamiento desde una experiencia eminentemente presencial hacia una esencialmente virtual: el SAE modifica un proceso de elección de escuela, muy arraigado en las familias, que era hasta hace poco eminentemente presencial, al introducir una mediación de tipo digital que genera distancia entre familias y escuelas. Este cambio es resentido por las familias al interceder, sin sustitutos equivalentes, en los modos de convivencia institucional aceptados por familias y colegios.

Como última expresión del cambio cultural se observa un (iii) reemplazo de una ‘práctica compleja’ debido a su desarticulación, por un ‘sistema complejo’ en tecnología y reglas: el SAE introduce sofisticación a una práctica que era artesanal en su forma, y atomizada e inequitativa en sus reglas, mediante una plataforma web de postulación remota e indiferente a las ventajas en recursos, pero que, al mismo tiempo, incorpora nuevas complejidades tanto en términos de reglas de uso como de tipo tecnológico.

En el siguiente cuadro, extraído de Carrasco, Oyarzún, Bonilla, Honey y Díaz (2019), puede observarse con más detalle las reacciones de diferentes tipos de familias a cada uno de los tres cambios culturales en marcha, así como los dominios culturales a los que responden y el contraste que poseen respecto del sistema anterior. Destaca el hecho de que las respuestas de las familias son heterogéneas, abarcando desde una clara satisfacción a posiciones más críticas que analizamos en la Tabla Nº 1.

En segundo término, algunas fracciones de las clases medias en Chile se sienten desafectadas del nuevo SAE, dado que su funcionamiento vuelve infértil el uso de capitales antes valiosos con los mecanismos de admisión previa. Hernández & Carrasco (2020) ilustran una gama variada de respuestas de familias de clases medias que transitan de una franca oposición a políticas de desegregación, a un decidido apoyo en base a ideales de inclusión. Los autores muestran la ambivalencia en las respuestas de las clases medias ante una política que apunta a ampliar las oportunidades educacionales. Esto revela los desafíos culturales subyacentes en la implementación de políticas de desegregación escolar, y que comprometen su legitimidad moral.

Sin embargo, resulta paradojal la inconsistencia de algunas fracciones de clases medias entre sus visiones subjetivas de incertidumbre ante el nuevo SAE y los resultados favorables que el sistema les proporciona a sus hijos. Estos últimos son los resultados a los que llegan Carrasco, Hernández, Honey y Oyarzún (2021), quienes contrastan las visiones de las familias sobre el proceso de búsqueda de colegios y postulación con los resultados de esas postulaciones en términos de asignación efectiva. Por un lado, las familias declaran haber perdido la oportunidad de hacer uso de sus variados capitales para asegurar el colegio de sus hijos. Pero, por otro lado, el análisis agregado de los procesos de postulación arroja que los grupos socioeconómicos medios siguen accediendo a los mejores cupos y establecimientos en términos de calidad y reputación.

TABLA 1

CARACTERIZACIÓN DEL CAMBIO CULTURAL QUE INTRODUCE EL SISTEMA DE ADMISIÓN.

Fuente: Extraído de Carrasco, Oyarzún, Bonilla, Honey y Díaz (2019).

Más en particular, el SAE neutraliza la influencia que tenían en el sistema anterior las ventajas culturales y sociales de algunos grupos de familias en sus probabilidades de obtener un cupo escolar para sus hijos. Dichas ventajas se desplegaban en mecanismos formales (pruebas, entrevistas, antecedentes), así como informales (contactos dentro del colegio, recomendaciones influyentes, acceso a información privilegiada sobre postulación y acceso). El SAE, al tiempo que elimina la selección escolar, es insensible a dichos atributos o estrategias, igualando el acceso a la oferta escolar a toda la ciudadanía, democratizando toda la información disponible sobre los establecimientos en una sola plataforma, y por lo tanto nivelando las posibilidades de acceso a las escuelas de mayor demanda.

En definitiva, contar con conocimiento sistemático sobre la experiencia de las familias puede contribuir a diseñar políticas comunicacionales, mejorar la usabilidad de la plataforma, y, especialmente, fortalecer en el mediano plazo la legitimidad sociocultural del nuevo sistema.

