Читать книгу La Corte Suprema Argentina - José Miguel Onaindia - Страница 12

El nuevo sistema de designación de magistrados federales crea un complicado entramado de órganos y mecanismos de selección, que lo torna original por su complejidad, y que a la luz de los resultados ha convertido la cobertura de las vacantes judiciales en procesos de extensa duración, que atentan contra la buena prestación del servicio de justicia.

Se establecen dos sistemas de designación de magistrados, según el órgano judicial en el que deban desempeñarse.

Para los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación se conservó el procedimiento originario de designación por el presidente de la Nación, con acuerdo del Senado. La innovación constitucional consiste en exigir una mayoría agravada para el otorgamiento de la aprobación senatorial (dos tercios de los miembros presentes) y el carácter público de la sesión en la que se debate el acuerdo, que antes por razones de protección del derecho a la intimidad tenían carácter secreto.

Al iniciarse el gobierno de Néstor Kirchner en mayo de 2003 y ante la decisión política de renovar el órgano mediante la promoción de juicio político a algunos de sus integrantes, el presidente dictó el decreto 222/03 aduciendo la finalidad de limitar la potestad presidencial de designación y creando un procedimiento de publicación de antecedentes del candidato, consultas e impugnaciones tendientes a permitir una mayor participación ciudadana en el mecanismo de selección. Luego de las experiencias cumplidas hasta la fecha, la loable intención anunciada no tuvo un saldo positivo en la práctica, pues las impugnaciones de los candidatos no fueron atendidas por el Senado ni por el presidente y tampoco se explicó a la ciudadanía la insistencia en la designación. Quedó claro que prevalece la ponderación política y que el procedimiento hasta el momento solo rodeó de escándalo las designaciones de los juristas seleccionados para ocupar tales funciones, sin favorecer la confianza que la ciudadanía debe depositar en un órgano que cumple una misión esencial para la defensa de sus derechos. El caso más relevante fue el de la designación del jurista Eugenio Zaffaroni, pues pese a las graves denuncias que contra su designación se realizaron, nunca se explicó con claridad a la opinión pública los motivos que llevaron a la desestimación de esos cargos.

También observo que este procedimiento pone a consideración de legos, antecedentes personales de los candidatos que solo pueden evaluar las personas con la idoneidad suficiente y con el poder político otorgado por la Constitución para analizar los méritos del propuesto. De otra manera, se presta a venganzas y recelos personales y no ayuda frente a la opinión pública a crear una idea de transparencia sobre la designación.

La sorpresiva decisión en diciembre de 2015 del entonces flamante presidente Mauricio Macri de designar dos jueces de la Corte “en comisión”, mediante la sanción del decreto 83/2015, provocó un impacto político de considerables proporciones aun en la endeble coalición de gobierno. Elisa Carrió, varios dirigentes radicales y casi la totalidad de los expertos en la materia expresamos nuestra opinión contraria, más allá de la simpatía por las nuevas autoridades o a las salientes y la opinión sobre los méritos de los candidatos propuestos.

El mencionado decreto no es de necesidad y urgencia, pues no se invoca la facultad del art. 99 inc. 3 ni tiene contenido legislativo, que es la esencia de estos decretos incluidos en la Constitución Nacional por la reforma de 1994. Es un decreto autónomo que surge de la facultad del art. 99 inc. 4 de designar los magistrados de la Corte Suprema que está sometida a un procedimiento específico, que requiere acuerdo del Senado con una mayoría agravada de los dos tercios de sus miembros presentes, a fin de asegurar un mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en esta Cámara y una mayor independencia de los jueces de la Corte respecto de los partidos políticos.

Para el nombramiento “en comisión” se acude al art. 99 inc. 19 que permite “llenar las vacantes de los empleos, que requieran acuerdo del Senado, y que ocurran durante su receso”. Esta potestad fue utilizada con abusos en los períodos anteriores y posteriores a la reforma, a tal punto que muchos sostuvimos que hubiera sido útil prever para estas situaciones la posibilidad de que el Senado se autoconvocase, a fin de recuperar la potestad conculcada en estas situaciones por el Ejecutivo de turno.

Además, la designación en comisión es una facultad excepcional del Poder Ejecutivo que debe interpretarse con carácter restrictivo y en situaciones de gravedad institucional que justifiquen obviar el procedimiento estricto que prevé la Constitución y la necesaria intervención previa del Senado para otorgar el acuerdo.

