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ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR: DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES EN EL ESCENARIO ACTUAL
JUDITH SCHARAGER
Profesora Titular, Facultad de Ciencias Sociales UC
BÁRBARA PRIETO
Directora de Análisis Institucional y Planificación, Prorrectoría UC
ENRIQUE FERNÁNDEZ
Vicerrector de Análisis Institucional, Universidad Central
GUILLERMO MARSHALL
Prorrector UC
INTRODUCCIÓN
En este capítulo revisamos el aseguramiento de la calidad de las instituciones de educación superior en Chile en el contexto de la nueva Ley de Educación Superior y lo aprendido en los últimos 15 años, desde que se creara el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Sin duda, este sistema ha tenido un impacto positivo en las Instituciones de Educación Superior (IES), fomentando la autorregulación y promoviendo el aseguramiento de la calidad, particularmente en los programas académicos y en el quehacer institucional. Esto último también dio paso a la formulación de planes estratégicos vinculados con los resultados de las acreditaciones.
Entre las debilidades que se han detectado en estos años, destaca la falta de integración entre el licenciamiento y la acreditación, la pérdida de foco en lo académico y sus resultados, la excesiva burocratización de estos procesos, lo que viene acompañado de una subvaloración de la revisión de pares y de órganos colegiados en el aseguramiento continuo de la calidad, la excesiva atomización de las acreditaciones y el olvido, a ratos, de que lo importante es la autorregulación y la autoevaluación de las IES.
La nueva ley establece una acreditación integral y obligatoria de todas las instituciones de educación superior, lo que es un paso muy importante y necesario respecto de lo que se venía haciendo. En esta nueva acreditación institucional, además, se incluirá la evaluación de una selección de programas de pre y posgrado. Esta medida apunta a realizar una evaluación institucional integradora y a reducir la cantidad de procesos de acreditación que se llevan a cabo actualmente en cada institución. Otro cambio importante es el abandono del ajuste a propósitos declarados por la institución y se establecen nuevos criterios y estándares.
Con la llegada de esta nueva ley se agregan importantes desafíos al sistema. Un aspecto importante es fortalecer la participación de las IES en las definiciones de criterios y estándares de calidad y establecer una comunicación fluida con la CNA. Quizás lo más crucial es realzar la perspectiva académica de los procesos de acreditación y acentuar el rol que debe jugar la CNA, de acompañamiento académico, por sobre el administrativo y supervisor. Por último, un desafío no menor es el diseñar un proceso transparente y balanceado a la hora de elegir los programas a evaluar durante la acreditación institucional.
Junto con lo anterior, las instituciones tienen el deber de instalar un sistema de mejoramiento de calidad integral que aborde todas las dimensiones de su quehacer, con foco en la consistencia y excelencia, en la cultura organizacional y en la responsabilidad pública. Para ello, más que crear órganos centralizados, se debe fortalecer la cultura de revisión por pares nacionales e internacionales y realzar el funcionamiento sistemático de órganos colegiados en cada una de las unidades académicas y administrativas de las IES. El desafío y el paso siguiente es formalizar este sistema, de manera que todas estas instancias sean sincrónicas, integradas, dialogantes y que contribuyan al proyecto institucional.
NUEVA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y CAMBIOS EN LA INSTITUCIONALIDAD
a) Marco legal y nueva institucionalidad
El Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior nació oficialmente el año 2006, con la promulgación de la Ley N° 20.1291. Dicha normativa estableció las funciones e instancias que lo compondrían, y creó la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), con el mandato específico de verificar y promover la calidad de las instituciones de educación superior (IES) y de las carreras y programas que ellas ofrecen.
De acuerdo con la ley, la CNA sería la encargada de pronunciarse sobre la acreditación de instituciones y de determinados programas, además de autorizar y supervigilar el funcionamiento de las agencias de acreditación. La coordinación del sistema, por su parte, quedó a cargo de un comité integrado por el entonces Consejo Superior de Educación, la CNA y la División de Educación Superior del Ministerio de Educación.
La ley estableció la acreditación institucional voluntaria, a cargo de la CNA, y la acreditación también voluntaria de programas de pre y posgrado. Esta última sería realizada por agencias acreditadoras privadas y, en caso de que estas no contaran con el área del conocimiento respectiva, por la CNA. Además, definió como obligatoria la acreditación de las carreras de medicina y pedagogías.
Adicionalmente, la Ley 20.129 estableció la creación de un Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (actual Servicio de Información de Educación Superior, SIES), responsable de mantener y proveer información confiable, oportuna y pertinente sobre la educación superior (ES).
La promulgación, en mayo de 2018, de la Ley N° 21.091 sobre Educación Superior significó importantes cambios en la institucionalidad del área, así como en el aseguramiento de la calidad. La nueva ley creó la Subsecretaría de Educación Superior, reemplazando a la antigua División de Educación Superior. A esta le fue asignada la responsabilidad de elaborar, coordinar, ejecutar y evaluar las políticas y programas para la educación superior, especialmente en materias destinadas a su desarrollo, promoción, internacionalización y mejoramiento continuo. Otra instancia creada por la misma ley fue la Superintendencia de Educación Superior, cuyo objetivo es fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan a las IES.