3. EL PROYECTO “ADMISIÓN JUSTA” COMO CONTRARREFORMA AL NUEVO SISTEMA DE ADMISIÓN

Esta última sección recapitula la iniciativa legislativa del actual gobierno (Proyecto de Admisión Justa) que intentó durante el 2019 reformar el actual Sistema de Admisión durante su plena implementación. Aunque la evidencia lo desaconsejaba (Gelber y Escribano, 2019), el proyecto buscó reintroducir principios de mérito y selectividad acotada, siendo rechazado en el Congreso. Sobre la base del análisis desarrollado por el Centro de Justicia Educacional, en particular los trabajos de Carrasco y Honey (2019b) y Carrasco, Honey, Oyarzún y Mendoza (2020), esta sección sintetiza el meollo de la discusión y algunas lecciones que arroja un debate aún inacabado.

El Proyecto de Ley Admisión Justa (PAJ), si bien mantuvo el carácter centralizado y las propiedades algorítmicas del actual Sistema de Admisión Escolar, introdujo un entramado de modificaciones que terminarían por desdibujar los principios que inspiraron el SAE.³ Al respecto, se encontró que los cambios planteados por PAJ en las reglas de distribución de cupos escolares serían un retroceso desde el punto de vista de la justicia educacional. Si bien hay medidas que favorecerán a algunas minorías específicas,⁴ en lo sustancial no logran ni responder al diagnóstico que la misma iniciativa de Ley esgrimió, ni mejoran las oportunidades educacionales con las que ya cuentan los estudiantes bajo SAE. Para el análisis, se utilizó una serie de Bases de Datos tanto del SAE 2018, Mineduc y la Agencia de la Calidad, para observar los escenarios probables que tendrían las medidas del PAJ.⁵

El objetivo del proyecto de ley, ampliamente promocionado por el Ejecutivo, fue “devolver la libertad de elección a las familias”. Ciertamente, se trató de un planteamiento paradojal, en dos sentidos. Primero, dado que el SAE por diseño está orientado a recuperar y satisfacer la libertad de elección con resultados satisfactorios, resultaba confuso erigir un objetivo de política pública ya alcanzado. Segundo, volver equivalente la noción de “mérito” con el ideal de “justicia” educacional constituyó una deformación extrema de una de las categorías más relevantes de la literatura educacional global reciente. Así las cosas, fue claro que en realidad la libertad de elegir que se buscaba fortalecer fue solo la de una fracción de familias (con hijos de alto rendimiento).

Resumiendo, el proyecto de Admisión Justa buscó modificar la norma de la Ley de Inclusión según la cual los colegios de alta exigencia pueden seleccionar a un 30% del estudiantado en base al rendimiento, medida que aún no está en régimen y cuya transitoriedad finalizaría no más allá de 2025.⁶ El PAJ introdujo cambios mediante dos medidas: elevar esa proporción a un 100% y redefinir los criterios para convertirse en colegios de alta exigencia (sobredemanda por cupos y desempeño alto según la clasificación de la Agencia de la Calidad).⁷ Es decir, se establecía que estos colegios podrán seleccionar al 100% de sus estudiantes sobre la base de rendimiento académico, mientras que la Ley de Inclusión actual solo permitirá en régimen seleccionar al 30%. Como indicaban las autoridades de la época, estas medidas permitirían al Ejecutivo reintroducir la noción de “mérito” en la distribución de cupos escolares y preservar a los liceos públicos de excelencia, sugiriendo de este modo que su calidad académica depende de su capacidad para seleccionar estudiantes que exhiban una mayor probabilidad de éxito en las pruebas de alta exigencia.

Para ello, en modo sintético, se desarrolló una proyección basada en la medida de aumentar a 30% la selección en todos los colegios según proyecto educativo, así como al 100% en base al rendimiento en aquellos colegios de alta exigencia. El resultado arrojó que en lugar de aumentar, dicha libertad se verá restringida mediante la creación de un subsistema escolar de alta selectividad.

