Читать книгу Crisis, reacción y evolución: el teletrabajo en el sector público - Juan José Rastrollo Suárez - Страница 9

A lo largo del presente estudio, nos aproximamos a las implicaciones que tiene que el teletrabajo se lleve a cabo en el entorno de la organización administrativa. Habrá que equilibrar, en ese entorno, la necesidad de que los empleados públicos no dejen de serlo por convertirse en teletrabajadores (de tal manera que la implantación de la figura no suponga la desnaturalización de la función pública y del papel social que la administración tiene encomendado) con la utilización de la modalidad como revulsivo para impulsar la modernización de la administración, repensando algunas convenciones organizativas propias del pasado y mejorando la prestación de servicios35.

En primer término, habrá que tener en cuenta si el lugar en que se realiza la prestación es el domicilio del empleado, un conjunto de lugares previamente determinados o si no existe restricción alguna en este sentido. Ello está directamente vinculado al cumplimiento de ciertos requerimientos por ese o esos lugares respecto a la actividad administrativa y las exigencias que conlleva, en relación a la conectividad o el cumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales36. En este sentido, será preciso acotar el lugar o lugares en los que se autorice el teletrabajo y no permitir que se realice fuera de los lugares predeterminados o hacerlo solo en situaciones debidamente justificadas.

Lo mismo ocurre con la utilización de las TIC por parte del teletrabajador, que puede estar condicionada por la necesidad de cumplir con una serie de requisitos vinculados a un especial sigilo y discreción o seguridad y a la protección sobre los datos tratados. Ello, habrá de ser objeto de un análisis permanente y tenerse en cuenta tanto en la determinación de los puestos autorizados para el teletrabajo, como en la definición del equipo y la conexión con que debe contar el teletrabajador (por ejemplo, en relación a si esta debe ser supervisada o proporcionada por la propia administración), así como al adaptar la normativa en materia de protección de datos y la formación recibida, tanto antes de iniciar a teletrabajar como durante el tiempo en el que teletrabajan37.

La utilización de las TIC está a su vez directamente ligada con la determinación de los trabajos susceptibles de desarrollarse a distancia. Algunos estudios han dejado en evidencia que el hecho de que existan grupos diferenciados en las distintas unidades puede generar desafección entre trabajadores. Si además –como hemos visto– son los más cualificados los que pueden optar y optan por esta modalidad, podría acentuarse la existencia de una fuerza de trabajo dividida en dos velocidades, percibiéndose una desigualdad con implicaciones directas en la necesidad de rediseñar la gestión38.

Por último, habrá que determinar la regularidad en el contacto entre el empleador y el empleado y los empleados entre sí. Tradicionalmente el teletrabajo se encuentra directamente vinculado con la capacidad de autoorganización pero también, inevitablemente, con la consecución de resultados y, por lo tanto, con su evaluación. Este extremo debe conciliarse con otro no menos importante: la intimidad. Ello requiere el desarrollo de nuevas formas de comunicación entre empleador y empleado y la reinvención de los mecanismos de control y evaluación que, de entrada, ya presentan determinantes particularidades en el seno de la administración39.

Como apunta JIMÉNEZ ASENSIO, la superación de una crisis sanitaria y la imperiosa necesidad de regular una modalidad laboral que, sin previo aviso, se impuso de forma precipitada y acelerada durante algunos meses, no son de entrada el momento o las circunstancias más recomendables para proceder a la regulación del teletrabajo. Sin abordar fundamentalmente tres aspectos, difícilmente podrá construirse un régimen adecuado y duradero que dé respuesta a los problemas que pueden plantearse40:

En primer término, la necesidad de llevar a cabo un análisis previo de carácter organizativo a partir de una colaboración político-técnica a la hora de determinar qué trabajos son susceptibles de prestar mediante esta modalidad y cuáles no. Ello, es de especial importancia en el ámbito del sector público, en el que la prestación presencial y asistencial tiene una radical importancia41. No podemos perder de vista que ya existe una cierta tradición en materia de telematización de la relación jurídico-administrativa, en buena medida generalizada a partir de la entrada en vigor de la LPAC y la LRJSP. Esta, lleva tiempo caracterizándose, respecto a distintos procedimientos, tanto por la deslocalización de los participantes y los actos jurídicos –realizados a distancia a través de medios electrónicos y no en un lugar concreto– como por la modificación en lo relativo a los tiempos, singularizada, a veces, por la “inmediatez o automaticidad en el intercambio de relaciones jurídicas” y otras, por el contrario, por la posibilidad de fragmentación y la dilatación de las actuaciones42.

