Читать книгу Estudio sistemático de la Ley de contratos del sector público - Jose María Gimeno Feliu - Страница 11

El Consejo de Ministros de 17 de abril de 2015 aprobó el Informe sobre los Anteproyectos de modificación de la legislación de contratos públicos en España. El comunicado oficial informe que con esta norma se pretende incorporar a la legislación española el paquete de Directivas Comunitarias de contratación pública y tiene como objetivos primordiales mejorar la transparencia y la competencia en la contratación, así como agilizar los procedimientos fomentando la utilización de medios telemáticos73). Y se justifica sobre los títulos competenciales del Estado en esta materia74).

Tomada en consideración por el Consejo de Ministros comenzó la tramitación «externa» del mismo. Tras un trámite de información pública (Resolución de la Subsecretaría de Hacienda y Administraciones Públicas, de 21 de abril de 2015), se emitieron los preceptivos Informes: del Consejo General del Poder Judicial de 11 de junio de 2015; del Consejo Económico y Social de 25 de junio de 2015; del Tribunal de Cuentas de 6 de julio de 2015; de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) de 16 de julio de 2015; de la Federación Española de Municipios y Provincias. (FEMP) de 12 de mayo y 16 de julio de 2015; y de la Comisión Nacional de Administración Local (CNAL) de 13 de julio de 2015.

Tras la revisión a la vista de las alegaciones e Informes, mediante el Dictamen de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 17 de septiembre de 2015, favorable a la aprobación de la norma elaborada, se aprobó el texto del anteproyecto de 19 de octubre de 2015, que fue objeto de remisión al Consejo de Estado (junto con memoria del análisis de impacto normativo y tabla de correspondencias entre la norma actualmente vigente y la elaborada), para dar por «cerrado» los trámites administrativos.

Y mediante Dictamen de 10 de marzo de 2016, el Consejo de Estado ha aprobado el Dictamen que se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en el artículo 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que previene que el Pleno de este Cuerpo Consultivo debe ser consultado en el caso de «anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo (...) del derecho comunitario europeo».

La emisión del Dictamen comportaba la culminación del procedimiento de elaboración de la norma, a falta de su aprobación como proyecto de ley y ulterior remisión a las Cortes Generales para su tramitación. Y como el Gobierno se encuentra en funciones tras la celebración de las últimas elecciones generales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el Gobierno en funciones no puede «presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado».

El Consejo de Estado, en un estudio minucioso, advierte cuestiones formales relativas a la estructura, y concluye que «En todo caso, el resultado final es que el anteproyecto presenta una estructura artificiosa y compleja cuyo manejo y comprensión resulta ardua para el avezado en las materias de contratación pública y extraordinariamente difícil para quien no lo está, en detrimento incluso, en ocasiones, de la seguridad jurídica».

El texto sometido a consulta merece, en términos generales, un juicio favorable (advierte que tiene una estructura compleja que hace su manejo arduo y muy difícil para el operador jurídico). No obstante, se formulan una serie de consideraciones a la regulación proyectada, que tienen distinto alcance y relevancia. A los efectos del artículo 130.3 de su Reglamento Orgánico, tienen carácter esencial las formuladas a los artículos 6.1, 15 y 17, 44.7, 50.1.b) último párrafo, 51.3, 55.e), 119.2.b), 138.3, 161.1, 172,3 y 173, 162, 179, 26 y 316 en relación con la obligación establecida en el artículo 199, 212 y 315.

Las observaciones de este extenso Dictamen se concretan, como indica el propio Consejo de Estado, en:

1.º La disciplina de los convenios interadministrativos resulta excesivamente rígida e imposibilita su utilización como instrumento ordinario de colaboración entre las Administraciones públicas.

2.º La configuración de los contratos de servicios y de concesión de servicios y la supresión del contrato de gestión de servicios públicos –quedando embebido en el segundo de los citados– no asegura un régimen adecuado para garantizar los principios de igualdad, universalidad y continuidad de los servicios públicos o de interés general75).

3.º El mantenimiento –y extensión en algunos casos– de la regla de que los contratos se perfeccionan por su formalización y no por el mero consentimiento no está justificado en el expediente y suscita dificultades que el anteproyecto no resuelve de manera satisfactoria76).