En efecto, se encontró que el PAJ apuntó a mejorar los resultados que obtiene una minoría (estudiantes de alto rendimiento que no quedan en su primera preferencia) en la distribución de cupos escolares escasos mediante la incorporación de criterios distributivos injustos. Al hacerlo, el resultado sería la disminución de la libertad de elección de las familias, tanto en educación básica como en educación media, devolviendo el poder de selección a los colegios en una magnitud no despreciable para un país que enfrenta el desafío de reducir su aguda segregación escolar. En este caso, el PAJ hubiese permitido crear un subsistema selectivo de colegios de alta exigencia en el sistema escolar, no principalmente liceos públicos o emblemáticos, sino que mayoritariamente particulares subvencionados, con una fracción relevante que cobra financiamiento compartido, generando incentivos que podrían estimular prácticas selectivas soterradas. Al respecto, el PAJ introduciría un criterio distributivo que favorece a estudiantes de mayor ventaja previa (selección del 100% según rendimiento en colegios de alta exigencia), excluyendo con ello a estudiantes y familias de similares aspiraciones educacionales, pero de menor rendimiento, vulnerando la libertad de elección y quebrantando un principio elemental de justicia educacional.

Por su parte, la proyección arrojó que en términos de sus resultados esperados, el PAJ no sería más efectivo que el actual SAE. De un lado, el PAJ mejoraría la asignación del número de estudiantes de alto rendimiento, pero no en una magnitud elevada respecto de lo que hará el SAE en régimen. De otro lado, el PAJ no sería más inclusivo que SAE con los estudiantes prioritarios y preferentes “meritorios”, pues no serán más beneficiados en sus probabilidades de asignación a colegios de alta exigencia.

En definitiva, el Proyecto de Admisión Justa acarreaba importantes dilemas morales en cuanto a que algunas de sus propuestas buscaban mejorar la posición de unos pocos (estudiantes de alto rendimiento) a costa de las oportunidades de una mayoría, cuya posición ya está siendo mejorada por el SAE. En ese sentido, intentaba resolver un problema puntual —connatural a sistemas que distribuyen cupos escasos— generando otro mayor (un subsistema escolar selectivo que agudizaría la segregación).

Desde el punto de vista normativo, se observa que para los promotores del PAJ, la libertad de enseñanza sería un valor que estaría jerárquicamente por sobre otros valores justificando incluso la libertad del sostenedor de elegir estudiantes “educables”. Tal interpretación desatiende el principio educacional según el cual todo niño y niña cuenta con el derecho y la titularidad de la provisión educacional mediante dos principios cuya jerarquía está por sobre la libertad de enseñanza: la libertad de elección y el derecho a la educación, consagrados constitucionalmente y en convenciones internacionales.

Así las cosas, las soluciones públicas que resultan de las nociones previas estiman que la comunidad política no les debe nada a aquellos que, contra su voluntad, han sido perjudicados en sus oportunidades por razones inmerecidas y arbitrarias. Bajo esta gramática, la ilusión de definir el rendimiento académico temprano como mérito individual se eleva como un criterio distributivo aparentemente justo, que da a cada cual lo que merece.

Por estas últimas razones, el proyecto de Admisión Justa puede ser catalogado como una iniciativa de contrarreforma a la Ley de Inclusión que Carrasco et al. (2020) identifican como una iniciativa de populismo educacional.

REFERENCIAS

Carrasco, A., Hernández, M., Honey, N. y Oyarzún, J. (2021). School admission in Chile, new rules of the game, and the devaluation of Middle-class capitals. British Journal of Sociology of Education. DOI 10.1080/01425692.2021.1882835

Carrasco, A., Honey, N., Oyarzún, J., Mendoza, M. (2020). Counter-reforming through reactionary populism: a failing attempt to restrain a major school admission reform in Chile. Journal of School Choice. DOI: 10.1080/15582159.2020.185656.

Carrasco, A. y Honey, N. (2019a). Nuevo Sistema de Admisión Escolar y su capacidad de atenuar la desigualdad de acceso a colegios de calidad: al inicio de un camino largo. Estudios en Justicia Educacional, N° 1. Santiago: Centro Justicia Educacional.

Carrasco A. y Honey N. (2019b). Análisis del impacto del proyecto de admisión justa en las oportunidades educacionales. Debates de Justicia Educacional, N° 3. Santiago: Centro Justicia Educacional. Disponible en: http://centrojusticiaeducacional.cl/wp-content/uploads/2019/06/debates-n3.pdf

Carrasco, A., Oyarzún, J.D., Bonilla, A., Honey, N. y Díaz, B. (2019). La experiencia de las familias con el nuevo sistema de admisión escolar: un cambio cultural en marcha Estudios en Justicia Educacional, N° 2. Santiago: Centro Justicia Educacional. Disponible en: http://centrojusticiaeducacional.cl/wp-content/uploads/2019/08/estudios-n2.pdf

Carrasco, A., Honey, N., Oyarzún, J.D. y Bonilla, A. (2019). El nuevo Sistema de Admisión Escolar: ¿Conviene reformarlo? Capítulo 14. En: Carrasco, A. & Flores, L. (Eds.) (2019). De la reforma a la transformación. Capacidades, innovaciones y regulación de la Educación Chilena. Ediciones UC.