En el ámbito del aseguramiento de la calidad se modificó la forma de elección de los integrantes de la CNA y se les definió un extenso conjunto de inhabilidades, a fin de evitar conflictos de interés y otras situaciones complejas, como las ocurridas en su historia reciente. El rol de la CNA fue circunscrito a evaluar, acreditar y promover la calidad de las instituciones. Para estos efectos debe administrar y resolver los procesos de acreditación institucional y de programas, elaborar criterios y estándares de acreditación, y ejecutar y promover acciones para el mejoramiento continuo de la calidad de las IES. Asociado a este último punto, la ley estableció que la CNA está encargada de identificar, promover y difundir entre las instituciones de educación superior buenas prácticas relacionadas con el aseguramiento de la calidad.
De acuerdo con la Ley 21.091, entonces, el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (SINACES) quedó integrado por el Ministerio de Educación, representado por la Subsecretaría de Educación Superior; el Consejo Nacional de Educación, la Comisión Nacional de Acreditación y la Superintendencia de Educación Superior. Esta reconoce, además, que las instituciones de educación superior forman parte del sistema.
b) Modificaciones a la acreditación y definición de criterios y estándares de calidad
La nueva Ley de Educación Superior introdujo cambios específicos en materia de acreditación de instituciones y de programas. En particular, estableció que la acreditación institucional sería integral y obligatoria. En este proceso se deberá incluir la evaluación de una selección de carreras y programas de pre y posgrado impartidos por cada institución, a partir de una muestra intencionada definida por la CNA. Además se extendió la acreditación obligatoria a los programas de doctorado. Dos modificaciones relevantes de mencionar fueron la eliminación de la acreditación voluntaria de carreras (con excepción de medicina y pedagogías, que mantuvieron su carácter obligatorio, y a las que se sumó odontología) y la eliminación de las agencias privadas de acreditación. Todos estos cambios suponen importantes alteraciones en la lógica y funcionamiento del sistema y sus componentes (Bernasconi et al., 2020).
La Ley de Educación Superior de 2018 mandató a la CNA elaborar y establecer los criterios y estándares de calidad para la acreditación institucional y de programas2, previa consulta al Comité Coordinador del SINACES. Este aspecto supone un cambio fundamental en la lógica con que se llevaban a cabo los procesos de acreditación, ya que implicó el abandono de lo que se conocía como la evaluación de “ajuste a propósitos”, cuyo énfasis estaba puesto en la consistencia con que las instituciones desarrollaban la misión que ellas se habían definido.
Esta tarea fue iniciada por la CNA en octubre de 2018 con la conformación de “mesas integradas de trabajo”, en las que participaron 70 personas de diversas instituciones y organismos, y cuya labor fue elaborar una primera propuesta de criterios y estándares de acuerdo con las dimensiones establecidas por la ley. La reflexión llevada a cabo por las “mesas integradas” sirvió como base a la CNA para construir los documentos que fueron sometidos a una primera consulta pública a las instituciones de educación superior, desarrollada entre enero de 2019 y mayo de 2020. En paralelo, en septiembre de 2019 se constituyeron cinco Comités Consultivos de expertos (acreditación institucional de universidades, acreditación de instituciones de formación técnico-profesional, área de la salud, posgrados y carreras de pedagogía), que elaboraron una propuesta de criterios y estándares de acreditación. Las propuestas de la CNA derivadas de este trabajo fueron revisadas y comentadas por los integrantes del SINACES.
A partir de lo anterior, la CNA elaboró una nueva propuesta de criterios y estándares para la acreditación institucional y de programas, la que fue sometida a otra consulta pública, en octubre de 2020. Este proceso incluyó a las IES y sus consorcios, al público en general y a otros organismos. Posteriormente, la CNA convocó a un grupo de expertos para analizar las principales conclusiones de la consulta y definir los lineamientos para ajustar los criterios y estándares. Este grupo asesor entregó sus primeras propuestas en enero de 20213. Actualmente la CNA se encuentra trabajando en las versiones finales de los criterios y estándares, los que debieran ser publicados en julio de 2021, luego de la revisión del Comité de Coordinación del SINACES. De acuerdo con la Ley, estos entrarán en vigencia transcurridos 24 meses desde su aprobación.
AVANCES Y DESAFÍOS DEL SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD: LA IMPORTANCIA DEL QUEHACER ACADÉMICO
a) Principales logros del sistema nacional de aseguramiento de la calidad
En sus quince años de existencia, el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior ha logrado impactar positivamente el funcionamiento de las instituciones, fomentando la instalación en ellas de un conjunto de mecanismos orientados al mejoramiento de su capacidad de autorregulación y de la calidad. Diversos estudios dan cuenta de los avances en la instalación de una cultura de autoevaluación en las IES, mejoras en materia de información, mayor profesionalización en la gestión y mejor disposición a la rendición de cuentas (Dooner et al., 2016; Bernasconi, et al., 2017; Fernández y Ramos, 2020; Scharager et al., 2018; Zapata y Tejeda, 2009).
Un actor clave en este cometido ha sido la CNA, que ha jugado un importante y valioso rol como impulsor de procesos de acreditación. Es justo destacar, además, el esfuerzo del SIES por recolectar y sistematizar información relevante del sistema de educación terciaria, apoyando la toma de decisiones de las instituciones, estudiantes, padres y apoderados, y de la propia política pública.
Los procesos de acreditación han contribuido a lograr avances en la calidad de la enseñanza, en la atención de las necesidades de los estudiantes, en la provisión y uso de los recursos de enseñanza y aprendizaje, y en la gestión institucional general, incluida la mayor disponibilidad de información. Esto ha favorecido la disposición de las IES a someterse a procesos de autoevaluación y evaluación externa, su apertura a la rendición de cuentas y la instalación de una cultura de calidad al interior de las instituciones y del propio sistema de ES.
