Читать книгу El Proceso Constituyente en 138 preguntas y respuestas - Javier Wilenmann von Bernath - Страница 22

La Constitución ordena que una serie de materias, como la Contraloría, el Tribunal Constitucional, las Fuerzas Armadas, el Banco Central, la educación, las concesiones mineras, etc., sean reguladas por leyes que llama «orgánicas constitucionales». Estas son leyes especiales, que no pueden ser dictadas, modificadas o derogadas sin la concurrencia de una cantidad de votos en ambas cámaras ampliamente superiores a la mitad más uno: exigen los 4/7 de los votos de los diputados y senadores en ejercicio (art. 66). Esto quiere decir que cualquier reforma a una ley orgánica constitucional requiere una mayoría que solo puede obtenerse con la concurrencia de los votos de la derecha. Esto le da, de hecho, poder de veto.

Que se trata de una de las trampas constitucionales queda en evidencia cuando recordamos que el sentido de ellas es que fueran dictadas antes del fin de la dictadura, de modo que no pudieran ser modificadas en democracia sin el acuerdo de los partidarios de la dictadura. Y esto fue especialmente notorio, ya que la mayoría de ellas fueron dictadas o modificadas en el tiempo posterior al plebiscito de 1988 y antes de que el gobierno de Patricio Aylwin asumiera el 11 de marzo de 1990. Algunas, de hecho, fueron publicadas en el Diario Oficial el mismo 10 de marzo de 1990, el último día de la dictadura. Es útil, para ver la magnitud de este abuso, tener presente la lista:

10/3/1990	L. 18.962, o.c. de enseñanza
	L. 18.972, m. L. 18.575, o.c. de bases generales de la administración del Estado
	L. 18.967, m. L. 18.448, o.c. de FFAA
	L. 18.970, m. L. o.c. del Banco Central
	L. 18.973, m. L. 18.961, o.c. de Carabineros
7/3/1990	L. 18.961, o.c. de Carabineros de Chile
27/2/1990	L. 18.948, o.c. de las fuerzas armadas
23/2/1990	L. 18.938, m. L. 18.605, o.c. de consejos regionales de desarrollo
17/2/1990	L. 18.930, m. L. 18.695, o.c. del Tribunal Constitucional
9/2/1990	L. 18.923, m. L. 18.695, o.c. de municipalidades
5/2/1990	L. 18.918, o.c. del Congreso Nacional
24/1/1990	L. 18.906, m. L. 18.415, o.c. de estados de excepción
	L. 18.905, m. L. 18.603, o.c. de partidos políticos
	L. 18.911, m. L. 18.460, o.c. del Tribunal Calificador de Elecciones
6/1/1990	L. 18.891, m. L. 18.575, o.c. de bases generales de la administración del Estado
	L. 18.901, m. L. 18.840, o.c. del Banco Central
10/10/1989	L. 18.840, o.c. del Banco Central
30/8/1989	L. 18.828, m. L. 18.700, o.c. de votaciones y escrutinios
15/8/1989	L. 18.709, m. L. 18.700, o.c. de votaciones y escrutinios
	L. 18.708, m. L. 18.700, o.c. de votaciones y escrutinios
	L. 18.809, m. L. 18.700, o.c. de votaciones y escrutinios
11/8/1989	L. 18.822, m. L. 18.556, o.c. sobre sistema de inscripciones electorales y servicio
5/8/1989	L. 18.821, m. L. 18.575, de bases generales de la administración del Estado
26/5/1989	L. 18.799, m. L. 18.603, o.c. de partidos políticos
	L. 18.700, de votaciones populares y escrutinios
26/11/1988	L. 18.762, m. L. 18.575, o.c. de bases generales de la administración del Estado

( L.: ley; m.: modificó; o.c.: orgánica constituciona l)

Que se trataba de dejar todo atado es, a la luz de los hechos, algo indudable.

Ahora, solo para los fines del argumento, hagamos lo que siempre hacen la mayoría de los que comentan esta cuestión y simplemente ignoremos que las leyes orgánicas constitucionales fueron la manera en que se realizó el abuso ya indicado. ¿Serían ellas entonces defendibles?