En segundo término, la regulación de los derechos del teletrabajador, cuestión que incluye los criterios pueden tomarse en consideración para seleccionar a quienes van a teletrabajar cuando la demanda supera a la oferta. No obstante, en su configuración y la determinación de sus limitaciones, habrá que tener en cuenta un concepto recuperado en las distintas legislaciones en materia de teletrabajo vinculado a los conceptos de función pública y servicio al interés general; el de necesidades del servicio.

Por último la gestión, tanto en lo relativo al reforzamiento de las tareas directivas y de responsabilidad como en lo concerniente a la concreción de objetivos, el seguimiento profesional y la evaluación del desempeño, que debe fundamentarse especialmente en criterios relacionados con la calidad del trabajo realizado43. Ello, en la medida en que el teletrabajo supone una nueva forma de dirección en la que el espacio y el tiempo cobran un sentido diferente y en el que más que las personas –en buena medida invisibles a los ojos de sus superiores– se dirige un “cuadro de mandos”44, debiéndose evaluar más el trabajo realizado que la forma de realizarlo.

Partiendo de la teoría POSDCORB de GULICK y URWICK, podemos llegar a la conclusión preliminar de que la incorporación del teletrabajo en la administración exige un replanteamiento de la planificación (teniendo en cuenta los puestos susceptibles de teletrabajo y los que no), de la organización de efectivos (en atención a la organización llevada a cabo anteriormente y las exigencias de presencialidad propias de algunos servicios), de la dotación de personal (con conocimientos suficientes en el uso de TIC), de su dirección (en la distancia), de la coordinación (sin cercanía), de la presentación de informes (especialmente relevantes de cara a evaluar la buena marcha de una experiencia novedosa y disruptora) y de la elaboración de presupuestos (que contengan referencias a aspectos como la provisión de hardware y software que evite cualquier amenaza a la custodia de datos sensibles)45.

En particular, la necesidad de impulsar una nueva forma de gestión ha de incidir en el impulso a la colaboración en equipo, evitando que el teletrabajo tenga como efecto directo el incremento del individualismo y el aislamiento y –a consecuencia de lo anterior– el aumento de los efectos pernicioso de los riesgos psicosociales asociados al teletrabajo46. Evidentemente –aunque no es objeto del presente trabajo– esto puede tener consecuencias en la forma de organizarse y actuar por parte de la representación sindical47. En este sentido, cabe no perder de vista que posiblemente la confluencia de intereses de empresarios y sindicatos ha dado lugar a un cierto retraso en cuanto a la implantación del teletrabajo en Europa y, de forma más significativa, en España48. Los primeros por el miedo a perder el control y los segundos por recelo ante la posibilidad de perder capacidad de movilización sindical. Sin embargo, esto se atenúa considerablemente en el marco de la administración por su particular idiosincrasia.

Concretando los extremos que necesariamente hay que regular de cara a garantizar que el teletrabajo se asiente en la administración en lugar de ser una moda pasajera o coyuntural y vinculada a la crisis sanitaria, a asegurar que más allá de ser una solución inmediata y provisional ante un problema determinado se convierta en un revulsivo para la modificación administrativa, BELUNZEGUI ELASO apunta una serie de cuestiones de especial importancia a sumar a las anteriores. Se trata de las exigencias en materia de alfabetización digital que debe imponerse en los procesos de selección, la participación constante de los empleados en el diseño de los procesos a partir de la utilización de las TIC, la necesidad de que las propuestas en materia de teletrabajo y los objetivos establecidos sean claros, el compromiso por parte de las administraciones de dotar de recursos materiales a los teletrabajadores o el impulso a una formación constante y online49.