De igual modo, ya sea directa o indirectamente, la acreditación ha tenido un impacto en los procesos de planificación estratégica de las IES, ha fomentado el desarrollo de capacidades de análisis institucional y una mayor participación de los diferentes estamentos en la gestión y la toma de decisiones, y ha promovido una más estrecha relación con egresados y empleadores. Todo ello se ha traducido en la implementación de diversos mecanismos de aseguramiento de la calidad que trascienden los meros procesos de acreditación.
b) Debilidades del sistema y los procesos de acreditación
Junto con reconocer los avances del sistema de aseguramiento de la calidad y los efectos positivos de los procesos de acreditación en las IES, cabe mencionar que también existen aspectos que han generado importantes tensiones en el sistema y, por lo mismo, debieran corregirse.
En primer lugar, preocupa la ausencia de una visión sistémica y la deficiente coordinación que ha imperado entre los diferentes actores, políticas y procesos asociados al aseguramiento de la calidad y a la educación terciaria en general. Como ejemplos de esta fragmentación se pueden mencionar la evidente falta de integración entre los procesos de licenciamiento y acreditación (CNA, 2015), y entre algunas estrategias de aseguramiento de la calidad y ciertas políticas como la de inclusión o internacionalización (Scharager et al., 2018). En este contexto, la implementación de la nueva Ley de Educación Superior representa una gran oportunidad para resolver estos problemas, fortaleciendo la coordinación entre los distintos integrantes del SINACES y la cooperación y sinergia de las políticas del sector4. Para que esto ocurra es fundamental el rol del Comité de Coordinación del SINACES en asegurar la coherencia de las estrategias y políticas que se implementen en la ES, y se potencie y profundice el diálogo con las instituciones de educación superior (Music, 2020).
En segundo lugar, es posible apreciar que se ha ido desvirtuando el sentido de la acreditación, cuyo principal foco debiera ser el quehacer académico y sus resultados. La subvaloración de los mecanismos de aseguramiento de la calidad intrínsecos al trabajo académico en las universidades es particularmente preocupante (Bernasconi et al., 2020). Hoy los procesos de acreditación han tendido a burocratizarse, centrándose en los aspectos operativos y procedimentales, con un gran desgaste en levantamiento de información y preparación de extensos documentos en los que se pierde la mirada académica, especialmente en la acreditación de programas. Tal como plantean Bernasconi et al. (2020), esto ha relegado a segundo plano prácticas de aseguramiento de la calidad propias de la cultura universitaria, como los principios que orientan la carrera académica, la revisión por pares para la aprobación de proyectos o publicaciones, y la existencia y dinámicas de órganos colegiados para la autorregulación del gobierno institucional, carreras y programas, entre otros. En suma, la pérdida de la perspectiva académica en los procesos de acreditación atenta contra la real búsqueda de la calidad que, de acuerdo a la ley de educación superior, exige a las instituciones “tener en el centro a los estudiantes y sus aprendizajes, así como la generación del conocimiento e innovación”5.
La burocratización de los procesos de acreditación es un fenómeno que se ha observado no solo en Chile, sino también en otros países (Beerkens, 2018; Brown et al., 2017; Fernández y Ramos, 2020; Martínez et al., 2017). El aumento excesivo de las funciones administrativas, la superabundancia de detalles, la rigidez y poca flexibilidad de los procesos repercuten negativamente en el mejoramiento de las instituciones y, en especial, en la innovación del sector. Tal como establecen Brown et al. (2017), la acreditación opera, además, como una barrera de entrada para nuevos enfoques educativos innovadores. Una adecuada flexibilidad del sistema y de los procesos cobra especial importancia en el escenario dinámico en el que se desenvuelven las instituciones. Es necesario, entonces, que el sistema de aseguramiento de la calidad tenga la capacidad de ajustarse a las cambiantes condiciones del entorno y de enfrentar los desafíos que van surgiendo, como la actual pandemia y los cambios sociales, por nombrar algunos ejemplos.
Como consecuencia de todo lo anterior, muchas instituciones han instalado unidades administrativas encargadas de acreditación y han derivado la responsabilidad de los procesos a profesionales expertos en aspectos procedimentales, pero sin la necesaria mirada académica que toda acreditación debiera resguardar. Esta burocratización de los procesos, basada en una lógica formal de rendición de cuentas —que involucra la solicitud de excesiva información y documentación con foco en el detalle—, parece haber convertido a la CNA en un ente regulatorio y fiscalizador, desviándose de su objetivo esencial, que es verificar y promover la calidad de la educación superior. En este sentido, la creación de la Superintendencia de Educación Superior como el organismo fiscalizador del sistema es una gran oportunidad para que la CNA pueda enfocarse exclusivamente en la evaluación y promoción de la calidad, delegando en la instancia mencionada aquellos aspectos asociados a la fiscalización de las instituciones.
Por otra parte, preocupa que el sistema de aseguramiento de la calidad se haya centrado casi exclusivamente en los procesos de acreditación. Esto ha llevado a que, en la práctica, la acreditación sea erróneamente considerada sinónimo de aseguramiento de la calidad, lo que no solo tiene implicancias conceptuales en el empobrecimiento de que debería ser una “filosofía del aseguramiento de la calidad”, sino también serias consecuencias operativas, ya que las instituciones tienden a privilegiar aquellos aspectos que serán evaluados en estos procesos, por sobre el desarrollo de una mirada integral de calidad.