Para la sanción del mencionado decreto no se dieron estas condiciones de excepcionalidad que la norma requiere, puesto que la Corte Suprema de Justicia puede funcionar con los tres jueces en ejercicio, con la salvedad de que deberán obtener la unanimidad de criterio para la toma de decisiones, puesto que para arribar a ellas se requiere la mayoría absoluta de sus miembros, que es justo la cantidad de jueces que entonces la integraba.

Tampoco se da la situación exigida por la norma invocada respecto de que la vacante se haya producido durante el receso del Senado, puesto que no concurre esta situación respecto de la vacante existente por la renuncia del doctor Eugenio Zafaroni y respecto de la del doctor Carlos Fayt, que fue presentada con anterioridad al receso de la Cámara, pero para hacerse efectiva a partir del 10 de diciembre de 2015.

Otra cuestión a discutir es si ser miembro de la Corte Suprema de Justicia puede considerarse un empleo, que es el término utilizado por la norma para habilitar esta facultad excepcional del presidente, pero creo que el centro de la discusión es la justificación del uso de esta facultad para resolver una situación que no pone en peligro ni la administración de justicia ni la gobernabilidad democrática y que solo se extiende a un período de baja actividad de los tribunales por los feriados de fin de año y la feria judicial de enero. El Senado inicia sus sesiones en marzo y nada indica que resultara necesario cubrir las vacantes de este modo.

La Argentina de la posdictadura militar se ha acostumbrado a convertir lo excepcional en ordinario, a no respetar el orden de las normas y a ejercer el poder apelando a facultades extraordinarias en situaciones que no lo justifican.

La debilidad parlamentaria del gobierno asumido en diciembre de 2015 no se supera con la cuestionable utilización de estas facultades, sino con la difícil tarea de formular nuevamente el pacto social, que es el fundamento de nuestra convivencia y que, como lo adivinó Rousseau, es un pacto verbal, una posibilidad de comunicación entre distintos individuos y grupos que imponen un conjunto de reglas para beneficio de todos. En una democracia constitucional el poder no se construye, sino que se ejerce mediante la legitimación de origen que le da el voto popular y la legiti­mación en ejercicio por el cumplimiento estricto de las normas constitucionales. La superación del estado de frustración institucional no será viable si gobernantes y gobernados no acatan el orden jurídico establecido. La laxitud demostrada en este compromiso y la insistencia en el uso de excepciones han exhibido dramáticamente su ineficacia para proveer a la Argentina de gobernabilidad democrática.

La oposición con que se recibió la medida hizo modificar el procedimiento y tratar de modificar el paso en falso dado por el presidente en una materia tan delicada y que derivó en la designación de los magistrados propuestos luego del acuerdo del Senado en junio de 2016.

En cuanto al sistema de designación de magistrados, para los jueces inferiores, que no integran la Corte sino otros tribunales, se crea un mecanismo complejo, en el que intervienen tres órganos. En primer lugar, le compete al Consejo de la Magistratura realizar la selección mediante concurso público. Luego de realizado este procedimiento, debe elaborar una terna de candidatos para ocupar el cargo, que es elevada al presidente de la Nación y tiene carácter vinculante, aunque haya algunos autores, como Spota o Colautti, que opinan que el presidente conserva la potestad de rechazarla en su totalidad. El presidente conserva la facultad de designación del candidato y una vez efectuado el acto, envía la propuesta –el pliego– al Senado para obtener el acuerdo. Recién después de otorgado este, puede dictar el correspondiente decreto de designación. La intervención de los tres órganos indicados, injustificada por la representación parlamentaria en el Consejo, le otorga una original complejidad al procedimiento, que en la práctica ha redundado en una preocupante tardanza en la cobertura de los cargos, que dejan por prolongados tiempos vacantes órganos judiciales con las graves consecuencias para la prestación de un servicio esencial y que produjo en los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner la designación inconstitucional de “jueces en comisión”.

La remoción de los jueces también fue modificada por la reforma de 1994 y se adoptan dos criterios según la jerarquía del magistrado. Los miembros de la Corte son removidos por juicio político, sistema que prevé el art. 53 de la Constitución Nacional y que se aplica al presidente, al vicepresidente, al jefe de Gabinete y a los ministros. Los únicos miembros del Poder Judicial sometidos a este sistema son los integrantes de la Corte. Se crea solo para los magistrados de tribunales inferiores un procedimiento especial para su remoción. Los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación siguen sometidos al procedimiento de juicio político regulado en el art. 53 de la Constitución Nacional.