El reto consiste, no solo en diseñar una legislación que satisfaga todas esas necesidades, sino en hacerlo en un momento en el que se ha producido la superación de distintas etapas de evolución del teletrabajo50, teniendo en cuenta el importante avance de las TIC –que ha cambiado en buena medida, no solo las relaciones laborales, sino también los términos en los que se entiende que una organización genera valor51–, en un entorno como el de la administración pública, conformado a partir de las singulares características internas y externas de la organización administrativa, como la rigidez y la dificultad para la adaptación al cambio, el peso de la burocracia o la influencia política. Cabe no perder de vista, por último, los retos a los que se enfrentan las organizaciones administrativas en el marco de la sociedad del riesgo, que exigen una adaptación continua a la realidad con la que se enfrenta de manera frontal e inesperada, con una creciente carencia de recursos para hacer frente a los desafíos que se presentan, acentuado en un entorno globalizado52.

1.NILLES, J. M.: “Telecommunications and organizational decentralization”, IEEE Transactions on communications 10 vol. com-23, 1975, pp. 1.142 y 1.143.

2.TASKIN, L y EDWARDS, P.: “The Possibilities and Limits of Telework in a Bureaucratic Environment: Lessons From the Public Sector”, New Technology, Work and Employment 3, Vol. 22, pp. 195 a 207.

3.QVORTRUP, L.: “From teleworking to networking”, en JACKSON, P. J. y VAN DER WIELEN, J. M.: Teleworking: international perspectives, Routledge, Londres y Nueva York, 1998, p. 22.

4.Véase en tal sentido NILLES, J. M.: “Telecommuting and urban sprawl: mitigator or inciter?”, Transportation 4, vol. 18, 1991, pp. 411 a 432. No obstante, el término telecommuting ha recibido distintas acepciones, por ejemplo en el ámbito de la Administración pública alemana se conoció como tal el trabajo desarrollado parcialmente en casa y en la oficina, acordado y aprobado previamente por la administración. Véase en tal sentido FEDERAL MINISTRY OF THE INTERIOR: The federal public service. An attractive and modern employer, Berlin, 2014, p. 69.

5.MESSENGER, J. C.: “Telework in the 21st century – an evolutionary perspective”, en MESSENGER, J. C. (Ed.): Telework in the 21st Century. An evolutionary perspective, Edwar Elgar, Cheltenham-Northampton, 2019.

6.Véase en este sentido TOFFLER, A.: The third wave, Bentam, Nueva York, 1980.

7.SCHIFF, F. W.: “Flexiplace: pros and cons”, The Futurist 3, vol 17, 1983.

8.Véase sobre la voluntariedad en el teletrabajo y su reflejo en distintas normas en RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, M. y TODOLÍ SIGNES, A.: Trabajo a distancia y teletrabajo: análisis del marco normativo vigente, Aranzadi, Cizur Menor, 2021, pp. 55 a 64.

9.Véase al respecto QVORTRUP, L.: “From teleworking to networking”, en JACKSON, P. J. y VAN DER WIELEN, J. M.: Teleworking: international perspectives, Routledge, Londres y Nueva York, 1998, p. 23.

10.Puede encontrarse una revisión detallada del concepto en el ámbito laboral en PADILLA MELÉNDEZ, A.: “El teletrabajo como sistema de aspectos en el contexto de las organizaciones actuales: concepto, perspectivas de futuro y aplicación al turismo” o HERNÁNDEZ PERLINES, F.: “El teletrabajo: nuevas perspectivas para la dirección de recursos humanos” en MARTÍNEZ LÓPEZ, F. J., SALMERÓN SILVERA, J. L. y ROCA PULIDO, J. C. (Eds.): Teletrabajo: una visión multidisciplinar, Universidad de Huelva, Huelva, 1998, pp. 11 a 26 y 37 a 48, SELLAS i BENVINGUT, R.: El régimen jurídico del teletrabajo en España, Aranzadi, Cizur Menor, 2001 o GARCÍA MIGUÉLEZ, M. P.: El teletrabajo: antes, durante y tras el coronavirus, Aranzadi, Cizur Menor, 2021.