Esto se condice con el hecho de que la CNA ha desplegado con mayor fuerza su función acreditadora, dejando de lado su rol promotor de la calidad. De hecho, la propia Comisión reconoce que ha predominado la garantía pública por sobre el mejoramiento continuo (CNA, 2015).
Para fortalecer el sistema, entonces, es crucial ampliar la mirada, entendiendo que el aseguramiento de la calidad involucra una serie de aspectos y objetivos más allá de la acreditación. Es importante distinguir que esta es principalmente un medio de verificación del cumplimiento de determinados criterios y estándares (según la nueva Ley 21.091) o del proyecto institucional (de acuerdo con la ley de 2006), mientras que el aseguramiento de la calidad se refiere a la capacidad que las instituciones tienen de autorregular y autoevaluar su quehacer, obteniendo resultados acordes a su misión y a lo que el medio espera de ellas. Así, el aseguramiento de la calidad no se limita a contar con una certificación, sino que implica el garantizar que la docencia que se imparte sea de buena calidad y en los estándares esperados en las disciplinas respectivas, que los estudiantes aprendan, que las evaluaciones midan lo que se quiere medir, que se realice investigación de excelencia, que se fomente el bienestar de la comunidad, que se califique y promueva adecuadamente a los académicos. En resumen, que la institución esté permanentemente evaluando y optimizando su quehacer. Esta es la tendencia que se observa en países con sistemas consolidados de aseguramiento de la calidad, como es, entre otros, el caso de Alemania6 (Brown et al., 2017; Ganseuer y Pistor, 2016).
CUADRO 1
LOGROS Y ASPECTOS POR MEJORAR DEL SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA ES
| Logros / efectos positivos | Debilidades / aspectos por mejorar |
| • Instalación progresiva de una cultura de calidad de la educación. • Mejor disposición de las instituciones de educación superior a someterse a procesos de autoevaluación y evaluación externa (cultura de la evaluación). • Mejor disposición de las IES a la rendición de cuentas (cultura de rendición de cuentas). • Mejora en la provisión y uso de los recursos de enseñanza y aprendizaje. • Fortalecimiento de los requisitos de calificaciones académicas. • Mejora en la disponibilidad, profundidad y oportunidad de la información. • Instauración de múltiples mecanismos de aseguramiento de la calidad al interior de las instituciones (planes estratégicos, seguimiento de egresados, encuestas periódicas, comités curriculares, entre otros). | • Fragmentación y ausencia de una visión sistémica. • Pérdida de la mirada académica en las acreditaciones (subvaloración de los mecanismos de aseguramiento de la calidad intrínsecos al trabajo académico). • Burocratización de los procesos de acreditación. • Poca flexibilidad en los procesos y criterios de acreditación. • Rol fiscalizador de la CNA por sobre su rol promotor de calidad. • Acreditación como sinónimo de aseguramiento de la calidad y la necesidad de ampliar la perspectiva de la calidad. |
c) Principales desafíos y oportunidades en el marco de la nueva institucionalidad y los cambios en el sistema de acreditación
Gran parte de las falencias mencionadas han sido reconocidas por la CNA y por organismos internacionales, como la OCDE y CINDA, y fueron consideradas en el diagnóstico realizado por el Ejecutivo en el marco de la reforma del SINACES (CNA, 2015 y 2016). La Ley de Educación Superior de 2018 aborda algunos de estos problemas y, como se mencionó, establece una nueva institucionalidad que puede constituirse en una gran oportunidad para fortalecer el sistema, mejorando la coordinación y precisando la definición de roles entre las distintas instancias: Subsecretaría de Educación Superior, Superintendencia de Educación Superior, Consejo Nacional de Educación Superior y Comisión Nacional de Acreditación.
Desde esta perspectiva, particular relevancia tiene el aumento de la coordinación en las solicitudes de información y su integración en un único sistema. Eso evitará la fragmentación que también en este sentido afecta a las instituciones, que deben proveer bases de datos en distintas oportunidades, con diversos formatos y fechas de corte, y distintos niveles de agregación. Esta situación es atentatoria contra el propio aseguramiento interno de la calidad, ya que unidades destinadas a generar análisis internos y del entorno para la toma de decisiones se han comenzado a transformar en instancias de procesamiento y validación de datos para servir una infinidad de solicitudes externas, escasamente integradas.
Otro importante desafío es fortalecer la participación de las IES en el sistema de aseguramiento de la calidad. Las instituciones deben estar en diálogo constante con los organismos que conforman el SINACES y con la CNA en particular. Esto no solo a partir de Comités Consultivos, sino también a través de representantes de las IES, de los encargados de los Sistemas Internos de Calidad, de sus académicos, entre otros. Una comunicación continua podría favorecer la revisión y actualización permanente del sistema de acreditación, abriendo espacios para realizar ajustes y asumir innovaciones que garanticen la pertinencia de los criterios y estándares. Así, por ejemplo, mientras 15 o 20 años atrás resultaba improbable que se incluyeran nociones como equidad, inclusión o la perspectiva de género en este tipo de procesos, hoy es impensable que no ocurra. Los criterios de calidad, entonces, no pueden ser estáticos ni estar disociados de los procesos sociales, pero su actualización requiere de espacios de diálogo formales y permanentes con los diversos actores. Las universidades, los institutos profesionales y los centros de formación técnica deben formar parte activa de esta constante revisión y actualización, como ocurre en los sistemas más desarrollados. A modo de ejemplo, vale la pena destacar lo que ha declarado la Agencia de Aseguramiento de la Calidad de Reino Unido (QAA) en su nueva estrategia 2020-2025:
“El propósito de QAA es salvaguardar los estándares académicos y garantizar la calidad y la reputación global de la educación superior del Reino Unido. Hacemos esto trabajando con las instituciones que proveen la educación superior, con organismos reguladores y organizaciones de estudiantes, con el objetivo compartido de ayudar a los estudiantes a tener éxito” (QAA, 2020).
