Читать книгу Crisis económica y empleo: La experiencia judicial aplicativa de las últimas reformas laborales - Juan García Blasco - Страница 67

Desde que el RD-ley 5/2006 ingresó –y la Ley 43/2006 consolidó– la regla dirigida a prevenir los abusos en la utilización sucesiva de la contratación temporal se puso de manifiesto que lo dispuesto en el artículo 15.5 LET surtiría, igualmente101, efectos en el ámbito de las Administraciones Públicas y sus organismos autónomos, sin que ello fuera un obstáculo para proceder a la cobertura de los puestos de trabajo a través de los procedimientos ordinarios, aplicando los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público. Por consiguiente, la restricción al uso sucesivo de la contratación temporal también será aplicable cuando una Administración Pública actúa como empleadora, en tanto puede celebrar contratos de trabajo de duración determinada al amparo de la legislación laboral.

La técnica normativa fue dar una nueva redacción, radicalmente diferente102, a la disposición adicional decimoquinta LET; tenor literal que se mantuvo en los mismos términos, incluso, en la versión primera de la reforma legislativa de 2010, es decir, en el RD-ley 10/2010.

La modificación más profunda llegó con la aprobación de la ley –de reforma– 35/2010. En efecto, tras ratificar la vigencia de la limitación del encadenamiento de contratos de duración determinada en el ámbito de las Administraciones Públicas y los organismos públicos, incorporó particularidades en su aplicación, en la misma línea que también se matizó, con una finalidad opuesta, el supuesto común de aplicación en las empresas.

De entrada, rige –como anteriormente– la regla del artículo 15.5 LET sobre límites al encadenamiento de contratos temporales, que “surtirá efectos en el ámbito de las Administraciones Públicas y sus organismos públicos vinculados o dependientes, sin perjuicio de la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, por lo que no será obstáculo para la obligación de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo de que se trate a través de los procedimientos ordinarios, de acuerdo con lo establecido en la normativa aplicable” (disp. adic. decimoquinta.1, párrafo primero, LET). En verdad, el único cambio fue sustituir la referencia a las “Administraciones Públicas y sus organismos autónomos” por otra más precisa a las “Administraciones Públicas y sus organismos públicos vinculados o dependientes”.

Permanece la misma prevención, en el sentido de no impedir que, reconocida la condición de trabajador indefinido no fijo, conforme reconoció anticipadamente la jurisprudencia103 y ha admitido después el legislador [arts. 8.2.c) y 11.1 TREBEP] se pueda proceder a la cobertura de ese puesto de trabajo conforme a los procedimientos ordinarios, respetando los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público (art. 103.3 CE). Con esta cautela se reconoce, indirectamente, que la adquisición de la nueva condición de trabajador fijo no será así en las Administraciones Públicas, donde la figura se sustituye, precisamente para preservar aquellos principios constitucionales, por la de indefinido no fijo. Deducción que se confirma puesto que, en cumplimiento de esa previsión, “el trabajador continuará desempeñando el puesto que venía ocupando hasta que se proceda a su cobertura por los procedimientos antes indicados, momento en el que se producirá la extinción de la relación laboral, salvo que el mencionado trabajador acceda al empleo público, superando el correspondiente proceso selectivo” (disp. adic. decimoquinta.1, párrafo segundo, LET). Habrá tenido lugar, por lo tanto, el reconocimiento de la condición de trabajador indefinido no fijo, manteniéndose en el mismo puesto de trabajo, hasta su cobertura reglamentaria104, momento en el que se producirá la extinción del contrato por una causa objetiva “asimilable”105, con derecho a la indemnización de veinte días por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos inferiores a un año, que corresponda en función de su antigüedad, salvo que se presente al proceso público de selección y resulte propuesto para acceder a la plaza.

Obsérvese que el reconocimiento del trabajador como fijo en estos casos chocaría con la doctrina jurisprudencial consolidada sobre las consecuencias que la contratación laboral irregular o en fraude de ley tiene en las Administraciones Públicas, donde se ha establecido que la irregular celebración de contratos temporales con las Administraciones Públicas se salda con su conversión en contratos indefinidos, lo que no equivale a la adquisición por el trabajador de fijeza en la plantilla con adscripción definitiva a su puesto de trabajo, pues tal condición está ligada a la contratación por el procedimiento reglamentario106. Se declara el carácter indefinido del contrato en el sentido de que no está sometido directa o indirectamente a un plazo, pero sin que ello sea obstáculo a que la Administración empleadora esté obligada a adoptar las medidas precisas para la provisión regular del puesto de trabajo; y, “producida esta provisión en la forma que legalmente sea procedente, existirá una causa de extinción contractual”107.