11.Véase en este sentido HUWS, U., KORTE, W. B. y ROBINSON, S.: Telework: Towards the Elusive Office, Johan Wiley and Sons, Chichester, 1990, p. 10.

12.Véase en tal sentido MESSENGER, J. C.: “Telework in the 21st century – an evolutionary perspective”, en MESSENGER, J. C. (Ed.): Telework in the 21st Century. An evolutionary perspective, Edwar Elgar, Cheltenham-Northampton, 2019.

13.Íbidem.

14.OLLO-LÓPEZ, A., GOÑI-LEGAZ, S. y ERRO-GARCÉS, A.: “Home-based telework: usefulness and facilitators”, International Jouurnal of Manpower vol. ahead-of-print, 2020.

15.QVORTRUP, L.: “From teleworking to…”, op. cit., p. 22.

16.HUWS, U. PODRO, S., GUNNARSSON, E., WEIJERS, T., ARVANITAKI, K. y TROVA, V: Teleworking and gender, Institute for Employment Studies, University of Sussex, Bristol, 1996, p. 72.

17.Véase, por todos, MACIEJEWSKI, P. G.: Telearbeit – Ein Neuer Berusfsfeld der Zukunft, Decer’s Verlag, Heidelberg, 1987.

18.Véase en tal sentido STURGEON, A.: “Telework: threats, risks and solutions”, Information Management & Computer Security 2, Vol. 4, pp. 27 a 38.

19.Véase en tal sentido HUWS, U. PODRO, S., GUNNARSSON, E., WEIJERS, T., ARVANITAKI, K. y TROVA, V: Teleworking… p. 74.

20.ANDRIESSEN, J. H. E. y VARTIAINEN, M. (Eds): Mobile Virtual Work. A new Paradigm? Springer, Berlín, 2006.

21.DAVARA RODRÍGUEZ, M. A. (Coord.): Manual de Derecho Informático, Aranzadi, Cizur Menor, 2018, p. 652.

22.MARTÍN-POZUELO LÓPEZ, A.: “Una aproximación al concepto, modalidades y principales ventajas e inconvenientes del teletrabajo” en SALA FRANCO, T. (Dir.) El teletrabajo, Valencia, Tirant lo Blanch, 2020, p. 36.

23.MAKIMOTO, T. y MANNERS, D.: Digital Nomad, John Wiley, Chichester, 1997.

24.VAN DER WAL, Z., DE GRAAF, G. y LASTHUIZEN K.: “What’s valued most? Similarities and differences between the organizational values of the public and private sector”, Public Administration 2, vol. 86, 2008, pp. 465 a 482.

25.DEN DULK, L., GROENEVELD, S., OLLIER-MALATERRE, A. y VALCOUR, M. National context in work-life research: a multi-level cross-national analisis of the adoption of workplace work-life arrangements in Europe, European Management Journal, vol. 31, iss. 5, 2013, pp. 478 a 494. Sobre la relación directa entre la satisfacción laboral y el teletrabajo véase CAILLIER, J. G: “The impact of teleworking on work motivation in a U.S. federal government agency” American Review of Public Administration 4, vol. 42, 2011, pp. 461 a 480 y “Are teleworkers less likely to report leave intentions in the United States federal government than non-teleworkers are?” American Review of Public Administration 1, vol. 43, pp. 72 a 88.

26.Véase EZRA, M y DECKMAN, M.: “Balancing wordk and family responsibilities: flextime and child care in the Federal gobernment”, Public Administration Review 2 vol. 56, 1996, pp. 174 a 179.

27.JOICE, W.: “The evolution of telework in the federal government”, Office of Governmentwide Policy US General Services Administration, Washington DC, 2000, p. 27.