Junto con relevar el papel de las IES en el sistema, es crucial reconocer y respetar su diversidad institucional. Este punto es especialmente importante en procesos de acreditación, en los que una aplicación de criterios y estándares únicos no siempre hace justicia a la pluralidad y complejidad de las instituciones. El uso de estándares es, sin duda, necesario para verificar niveles mínimos de desempeño o componentes básicos de una IES, y para uniformar juicios y decisiones de acreditación en base a antecedentes objetivables. En algunos casos, sin embargo, esto se traduce en la aplicación formalista y poco flexible de criterios y procedimientos, que escasamente tienen relación con el objetivo de asegurar la calidad. Una homogeneización y aplicación rígida de criterios de acreditación puede acentuar una tendencia al isomorfismo institucional, esto es, a la adopción por parte de las IES de estructuras organizativas similares, que son consideradas como el “gold standard” o como lo que exigen los estándares de acreditación.
Como ya se mencionó, un gran desafío para el sistema de aseguramiento de la calidad es realzar la perspectiva académica en los procesos de acreditación. Esto implica no solo simplificar los procesos, valorando los aspectos académicos por sobre los formales y procedimentales, sino también ampliar la perspectiva con que se enfrenta esta tarea, reordenando prioridades y adecuando los énfasis que se ponen en las evaluaciones. En esta línea, es vital que la definición de los criterios y estándares en los que está trabajando la CNA considere las experiencias y opiniones de las instituciones, sus diferentes realidades y el juicio de académicos expertos. Al igual que el nivel de la gobernanza del sistema y de la coordinación de la institucionalidad pública, también en este aspecto el nuevo marco legal puede ser una gran oportunidad para reenfocar los procesos de acreditación, orientándolos hacia la evaluación de los aspectos realmente significativos del quehacer académico.
En el fondo, de lo que se trata en el nuevo escenario es de promover las capacidades de autorregulación y mejora de las instituciones, por sobre su capacidad de respuesta a ciertos formalismos definidos normativamente. Pero esto requiere reorientar los propósitos centrales de la acreditación hacia el objetivo de apoyar el fortalecimiento de las instituciones, a través del desarrollo y consolidación de las capacidades propias de autorregulación y autoevaluación de su calidad (Bernasconi et al., 2020). Esto trasciende con mucho la creación de unidades internas de aseguramiento de la calidad, pensadas para responder a las exigencias externas, según establece la nueva ley. Para avanzar en este objetivo es crucial potenciar en la CNA un rol articulador y de acompañamiento de las instituciones. Por un lado, sería valioso para las IES recibir asesoría experta orientada al desarrollo de capacidades para lograr el cumplimiento de los criterios de calidad y que reforzara el mejoramiento del quehacer educativo. Se esperaría entonces, por ejemplo, que esta labor asumiera más bien el carácter de un acompañamiento y supervisión académica, antes que una supervisión administrativa. En lenguaje pedagógico, que fuera una evaluación formativa y no punitiva. Por otro lado, la CNA podría ser una entidad que articulara vínculos y promoviera asociatividad entre instituciones, para compartir aprendizajes, buenas prácticas e incorporar la experiencia internacional sobre aseguramiento de la calidad. De este modo, la CNA estaría cumpliendo la función promotora de la calidad que la ley le encomienda y que las instituciones esperan.
Por último, es necesario referirse brevemente a dos aspectos operativos de la acreditación que están establecidos en la nueva ley y que representan importantes cambios en la lógica de los procesos: los criterios y estándares, y la acreditación institucional integral.
Respecto de lo primero, la formulación adecuada de estos criterios y estándares es un punto crítico para avanzar hacia un aseguramiento de la calidad más robusto. Una incorrecta definición de estos elementos puede llevar a burocratizar aún más los procesos, tornarlos más engorrosos y alejarlos de su propósito. Es esencial, entonces, que los criterios y estándares de calidad sean claros, flexibles, abarcativos y que consideren la diversidad institucional, respetando el proyecto y misión de cada una de ellas. La definición en términos de progresión debe estar correctamente construida, de manera que los niveles efectivamente recojan y transmitan una lógica incremental en el cumplimiento de los criterios. Otras propuestas en esta línea, y que fueron ya planteadas en un documento elaborado por el Centro de Políticas Públicas UC en diciembre de 2020, dicen relación con la necesidad de diferenciar los estándares críticos de acreditación de los requisitos mínimos del licenciamiento y con reducir la lista de criterios para evitar la repetición y sobreponderación de algunas dimensiones. También con que los estándares no debieran expresarse como umbrales cuantitativos, puesto que responden a una lógica de verificación externa y no registran elementos más sustantivos del quehacer académico como parte del proceso de aseguramiento de la calidad (Bernasconi et al., 2020b). En suma, aún persisten múltiples dudas y preocupaciones asociadas a la definición de los criterios y estándares de acreditación; no así respecto de las consecuencias que estos podrían llegar a tener en el quehacer institucional si no se abordan desde una perspectiva como la mencionada y se insiste en el formalismo burocratizador.