Cuando los defensores de la Constitución de 1980 deben responder esta pregunta insisten, una y otra vez, que esas leyes no son un invento chileno, sino son una institución existente en muchos otros países y que por eso no corresponde tratarlas como trampas. Todas estas alegaciones se basan en malentendidos introducidos de buena o mala fe, buscando confundir todo. Aclaremos un poco las cosas identificando lo más nítidamente posible lo que nos interesa. Lo haremos en tres pasos:

El primero diferencia entre los quórums de reforma legal y los de reforma constitucional. La cuestión que estamos considerando se refiere aquí a la ley, no a la Constitución (esto no quiere decir que los quórums de reforma constitucional no sean problemáticos, sino que ese es otro problema).

El segundo separa los quórums de aprobación de la ley de otros quórums superiores a la mayoría que se pueden explicar por otras razones (como los necesarios para vencer un veto presidencial, o para dar por cerrado el debate y proceder a la votación, lo que en Estados Unidos da origen a la práctica del filibustering, etc.). Estos últimos son muy importantes, pero no es lo que nos interesa ahora.

El tercero nos advierte del argumento más impúdico, el que descansa de modo más desvergonzado en la falta de antecedentes de la audiencia. Quienes defienden las leyes orgánicas constitucionales suelen decir que ellas no son un invento chileno porque existen en España y Francia. Es verdad que en esos países existen leyes llamadas «orgánicas», pero dichas leyes son modificables con un quórum considerablemente inferior al de nuestras leyes orgánicas constitucionales. En efecto, conforme a los artículos 46 de la Constitución Francesa y 81 de la Constitución Española, dichas leyes pueden aprobarse, modificarse o derogarse con la mayoría absoluta del Congreso (Esto no es casual. Como las constituciones de España y Francia fueron dadas en democracia, 4/7 habrían resultado inaceptables. Y en España, si se hubiera adicionalmente pretendido que para modificar la regulación franquista se requirieran 4/7, habría sido irrisorio).

Habiendo despejado malentendidos como los anteriores, resulta evidente que las leyes orgánicas constitucionales no tienen parangón en el derecho comparado. Por supuesto, como es evidente tratándose de instituciones políticas, esto no quiere decir que cosas-que-en-algún-sentido-se-parezcan no existan en ninguna parte. Y es también importante mencionar que cuando se discuten referencias al derecho comparado, tomar una regla aislada y señalar que ella «es lo mismo» que las leyes orgánicas constitucionales chilenas es una manera poco adecuada de proceder. José Francisco García, por ejemplo, ha sostenido que lo que ahora comentamos no se trata de un invento «made in Chile», que existe solo acá; una serie de países cuentan con este tipo de leyes: Austria, Bélgica, Dinamarca, Uruguay, por nombrar algunos, con quórums superiores a los 4/7 chilenos (La Tercera, 26 de abril de 2013).

¿«Países que cuentan con este tipo de leyes»? Es decir, ¿existen países que cuentan con una categoría completa de leyes, sobre materias que van desde la Contraloría general de la República a la educación y las concesiones mineras, sujetas a quórums de 4/7 de los parlamentarios en ejercicio? No, no hay.

Lo de «este tipo de leyes» recuerda a quienes en su momento argumentaban a favor de los senadores designados diciendo que ellos eran «lo mismo» que existía en el Reino Unido², ignorando o fingiendo ignorar que la Cámaras de los Lores no tiene potestad alguna en la conducción política del gobierno y que en la aprobación de las leyes sólo posee un veto suspensivo.