28.OLLO-LÓPEZ, A., GOÑI-LEGAZ, S. y ERRO-GARCÉS, A.: “Home-based…” op. cit.

29.Eurostat (Labor Force Survey, 2018). https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/european-union-labour-force-survey (consultado el 10 de junio de 2021). Sobre la falta de implantación del teletrabajo en España puede consultarse International Data Corporation (IDC) (2013), El trabajo Flexible en España: ¿Es España realmente Flexible? (Flexible Work in Spain: Is Spain Really Flexible?), así como MESSENGER, J. C. (Ed.): Telework in the 21st Century. An evolutionary perspective, Edward Elgar, Cheltenham-Northampton, 2019. p. 45, en base a los datos de la Encuesta Europea sobre las Condiciones de Trabajo (EWCS) de 2015.

30.GSCHWIND, L. y VARGAS, O.: “Telework and its effects in Europe” en MESSENGER, J. C. (Ed.): Telework in the 21st Century… op. cit.

31.Véase ABENDROTH, A-K. y REINMANN, M.: “Telework and Work-Family Conflict across Workplaces: Investigating the Implications of Work-family-Supportive and High-Demand Workplace Cultures” en BLAIR, S. L. y OBRADOVIĆ, J. (Eds.): The Work-Family Interface: Spillover, Complications, and Challenges (Contemporary Perspectives in Family Research, Vol. 13), Emerald Publishing Limited, Bingley, pp. 323 a 348.

32.DE VRIES, H. TUMMERS, L. Y BEKKERS, V.: “The Benefits of Teleworking in the Public Sector: Reality or Rhetoric?”, Review of Public Personnel Administration 4, vol. 39, 2019, pp. 570 a 593.

33.TASKIN, L.: “Introducing telework in a public and bureaucratic environment: a re-regulationist perspective on a non-conventional change”, International Journal of Management Concepts and Philosophy 3, Vol. 4, 2010, pp. 294 a 310.

34.COOPER, C. D. y KURLAND, N. B.: “Telecommuting, professional isolation, and employee development in public and private organizations”, Journal of Organizational Behavior 4, vol. 23, 2002, pp. 511 a 532.

35.En conexión con una concepción del empleado público como motor del cambio e impulsor de la innovación en la administración pública expuesta por GARCÍA JIMÉNEZ en “El empleado público como epicentro del buen gobierno”, Revista General de Derecho Administrativo 49, 2018.

36.Véase sobre las particularidades de la misma en el ámbito del teletrabajo GARCÍA MIGUÉLEZ, M. P.: El teletrabajo: antes… op. cit., pp. 143 y ss.

37.Diversos estudios han detectado que la falta de desarrollo del teletrabajo tuvo que ver en Japón durante la década de los noventa con la falta de desarrollo de la formación a distancia, lugar en el que esta es fundamental para asegurar el progreso laboral de los empleados, véase HUWS, U. PODRO, S., GUNNARSSON, E., WEIJERS, T., ARVANITAKI, K. y TROVA, V: Teleworking… op. cit. pp. 74 y 75. Sobre la regulación española en materia de protección de datos en la administración, véase TERRÓN SANTOS, D. y DOMÍNGUEZ ÁLVAREZ, J. L.: Nueva regulación de la protección de datos y su perspectiva digital, Comares, Granada, 2019.

38.MAHLER, J.: “The Telework Divide: Managerial and Personnel Challenges of Telework”, Review of Public Personnel Administration 4, Vol. 32, 2012, pp. 407 a 418. Sobre el riesgo de aumento de desigualdades sociales por el teletrabajo véase BJURSELL, C., BERGMO-PRVULOVIC, I Y HEDEGAARD, J.: “Telework and Lifelong Learning” Frontiers in Sociology vol. 6, artículo 642.277, 2021.

39.Véase en tal sentido RASTROLLO SUÁREZ, J. J.: Evaluación del desempeño en la administración: hacia un cambio de paradigma en el sistema español de empleo público, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018.