En relación con la acreditación institucional integral, esta viene a cambiar fuertemente la lógica de la acreditación hasta ahora conocida. La nueva ley establece un tipo de evaluación que comprenderá la acreditación de la institución y, junto con ella, la revisión de una selección de sus programas y carreras, a partir de una muestra intencionada realizada por la CNA. El principal desafío en este ámbito es cómo lograr una evaluación balanceada, que refleje la solidez e integridad de la calidad institucional y sea verificable en las carreras. Hasta ahora no hay información sobre cómo será implementado este proceso, la logística asociada, los procedimientos, ni la forma en que se seleccionarán las carreras y programas a evaluar. Es imperativo aclarar la lógica de la acreditación integral y explicar cómo la definición de criterios y estándares se conjuga con este proceso, cómo se construirá la muestra intencionada y, por último, qué implicancias tendrá el resultado de esta evaluación particular en el proceso de acreditación integral. De acuerdo con la “Memoria de elaboración y elementos conceptuales de los criterios y estándares para la acreditación” de la CNA, todo el material referente a la acreditación institucional integral será desarrollado después de la definición de los criterios y estándares. Esto genera una fuerte incertidumbre en las IES, particularmente en aquellas que deben someterse al proceso de acreditación institucional en un futuro próximo. Un gran desafío para la CNA es, entonces, aclarar, a la brevedad, la lógica e implementación de este proceso. Urge generar un procedimiento transparente de selección de carreras y programas, que reduzca las suspicacias respecto de posibles sesgos que implica seleccionar una “muestra intencionada”, que precise qué se va a evaluar en estas carreras seleccionadas y cómo ello impactará los resultados de la acreditación integral.
CUADRO 2
DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES DEL SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA ES
| Desafíos y oportunidades |
| • Relevar las funciones de evaluación y promoción de la calidad de la CNA, dejando a la Superintendencia el rol regulador y fiscalizador. • Fortalecer la participación de las IES en el sistema de aseguramiento de la calidad. • Reconocer y respetar la diversidad institucional. • Desarrollar una apertura a la flexibilidad y el cambio. • Simplificar los procesos de acreditación, realzando la mirada académica y reduciendo los aspectos burocráticos. • Promover capacidades de autorregulación y mejora. • Formular criterios y estándares suficientemente amplios y flexibles para atender la diversidad institucional y no frenar la innovación. • Aclarar la lógica e implementación de la acreditación integral. |
En resumen, la implementación de la nueva Ley de Educación Superior representa una gran oportunidad para fortalecer el sistema nacional de aseguramiento de la calidad, su relación con otros organismos públicos y privados, y para reorientar a la CNA en su rol de promoción de la calidad, bajo una mirada flexible y respetuosa de la diversidad institucional.
EL SISTEMA INTERNO DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD: ¿PROCEDIMENTACIÓN DE FUNCIONES O PRINCIPIOS DE FUNCIONAMIENTO?
a) Funciones institucionales
La Ley 21.091 establece como una de las dimensiones susceptibles de evaluación el propio sistema interno de aseguramiento de la calidad. Más allá de las contradicciones conceptuales que pueda tener el hecho de transformar el aseguramiento de la calidad en un área en sí misma evaluable, parece relevante analizar las implicancias que esta exigencia normativa puede llegar a tener, dependiendo de la interpretación que se haga de la misma.
Su definición, en el numeral 20 del artículo 81, establece que “el sistema interno de aseguramiento y gestión de la calidad institucional debe abarcar la totalidad de las funciones que la institución desarrolla, así como las sedes que la integran y deberá aplicarse sistemáticamente en todos los niveles y programas de la institución de educación superior”. Esta definición es complementada por aquella que orienta la construcción de criterios y estándares (numeral 15 del mismo artículo), que señala que en la verificación del grado de cumplimiento de los mismos se deberá tener en consideración los “recursos, procesos y resultados”.
Estas definiciones, sin duda, ofrecen un espacio privilegiado para caer en la tentación de intentar procedimentar la totalidad de las funciones desarrolladas. Lo que, en organizaciones complejas como las universidades, puede ser una tarea tan interminable como inconducente.
En este punto se hace necesario, entonces, responder qué se puede entender por la “totalidad de funciones” y cómo se las puede evaluar sin exigir su “total” procedimentación y, como consecuencia, sin atentar contra la diversidad institucional.
Respecto de las funciones, estas se encuentran primeramente definidas para cada tipo de institución de educación superior en el artículo 3º de la Ley 21.091. En el caso específico de las universidades, esta señala que sus propósitos misionales se cumplen a través de “la realización de docencia, investigación, creación artística, innovación y vinculación con el medio”. Dimensiones que son recogidas en el articulado correspondiente como susceptibles de acreditación, agregando la gestión estratégica y recursos institucionales, y la referida al sistema interno de aseguramiento de la calidad, ya mencionada.
Un elemento que se deberá tener a la vista al momento de enfrentar los procesos de acreditación es la misión institucional. De acuerdo con lo establecido en la propia ley (numeral 15 del artículo 81), esta debe ser una referencia principal al evaluar la forma en que las instituciones cumplen con su misión. El resguardo de las misiones particulares se fundamenta también en el principio de diversidad institucional que “inspira” al sistema de educación superior chileno (artículo 2º, letra d). De ese modo, la acreditación deberá usar como referencia evaluativa la definición de misión que la universidad respectiva se haya dado en sus documentos fundacionales (por ejemplo, en el Estatuto) y en los textos programáticos y estratégicos que orientan su quehacer. A partir de esta doble perspectiva será posible asegurar que la evaluación sea comprensiva y, además, se haga cargo de las particularidades con que las instituciones desarrollan las funciones mencionadas.