En efecto, el artículo 15.5 LET sancionan expresamente la actuación empresarial tipificada con la adquisición de la condición de fijo de la empresa por parte del trabajador implicado en la contratación encadenada y no con el reconocimiento del carácter indefinido de la relación contractual. Sin embargo, la condición de trabajador fijo que atribuye el legislador en estos casos se refiere más a la posición subjetiva del trabajador en la empresa, que le garantiza la estabilidad en su puesto de trabajo únicamente hasta la cobertura del puesto de trabajo de que se trate por los procedimientos ordinarios, teniendo lugar entonces la extinción de la relación de trabajo.

Como las Administraciones Públicas están situadas “en una posición especial en materia de contratación laboral”, la aplicación de la norma limitadora del encadenamiento de contratos no debe dar lugar a la adquisición de fijeza, pues con ello se vulnerarían las normas de Derecho necesario sobre la limitación de los puestos de trabajo en régimen laboral y la reserva general a favor de la cobertura funcionarial, así como las reglas imperativas que garantizan que la selección debe someterse a los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público [arts. 1.3.b) y 55.1 TREBEP], resultando procedente reconocer la duración indefinida de la relación laboral, en los términos y con las consecuencias señaladas por el legislador y la jurisprudencia.

Ahora bien, que se aplique el límite al encadenamiento de contratos previsto en el artículo 15.5 LET a las “Administraciones Públicas y sus organismos públicos vinculados o dependientes” no significa que cada Administración Pública, en conjunto, se considere un único empleador. A aquellos efectos, “solo se tendrán en cuenta los contratos celebrados en el ámbito de cada una de las Administraciones Públicas sin que formen parte de ellas los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las mismas” (disp. adic. decimoquinta.3 LET). En consecuencia, se mantienen como empleadores independientes cada Administración Pública y cada organismo público, agencia o entidad de derecho público con personalidad jurídica propia108, aunque estén vinculadas o sean dependientes de una aquellas. A diferencia del ámbito privado, una Administración Pública y sus organismos públicos vinculados o dependientes no conformarán un “grupo empresarial”; sirva el símil para explicar la menor fuerza expansiva de la regla que limita la sucesión de contrataciones temporales en un entorno u otro.

Si con carácter general no se computan –recuérdese– los contratos formativos, de relevo e interinidad, los contratos temporales celebrados en el marco de programas públicos de empleo-formación, así como tampoco los contratos temporales que sean utilizados por empresas de inserción debidamente registradas y el objeto de dichos contratos sea considerado como parte esencial de un itinerario de inserción personalizado (art. 15.5 último párrafo, LET), en la esfera de las Administraciones Públicas también se excluyen del cómputo “las modalidades particulares de contrato de trabajo contempladas en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades o en cualesquiera otras normas con rango de ley” (disp. adic. decimoquinta.3 LET). Sin duda, cobra especial relevancia la exclusión común de los contratos de interinidad, por su utilización muy habitual, y el reenvío singular a otras modalidades particulares o específicas de contrato de trabajo que pueda determinar el legislador, como las contempladas en la Ley Orgánica de Universidades, a saber109: las que se corresponden con las figuras de Ayudante, Profesor Ayudante Doctor, Profesor Contratado Doctor, Profesor Asociado y Profesor Visitante (art. 48.2 LO 6/2001).

Entre esas cualesquiera otras normas con rango de ley que contemplan modalidades de contrato de trabajo específicas110 hallamos la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, que configura las modalidades siguientes de contrato de trabajo específicas del personal investigador: contrato predoctoral, contrato de acceso al Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación y contrato de investigador distinguido (art. 20.1 Ley 14/2011).

Además, ampliando la excepción, a los contratos por obra o servicio para la realización de proyectos específicos de investigación científica y técnica111, referidos en los artículos 20.2, 26.7 y 30 y el apartado 2 de la disposición adicional decimocuarta de la Ley 14/2011, “tampoco les resultará de aplicación lo dispuesto en los párrafos primero y segundo del artículo 15.5 LET”. De todos modos, esta última salvedad “se aplicará únicamente a las Administraciones Públicas, organismos públicos, universidades públicas y otras entidades del sector público consideradas agentes de ejecución del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación de acuerdo con el artículo 3.4 de esta ley, que formalicen contratos temporales para la realización de proyectos específicos de investigación científica y técnica (disp. adic. vigesimotercera Ley 14/2011).