40.Véase JIMÉNEZ ASENSIO, R.: “El marco regulatorio del teletrabajo en la Administración Pública y en las entidades de su sector público” en Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria– Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, número especial 4/2021, pp. 18 a 39.

41.GORRITI BONTIGUI, M. y JIMÉNEZ ASENSIO, R.: “Teletrabajo: ¿aporía o ejemplo?”, disponible en https://rafaeljimenezasensio.com/2020/05/10/teletrabajo-aporia-o-ejemplo/ (consultado el 30 de junio de 2021).

42.GÓMEZ PUENTE, M.: La administración electrónica, 2018, Aranzadi, Cizur Menor, p. 188.

43.BELZUNEGUI ERASO, A.: “Teletrabajo, crisis de la COVID-19 y Administraciones Públicas: una mirada sociológica”, Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria-Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, número especial 4/2021, p. 122.

44.RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, M. L.: “Empleo tecnológico y teletrabajo en el empleo público”, Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria-Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, número especial 4/2021, pp. 18 a 39.

45.Sobre la teoría POSDCORB, GULICK, E. y URWICK, L. (Eds.): Papers of the Science of Administration, Institute of Public Administration, Nueva York, 1937, pp. 3 a 13.

46.Véase en tal sentido MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE, L.: “Los riesgos psicosociales asociados a las nuevas tecnologías implantadas en los puestos de trabajo. Análisis desde la perspectiva del Derecho del trabajo” en SAN MARTÍN, MAZZUCCONI, C.: Tecnologías de la información y la comunicación en las relaciones de trabajo: nuevas dimensiones del conflicto jurídico, EOLAS, León, 2014, pp. 433 a 490, así como PERES DÍAZ, D.: “Riesgos psicosociales asociados al uso de Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (NTIC). La tutela preventiva en el Derecho de la Unión Europea y España con especial referencia al teletrabajo” en RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, M. y TODOLÍ SIGNES, A.: Trabajo a distancia y teletrabajo: análisis del marco normativo vigente, Aranzadi, Cizur Menor, 2021, pp. 203 a 227.

47.DAVARA RODRÍGUEZ, M. A. (Coord.): Manual… op. cit. p. 652 así como MARTÍN-POZUELO LÓPEZ, A.: “Una aproximación…”, op. cit., p. 37 que identifica la precarización como una posible desventaja para la sociedad de la generalización del teletrabajo.

48.Véase en tal sentido FUNDACIÓN MÁSFAMILIA: El libro blanco del teletrabajo en España, 2012, p. 26, disponible en https://observatorio.campus-virtual.org/uploads/29913_Libro-blanco-teletrabajo-espana-2012.pdf (consultado el 29 de junio de 2021).

49.BELZUNEGUI ERASO, A.: “Teletrabajo, crisis…” op. cit., p. 123.

50.Descrito en CASTELLS, M: La era de la información, vol. 1, la sociedad red, Alianza, Madrid, tercera edición, 2005.

51.Véase en tal sentido SCHAB, K: La cuarta revolución industrial, Debate, Madrid, 2016.

52.En relación a la sociedad del riesgo y el principio de precaución cuestión BECK, U.: Risikogesellschaft – Auf dem Weg in eine andere Moderne, Suhrkamp Frakfurt am Main, 1986, ESTEVE PARDO J. “La intervención administrativa en situaciones de incertidumbre científica. El principio de precaución en materia ambiental” en ESTEVE PARDO (Coord). Derecho del medio ambiente y administración local. Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, Segunda Edición, 2006, pp. 201 a 212 y en relación al concepto de Derecho administrativo global KINGSBURY, B. y STEWART, R. B.: Hacia el Derecho Administrativo Global: fundamentos, principios y ámbito de aplicación. INAP: Global Law Press-editorial Derecho Global, Sevilla 2016, pp. 271 a 280; así como DARNACULLETA i GARDELLA, M. M.: “El Derecho Administrativo Global ¿Un nuevo concepto clave del Derecho Administrativo?”, RAP 199, 2016, pp. 11 a 50.