4.º El sistema de reparto de competencias jurisdiccionales previsto en el artículo 27 del anteproyecto no solventa las dificultades apreciadas en la práctica desde 2007, siendo aconsejable la vuelta al tradicional que encomienda a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de los actos sujetos al derecho administrativo y a la jurisdicción civil el enjuiciamiento de los sujetos al derecho privado77).

5.º El recurso especial en materia de contratación debería tener carácter potestativo y extenderse a los contratos no sujetos a regulación armonizada en todo caso y como mínimo cuando aquellos se celebren por poderes adjudicadores, determinándose legalmente los contratos cuyos actos son impugnables a través de este instrumento78).

6.º El régimen singular de presentación del recurso especial –derogando el sistema ordinario establecido en la legislación de procedimiento administrativo– constituye un obstáculo injustificado y gravoso para los administrados79).

7.º Es preciso perfilar determinados aspectos de la regulación de las consultas preliminares a la contratación a fin de evitar situaciones que distorsionen la igualdad y competencia de los licitadores en el proceso de selección del contratista.

8.º Es preciso reforzar el sistema de garantías que aseguren el efectivo cumplimiento de las responsabilidades del contratista saliente en los casos de subrogación legal de trabajadores.

9.º Resulta necesario completar la regulación atinente al denominado diálogo competitivo.

10.º La extensión de las prerrogativas reconocidas a favor de la Administración en relación con los contratos administrativos a los contratos privados, aun cuando estén sujetos a regulación armonizada, carece de fundamento jurídico80).

11.º Se considera conveniente introducir en el anteproyecto una previsión que fije el plazo máximo de tramitación de los procedimientos de resolución de los contratos en un año.

12.º Resulta conveniente reconsiderar el sistema legal previsto de indemnización de daños causados a terceros por los contratistas en los términos indicados en el cuerpo del dictamen.

13.º La regulación proyectada de los acuerdos marco debería ser completada.

14.º Deberían introducirse en el anteproyecto los mecanismos precisos para asegurar la corrección de los proyectos de obras elaborados y la efectividad de las labores de supervisión y articular un sistema de exigencia de responsabilidades y sancionador adecuado.

15.º Es preciso articular una solución cierta en relación con el procedimiento a seguir en el caso de las reclamaciones por daños causados por los establecimientos y facultativos médicos formuladas por los beneficiarios de los conciertos sanitarios del mutualismo administrativo, evitando su deambular por las jurisdicciones civil y contencioso-administrativa como hasta la fecha.

Conformado ya el nuevo ejecutivo en noviembre de 2016, y dado que era una de las acciones prioritarias del acuerdo político, el texto del Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público (y el de contratación en los «sectores especiales»), fueron aprobados como Proyectos de ley en el Consejo de Ministros de 25 de noviembre de 2016. El contenido del proyecto, distinto en algunas soluciones al texto del anteproyecto, planteo criticas importantes muy centradas en la insuficiencia de las medidas para prevenir la corrupción81).

Tras un plazo ampliado de enmiendas, y una actividad parlamentaria «intensa», el día 27 de julio de 2017, se aprobaba en Comisión del Congreso de los Diputados, sin votos en contra, con las abstenciones del grupo socialista y del grupo Unidos Podemos (20 votos a favor y 17 abstenciones), el Proyecto de Ley de Contratos del sector Público, acordando su remisión al Senado, para continuar con la tramitación legislativa82). De las 1081 enmiendas presentadas, se incorporaban o transaccionaban 975, lo que acredita la labor de consenso de los distintos grupos políticos, así como el interés político de una regulación de indudable interés público y pieza esencial en un contexto de regeneración democrática83).

Remitido el texto al Senado, se presentaron 255 enmiendas, de las que solo se aceptaron tres del Grupo Popular relativas al alcance de los convenios laborales. Tras la posterior votación el en Congreso el 19 de octubre de 2017, se rechazan las enmiendas incorporadas por el Senado y se acuerda la se aprobación de la Ley de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. La nueva Ley entrará en vigor –salvo singulares preceptos, en especial los relativos a gobernanza, de aplicación al día siguiente de la publicación– a los cuatro meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado84).