La definición que la ley hace de las dimensiones evaluables, en los artículos referidos a la acreditación, es más bien general, dejando un amplio margen de flexibilidad para las exigencias que se establezcan. Sirva, a modo de ejemplo, el ámbito de la docencia y resultados del proceso de formación: “Debe considerar las políticas y mecanismos institucionales orientados al desarrollo de una función formativa de calidad, los que se deberán recoger en la formulación del modelo educativo”. Como es posible apreciar, la propia ley salvaguarda un espacio amplio de interpretación, que permite no solo respetar las particularidades de los proyectos institucionales, sino sintonizar de manera genérica los criterios y estándares con los desarrollos del sistema de educación superior.
Esta misma amplitud y, por ende, posibilidad interpretativa, sin embargo, encierra el riesgo de conducir a una conclusión inversa, que desde una perspectiva administrativa y burocratizada ponga el foco más en la segunda parte (recursos, procesos y resultados) que en las opciones de flexibilidad que entrega la norma. La dificultad radica en las pretensiones de objetividad e imparcialidad que la evaluación tenga. Es decir, si se va a operar bajo ese precepto, se va a privilegiar la comparación de métricas o se va a descansar más en el juicio de pares expertos.
El principal riesgo de la primera opción es acrecentar la visión formalista de las acreditaciones, que puede llevar al sistema de aseguramiento interno de la calidad a transformarse en una especie de agencia auditora interna, réplica de la CNA. Es decir, en una instancia escasamente integrada al quehacer institucional, que con la pretensión de realizar evaluaciones objetivas desarrolle una inagotable actividad de procedimentación y formulación de indicadores, acrecentando las exigencias sobre las unidades académicas y el peso financiero de la actividad.
Por las razones anteriores resulta fundamental que la evaluación del sistema interno de aseguramiento de la calidad se aborde de manera flexible, es decir, sin una visión prefigurada de lo que debe ser, sino de los logros que debe alcanzar transversalmente en todas las dimensiones de su quehacer, respetando las características idiosincrásicas de cada institución. No obstante, ello solo será posible si la CNA no elige el camino de la interpretación rígida de la norma, amparada en el argumento de la objetividad cuantitativa, sino que privilegia el juicio bien fundado de pares académicos bien preparados y de reconocida trayectoria.
b) Principios de funcionamiento del sistema interno de aseguramiento de la calidad
En conformidad con lo dicho más arriba, se estima que la evaluación del sistema interno de aseguramiento de la calidad debe centrarse más en la segunda que en la primera parte de la definición de la ley: “Los mecanismos aplicados deberán orientarse al mejoramiento continuo, resguardando el desarrollo integral y armónico del proyecto institucional” (numeral 20, artículo 81). Por lo mismo, se juzga fundamental que, sin desconocer la relevancia de su debida institucionalización normativa y operativa, el sistema interno de aseguramiento de la calidad se funde sobre ciertos principios que aseguren su consonancia con lo que mandata la ley, con la naturaleza propia de la organización universitaria y con el carácter específico de cada proyecto. Desde esa perspectiva, los siguientes tres parecen fundamentales:
Calidad como consistencia y excelencia. El sistema interno de aseguramiento de la calidad debe contribuir a garantizar que el desarrollo institucional sea consistente con los propósitos misionales declarados y a la vez fomentar que las actividades académicas y administrativas se realicen en un estándar del más alto nivel nacional e internacional.
Calidad como cultura organizacional. El sistema interno de aseguramiento de la calidad debe promover entre quienes forman parte de la comunidad académica la responsabilidad por los procesos que llevan a cabo y por los resultados de los mismos. Por esto, se debe centrar en los mecanismos internos de aseguramiento de la calidad, propios de la cultura e historia universitaria.
Calidad como responsabilidad pública. El sistema de aseguramiento de la calidad debe garantizar el sentido público del quehacer institucional, atendiendo a los intereses de todos los actores vinculados a la universidad y alineándose con los requerimientos de rendición de cuentas del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior.
De igual modo, se considera relevante que en la evaluación que se haga del sistema interno de aseguramiento de la calidad, más que centrarse en sus mecanismos y alcances, se privilegie verificar si en su diseño y operación cumple con ciertos propósitos y condiciones propias de esta actividad. Entre ellos se juzgan relevantes los siguientes:
Pertinencia y actualidad. El sistema interno de aseguramiento de la calidad debe descansar sobre mecanismos coherentes con la cultura universitaria y la complejidad académica de la institución respectiva, y estar acordes con los utilizados por instituciones internacionales de excelencia.
Autorregulación y mejora continua. Estos deben garantizar y promover la capacidad autorreflexiva y autoevaluativa de la institución, así como la identificación y corrección de las deficiencias, a través de la formulación, seguimiento y concreción de planes de mejora.
Integración y responsabilidad. Los mecanismos de aseguramiento de la calidad deben estar integrados al quehacer académico y administrativo habitual de la universidad, y tender a responsabilizar a quienes conforman la comunidad de la calidad de este.
Procesos y resultados. Los mecanismos de aseguramiento de la calidad deben enfocarse tanto en la evaluación de los procesos institucionales como en sus resultados.