Eyzaguirre, S., Hernando, A. y Blanco, N. (2018). Cargando con la mochila ajena. Resultados y desafíos del nuevo Sistema de Admisión Escolar. Puntos de Referencia (498), Centro de Estudios Públicos.

Gelber D. y Escribano R. (2019). Informando la votación para el proyecto de ley de Admisión Justa desde la evidencia. Debates de Justicia Educacional, N° 4. Santiago: Centro Justicia Educacional. Disponible en: http://centrojusticiaeducacional.cl/wp-content/uploads/2019/04/debates-n4.pdf

Hernández, H. & Carrasco, A. (2020). The transition from a deregulated market to a centralised school admission system in Chile: mapping middle-class responses to new school choice rules. Compare: A Journal of Comparative and International Education, DOI: 10.1080/03057925.2020.1851592

1 Sobre problemas de diseño que el SAE debió ajustar, o está en camino de hacerlo, ver: Carrasco et al. (2019) y Eyzaguirre et al. (2018), incorporados en un proyecto de ley aún pendiente en el Congreso.

2 Como parte del Centro de Justicia Educacional UC, el estudio realizó 162 entrevistas y se desarrolló a través del seguimiento a 81 familias durante su proceso de elección, postulación y admisión a establecimientos para el año escolar 2018, realizando dos entrevistas semiestructuradas durante distintos hitos del proceso: una antes del inicio de las postulaciones al SAE, y otra una vez finalizado el proceso. El trabajo de campo se realizó en las principales ciudades de las cinco regiones donde se implementó el SAE para la admisión escolar 2018: Iquique, La Serena-Coquimbo, Rancagua, Puerto Montt y Punta Arenas (a lo que se suman entrevistas en la Región de La Araucanía a principios del 2019). La selección de casos fue llevada a cabo según su pertenencia a zonas muestrales homogéneas o mixtas en términos socioeconómicos. En adición, las familias fueron seleccionadas de acuerdo a un segundo criterio relativo a su experiencia de elección de escuela: un grupo con experiencia previa de postulación a un hijo bajo el sistema anterior, y otro sin ninguna experiencia previa.

3 El llamado proyecto de “Admisión Justa”, liderado por la exministra Marcela Cubillos, fue dividido en dos iniciativas de ley, una ingresada a la Cámara de Diputados y la otra al Senado. La primera destaca por ampliar al 100% la selección por rendimiento académico en colegios de alta exigencia (Mensaje Presidencial Nº 008-367), la segunda introduce una serie de modificaciones donde destacan cambios a los criterios de prioridad, aumento del 30% de selección según proyecto educativo y modificación del rol de las entrevistas (Mensaje Presidencial Nº 009-367).

4 El nuevo proyecto de Ley incorporó medidas necesarias y razonables bien específicas, como la incorporación de criterios de prioridad que favorecerán a estudiantes con necesidades educativas especiales permanentes, estudiantes que están bajo el cuidado del servicio de menores, así como la rectificación del criterio de prioridad a hermanos.

5 Se utilizó como fuente de información las bases de datos SAE de MINEDUC (para estimar sobredemanda) y la Agencia de Calidad de la Educación (para determinar categorías de desempeño).

6 La Ley de Inclusión estipula que los colegios de alta exigencia (definidos con un criterio diferente al de PAJ) podrán seleccionar de modo “transitorio” en los primeros años de implementación del SAE un 85%, 60%, hasta llegar en un máximo de cinco años, como tope y “en régimen”, a un 30% de sus estudiantes seleccionados en base al rendimiento académico.

7 El Proyecto de Ley establecía que dicho criterio operará en base a la última categoría de desempeño que estipule la Agencia de la Calidad. Sin embargo, aunque haya cierta estabilidad en la clasificación, se corre el riesgo de que la calidad de colegio de alta exigencia sea inestable y pueda en teoría cambiar anualmente.