Este método de remoción le otorga a la Cámara de Diputados de la Nación la potestad de acusar ante el Senado a los funcionarios pasibles de ser separados de sus cargos. El Senado es la cámara “juzgadora”, pero la única sanción que puede derivarse de su decisión es la separación del cargo del acusado y la pena accesoria de “inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos”. Si del resultado del proceso ante las Cámaras se han acercado elementos de prueba que acrediten la posible comisión de delitos, los antecedentes deben ser enviados a la justicia ordinaria, que es el único órgano con capacidad para juzgar la conducta de los individuos.

En este especial procedimiento ante las cámaras legislativas, que debe respetar el derecho de legítima defensa, solo se juzga la conducta funcional del imputado y las causales de remoción son el “mal desempeño”, que no necesariamente implica la comisión de hechos delictivos.

Excepto el cuestionado juicio realizado durante el primer gobierno de Perón a cuatro de los cinco miembros de la Corte y al procurador general, la situación se repitió durante la primera presidencia de Néstor Kirchner contra los jueces nombrados por su propio partido durante la década del noventa y que formaron la denominada “mayoría automática” del gobierno menemista. Obtuvo la renuncia de tres de ellos y uno solo, Eduardo Moliné O’Connor, fue destituido por el mecanismo constitucional. En 2005 siguió la misma suerte Antonio Boggiano.

La ineficacia del procedimiento de juicio político para la remoción de magistrados, demostrada por un cúmulo de casos que nunca llegaban a tener una resolución adecuada, aconsejaba la adopción de un sistema nuevo, más técnico, que asegurara una rápida solución de este conflicto que afecta severamente la administración de justicia. La sospecha sobre el buen desempeño de un magistrado necesita una rápida y efectiva solución para mantener la confianza ciudadana en el ejercicio de esta función indelegable del Estado, íntimamente ligada a la defensa de los derechos esenciales de los habitantes.

El jurado de enjuiciamiento incorporado por la reforma de 1994 en el art. 115 de la Constitución Nacional y por la ley que se dictó conforme el mandato de esta norma, tiene una composición equilibrada. Con buen criterio se ha excluido la representación del Poder Ejecutivo y se les ha dado prevalencia a los miembros no políticos.

La facultad de acusación se le otorga al Consejo de la Magistratura, que cumple en este procedimiento el rol que la Cámara de Diputados desempeña en el juicio político y le otorga una potestad expresa para suspender al magistrado sometido al proceso de juicio político, si considera que existe mérito suficiente como para adoptar tal medida.

Las causales de enjuiciamiento son las que establece el art. 53 de la Constitución Nacional y la decisión del jurado se limita a disponer la remoción del magistrado, sin que pueda realizar un juicio sobre la responsabilidad penal o civil del funcionario ni aplicar sanciones accesorias, como la inhabilitación.

Esta institución había sido utilizada en el país durante los gobiernos de facto surgidos de los golpes de Estado de 1966 y 1976 y cuenta con antecedentes en el derecho público provincial. Su aplicación hasta el presente ha demostrado mayor eficiencia para cumplir con la misión otorgada y un juicio más funcional de las causales de remoción.

De este modo, se advierte que los constituyentes de 1994 decidieron mantener las normas regulatorias de la designación de los jueces de la Corte Suprema conforme lo previsto en la Constitución originaria y dejar las innovaciones extrapoladas de otros sistemas políticos a los jueces inferiores. Esta decisión, que demuestra también el rol político que cumple la Corte, fue ratificada por la última reforma, ya que la designación de sus miembros es un juego de atribuciones entre los restantes poderes.

Quiero destacar que la facultad de designación recae sobre el presidente y que el Senado se limita a dar su conformidad previa, como condición para que el presidente ejerza la atribución que la Constitución le concede.

2. Se utiliza el término “constituyente” para aludir al órgano (Asamblea o Convención Constituyente) y al conjunto de personas que lo integraron, que sancionó la Constitución originaria o sus reformas posteriores.

3. Eduardo Graña, “Alexander Hamilton y la doctrina de un Poder Judicial independiente”, en Visiones de una Constitución, UCES, Buenos Aires, 2004.

4. Humberto Quiroga Lavié, Constitución de la Nación Argentina comentada, Zavalía, Buenos Aires, tercera edición, 2000, pág. 703.