Regularidad y sistematicidad. Estos deben aplicarse de manera regular y sistemática, a fin de promover una permanente autorreflexión y autoevaluación institucional, en todos las áreas y niveles organizacionales.
Información veraz y oportuna. A fin de garantizar su efectividad, los mecanismos de aseguramiento de la calidad deben descansar sobre la provisión de información veraz y oportuna, que permita una evaluación y juicios verificables de los procesos y sus resultados.
Rendición interna y externa de cuentas. Los mecanismos de aseguramiento de la calidad deben considerar como parte central la rendición regular de cuentas a la comunidad universitaria, a las instancias establecidas por la política pública para tal efecto, y a la sociedad en general.
Autoevaluación y acreditación: Por último, los mecanismos de aseguramiento de la calidad deben representar los intereses institucionales de aseguramiento de la calidad y, a la vez, responder a los procesos regulares de autoevaluación con fines de acreditación, establecidos por la legislación vigente.
En síntesis y como ya se mencionó, sin desconocer ni minimizar la relevancia de la adecuada institucionalización normativa y operativa de un sistema interno de aseguramiento de la calidad, parece relevante insistir en que parece más apropiado que la evaluación de este se enfoque en los principios que lo orientan, los propósitos que persigue y los resultados que logra, más que en su diseño, condiciones de funcionamiento y alcance formal. Sobre todo tratándose de un área que, sin la debida cautela, encierra el riesgo de transformarse en una especie de agencia interna de la calidad, a la cual todos deban tributar.
CONCLUSIONES
Los procesos de acreditación en educación superior tienen ya una larga tradición en Chile. Desde 2006, si se considera su formalización legal (Ley 20.129), o desde 1999, si se toma en cuenta la fase en que se desarrollaron extensas experiencias piloto. Ellos, sin duda, han contribuido de manera decisiva a generar una cultura de la calidad en las instituciones de educación superior nacionales.
En este cometido, la Comisión Nacional de Acreditación (antes CNAP y CONAP), el Consejo Nacional de Educación (antes CSE) y otras instancias públicas han jugado un rol destacado. Lo mismo que muchas instituciones que durante casi dos décadas se sometieron voluntariamente a estos procesos.
Como toda actividad que involucra diversos actores e intereses, con el correr del tiempo se fueron generando ciertas falencias que la Ley 21.091, promulgada en mayo de 2018, intenta corregir.
El nuevo marco normativo, sin embargo, encierra también el riesgo de acrecentar algunas de esas deficiencias, en especial si no se logra integrar debidamente a la configuración de los nuevos procesos la visión de las instituciones de educación superior, privilegiando concepciones más bien administrativas del aseguramiento de la calidad.
Este artículo ha pretendido poner algunas luces de alerta respecto de posibles deficiencias y riesgos que habría que atender, o de tareas en las que aún resta por avanzar.
Algunas de ellas tienen que ver con aspectos más bien operativos del aseguramiento de la calidad, como la simplificación administrativa de los procesos de acreditación o de las solicitudes de información. Otras con la implementación que se haga de las normas vigentes y la flexibilidad con que se aborden las evaluaciones. Esto será decisivo no solo para cautelar las diversas misiones institucionales, sino también para mantener la diversidad institucional del sistema, integrar de manera rápida nuevos valores sociales relevantes y, en especial, no operar como freno o desincentivo a la innovación organizacional y educativa.
También se observan posibilidades de mejorar en el ámbito de la coordinación de las instancias que componen el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad. El más evidente, tal vez, es el ya mencionado referido a la integración y simplificación de las solicitudes de información. Pero también se aprecia una oportunidad para que la CNA pueda potenciar su rol de promoción de la calidad y acompañamiento institucional, delegando la función de auditoría y fiscalización en el órgano que la ley ha previsto para ello: la Superintendencia de Educación Superior.
En otras palabras, lo que se espera de esta nueva etapa es que en ella se recupere un sentido del aseguramiento de la calidad que trascienda los meros procesos de acreditación y, sobre todo, se recobre el sentido profundamente académico que esta actividad debiera tener en las instituciones de educación superior.
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1 Desde el año 1999 existían en Chile dos comisiones asesoras del Ministerio de Educación, cuyas funciones eran, entre otras, desarrollar experiencias piloto de acreditación y preparar un marco legal para estos procesos: la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) y la Comisión de Evaluación de la Calidad de Programas de Posgrado (CONAP). Estas comisiones venían a complementar el rol del Consejo Nacional de Educación (antes Consejo Superior de Educación) en materia de aseguramiento de la calidad. Este organismo había sido creado en 1990 para supervisar y evaluar a universidades e institutos profesionales a través del proceso de licenciamiento, inicialmente llamado “acreditación”, nombre que fue modificado para distinguirlo del trabajo realizado por la CNAP (CNAP, 2007).
2 La Ley 21.091 estableció que los criterios y estándares de acreditación estarían formulados el 30 de diciembre de 2020, plazo que posteriormente fue ampliado al 2022 de acuerdo con la Ley 21.186 (ley corta). Actualmente, aún se encuentran en proceso de formulación.
4 En la Ley 21.091 se establece que una de las funciones del Comité de Coordinación del SINACES es “Promover la coherencia entre los criterios y estándares definidos para los procesos de acreditación, con la normativa que rige el licenciamiento, así como toda otra del sector de educación superior” (Ley 21.091 sobre Educación Superior, Título IV, Artículo 4, Letra e).
5 Ley 21.091 sobre Educación Superior (2008), Título I, Artículo 2, Letra b).