Se llegó a esa redacción clarificadora después de la entrada en vigor del RD-ley 14/2017, de 6 de octubre, que en su disposición final segunda incorporó una modificación de la disposición adicional vigesimotercera de la Ley 14/2011, con la finalidad de delinear nítidamente el ámbito del sector público al que se aplican las reglas específicas. Con la redacción anterior surgían dudas sobre la aplicación del régimen excepcional en determinadas entidades del sector público, como, por ejemplo, las universidades públicas o los organismos públicos de investigación de las Administraciones Públicas autonómicas112.

En esa modificación de la disposición adicional vigesimotercera de la Ley 14/2011 concurrían, por la naturaleza y finalidad de la misma, circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, como presupuesto habilitante para la aprobación de un real decreto-ley. En primer lugar, según se afirma en la introducción de la norma de urgencia, muchas de las entidades públicas no estaban incluidas en el ámbito de aplicación de la norma, pese a verse obligadas a efectuar contrataciones temporales, dadas las limitaciones a la contratación laboral contenidas en las sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado desde 2012, por lo que muchos de los contratos temporales podrían dar lugar a que el trabajador instara una declaración para que se reconociera la fijeza o, mejor, la duración indefinida113 de la relación laboral por encadenamiento de contratos ex artículo 15.5 LET. Asimismo, en segundo lugar, con la extinción de los contratos, sería necesario proceder a nuevas contrataciones, para mantener el nivel de excelencia de las entidades de investigación y, dadas las peculiaridades y altísima especialización de las mismas, resultaba muy importante poder hacer uso de este mecanismo de flexibilidad114 que permite contrataciones del mismo personal y de más larga duración, propia de proyectos de investigación complejos o sucesivos, aun celebrando contratos sucesivos con el mismo trabajador.

En definitiva, lo dispuesto en el artículo 15.5 LET sobre los límites al encadenamiento de contratos se aplica –criterio general– a las Administraciones Públicas y sus organismos púbicos vinculados o dependientes con las particularidades –excepciones– siguientes: una, que solamente se tienen en cuenta los contratos celebrados por cada una de las Administraciones Públicas, sin que formen parte de ellas, a estos efectos, los organismos públicos, agencias y otras entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, aun vinculadas o dependientes de las ellas mismas; otra, que no será de aplicación respecto de las modalidades específicas de contrato de trabajo contempladas en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, y en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, así como a cualquier modalidad contractual que identifique una norma con rango de ley. Ha sido el caso del contrato por obra o servicio para la realización de proyectos específicos de investigación científica y técnica, frente a los que no rige lo dispuesto en el artículo 15.5 LET cuando la parte empleadora sea una Administración Pública, un organismo público, una universidad pública u otra entidad del sector público considerada agente de ejecución del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

De resultar aplicables los límites al encadenamiento de contratos temporales y superados los mismos, por ejemplo cuando la modalidad contractual sea una figura propia de la legislación laboral ordinaria115, la sanción no podrá ser adquirir la condición de trabajador fijo, sino la de trabajador indefinido no fijo de plantilla116, de modo que el trabajador seguirá ocupando el puesto de trabajo hasta su cobertura definitiva por los procedimientos ordinarios117.

Para la aplicación de este régimen excepcional, se tendrá en cuenta la fecha de entrada en vigor de las respectivas normas de reforma, en relación también con las pautas de aplicación transitoria del artículo 15.5 LET, según su redacción en cada momento. Si, para determinar la regla general aplicable al encadenamiento de contratos, la fecha de celebración del contrato es el que aporta mayor seguridad jurídica, no se tomará en consideración –por el contrario– ese mismo dato de suscripción del contrato118 para la aplicación del régimen excepcional, que neutraliza su aplicación, resultando elemento decisivo la fecha de entrada en vigor de la Ley 35/2010, esto es, el 19 de septiembre de 2010, de modo que, en consecuencia, lo relevante es determinar si se superaron los veinticuatro meses en el periodo de referencia de treinta meses con anterioridad119 o con posterioridad120. Asimismo, en el supuesto singular de los contratos para obra o servicio determinado vinculados a un proyecto específico de investigación científica o técnica, la fecha a tener en cuenta será la de entrada en vigor de la Ley 14/2011, con sus modalidades de contrato de trabajo específicas para el personal investigador y, sobre todo, respecto de su régimen de excepcionalidad121 su disposición adicional vigesimotercera, también modificada en su redacción.