Es verdad que tal como los lores no son elegidos, y en eso se parecen a los senadores designados, en el mundo hay algunos (no muchos) países en los que algunas (no muchas) leyes requieren más que la mayoría para ser modificadas. Vamos viendo. En Bélgica, una ley que modifique los límites de las 4 regiones lingüísticas requiere los 2/3 de los votos (artículo 4 de la Constitución de Bélgica). En Dinamarca, el Parlamento puede transferir ciertas competencias a órganos internacionales con un quórum de 5/6 de los votos, aunque si dicho quórum no se alcanza es posible la convocatoria a un referéndum al respecto (art. 20 de la Constitución de 1953). En Uruguay, la Constitución establece exigencias superiores a la mayoría para la aprobación de la ley en ciertos casos, pero estos casos se refieren fundamentalmente a cuestiones electorales: para extender a otras autoridades ciertas prohibiciones de participación política (art. 77.8), para regular las elecciones primarias (77.12), para fijar las condiciones de la acumulación de votos en las elecciones (art. 79). Hay otros casos, como conceder indultos y amnistías (art. 85.14) y otorgar monopolios a privados (art. 85.17).

Como puede observarse, se trata de reglas específicas que por consideraciones especiales separan ciertas decisiones y las someten a un régimen especial. Cuáles son estas razones, dependen de la historia política de cada país, y es por ello que estas apelaciones genéricas al derecho comparado son siempre sospechosas y no excusan a los defensores de las leyes orgánicas constitucionales de proveer un argumento positivo en su defensa, lo que no hacen.

A diferencia de los casos anteriores, podría decirse que el de Austria se parece más al chileno, porque parece contener una categoría general de leyes protegidas. Pero al mirarlo con detención es posible ver que en realidad ese caso es el que mejor muestra los problemas de estas apelaciones genéricas y generales al derecho comparado. A diferencia de lo que ocurre en Chile, la Constitución austríaca no está consolidada en un solo texto, y se encuentra dispersa en diferentes cuerpos legales. Esto es algo que, aunque inusual para nosotros, acostumbrados a que «la Constitución» sea un texto autocontenido, no es imposible, pues nada impide que una ley sea tramitada y aprobada conforme al procedimiento establecido en el artículo 127 del texto constitucional y adquiera así el rango de ley constitucional. En el caso austríaco, esta posibilidad teóricamente existente ha sido expresamente reconocida. Conforme al art. 44.1 de la Constitución Federal,

Las leyes constitucionales o las disposiciones constitucionales (Verfassungsbestinlmungen) contenidas en leyes ordinarias podrán ser aprobadas por el Consejo Nacional solo en presencia de la mitad, como mínimo, de sus componentes y por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, y deberán ser calificadas expresamente como tales («ley constitucional», «disposición constitucional»).

Aquí no hay una categoría especial y constitucionalmente reservada de leyes constitucionales, sino una habilitación al Parlamento para transformar en leyes constitucionales disposiciones contenidas en textos no constitucionales. Nótese que no estamos diciendo que la regla austríaca es una regla razonable y adecuada. Es que es difícil mirar un artículo de la Constitución de un país y, sin entender cómo eso se relaciona con la historia del mismo y con otras disposiciones, hacer analogías con la de uno. Todo lo que nos interesa ahora es mostrar que incluso una mirada superficial indica que el caso austríaco no puede ser usado como argumento para justificar la naturaleza supuestamente democrática de las leyes orgánicas constitucionales.

En Chile, estas leyes existen para proteger el modelo impuesto por la dictadura, que no puede ser modificado sin el consentimiento de sus herederos políticos. Pero reconocer esto era duro para quienes han debido vivir 30 años aceptándolas y reconociéndolas, y por eso, en vez de seguir sosteniendo que esas leyes son contrarias al principio democrático, la cultura política binominal empezó a redefinir el principio democrático, de modo que éste no fuera incompatible con las leyes orgánicas constitucionales. Esto llevó a negar la importancia (¡para la ley!) de la regla de mayoría y a mantener la absurda idea de que una ley aprobada por 4/7 es más, no menos, democrática porque da cuenta de «un gran acuerdo» (cuando en realidad lo que importa, políticamente hablando, es que eso implica que la minoría habrá logrado imponer sus términos a la mayoría). Así, una mayoría de «solo» la mitad más uno pasó a ser rutinariamente descalificada como «circunstancial». Este es un ejemplo de cómo la neutralización contenida en las reglas constitucionales comenzó a pasar a la cultura política binominal, haciendo que nuestro problema hoy sea muchísimo más grave que en 1990, según está explicado al responder la Pregunta 18.